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●陈官钳
——浅谈新加坡危机管理及启示
进入21世纪，人类在迎来巨大机遇的同时，也面临着严峻的挑战：恐怖袭击、“非典”、海啸等天灾人祸接踵而至。2008年，人们正沉浸在喜迎奥运的浓厚氛围中，却与雪灾、骚乱、大地震不期而遇。我们每前进一步，都可能与危机相伴。如何化危机为转机，最终孕育出新的生机，是对政府执政能力的一个现实考验。政府危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。新加坡政府在危机管理方面的做法，值得我们思考和借鉴。
新加坡是个岛国，面积707平方公里，人口460万。人们形象地称之为亚洲地图上的“小红点”。然其综合国力，在东面亚却首屈一指，上个世纪七、八十年代成为亚洲“四小龙”之一，九十年代跻身发达国家之列，2007年人均GDP达3.5万美元，是世界著名的金融贸易中心、航运及炼油中心和花园城市。新加坡地处马六甲海峡的出口处，是邻国都为穆斯林的唯一的以华人为主的国家。由于所处的地理位置特殊和岛国的资源缺乏，所以新加坡政府危机意识很强，在危机管理方面，做法独到：
居安思危，机制健全。早在建国初期，新加坡第一代领导人李光耀先生就一再强调新加坡所面对的艰难处境和随时可能降临的各种风险。上个世纪七十年代，政府就为应对全国性的危机做出周密安排，成立了跨部门的灾难管理小组。2003年成功抵御了“沙斯”肆虐之后，新加坡政府进一步强化了危机管理机制，内政部成立了国土危机管理中心，下设“国土危机处理部长级委员会”和“国土危机管理执行小组”，以协调全国的反应、资源分配以及处理灾难所造成的长远影响。前者由内政部部长率领，其他主要成员都是内阁成员。部长级委员会在应对灾难时，提供战略和政治指导，尽量不让灾难影响日常生活与操作。后者由各个政府部门和机构的代表组成。在如何管理重大灾难方面提供策略指导以及做出相应决定，并协助部长级委员会提供协调运作，解决跨部门课题以及确保委员会的决定与指示被妥善执行。
未雨绸缪，全面预警。为更好地化解危机，从2005年开始，新加坡政府建立了“ 风险评估与侦测机制”，以全面收集分析及解读各种情报及灾难预测，特别是捕捉那些表面看起来微不足道的信号，力求充分掌握各种可能构成威胁的状况。风险评估内容包括自然灾害、疾病灾害、人为灾害以及战争和国际恐怖主义威胁灾害等。新加坡政府认为，在和平时期除了恐怖主义威胁外，严重的自然灾害和疾病灾害虽然发生机率很低，但是破坏力十分惊人。因此必须模拟任何可能出现的后果并及早拟定应对策略。“ 风险评估与侦测机制”的作用就有如一台远程雷达, 能帮助政府辨识及评估所出现的潜在威胁，以此拟定应对策略。与此同时，政府加强了对危机处置的对策研究，与学术部门联合设置了专门的安全战略研究机构，作为决策的智囊。
分工协作，快速反应。新加坡政府的高效率是世人交口称誉的，危机应对方面更是如此。在一般民事灾难救援活动中，民防部队的总监是灾害拯救行动的总指挥和行动决策者，由经验丰富的专家型的高级官员担任。所属的民防部队，训练有素，业务精湛，行动迅速。而相关的部长则扮演保障者的重要角色。在灾害拯救行动中所需要动员社会力量的援助与配合，则由各部部长根据民防部队总监的请求在各自管辖和责任内行使快速反应的援助活动。其中包括医疗、药品、外交、新闻、司法、戒严、管制、物资、财力、人力、运输、军队、警察、海关、边防以及征用民间设施等。其特色是授权明确、分工细致、各司其职、互相配合、快速反应、注重效果。而在灾难发生时国家和政府领导人则从宏观调控各方力量，慰问罹难者亲属、安抚伤员、稳定局势，为灾难拯救行动营造安定局面,在人民中建立精神寄托与信心。
全民动员，时常演习。新加坡政府制定并在全国推广了《社区安全与保安计划》，通过社区参与计划,同各阶层民众及社会团体进行交流,研究如何在危机发生之前加强国人应对灾害和恐怖主义威胁的思想准备，同时避免新加坡这个多元种族及多元宗教社会一旦遭受灾害之后,出现族群关系紧张局面。《社区安全与保安计划》包括了太平时期的公众教育与训练的社区参与计划和紧急时期的全民应急动员计划。其目的是促使国家在灾害发生时能够做出集体的反应，懂得如何面对及处置。政府在做财政预算时，每年都安排专项资金，用于有计划地组织机关、企业、社团、学校、公众进行演习，如模拟恐怖袭击、传染病流行、自然灾害等，在提高公民的防范意识的同时，也训练了政府各部门的应急能力。
正因为新加坡重视危机管理，所以在应对亚洲金融风暴、“沙斯”、禽流感，以及今年初暴发流行的小孩手口足病方面，都取得令人赞叹的成绩。当然，新加坡既是一个城市，又是一个国家，在许多方面是无法效仿的，但一些具体的举措，却可以给我们以启示：
1、保持高度的危机意识。俗话说“人无远虑，必有近忧”，不论是自然界还是人类社会，在其发展过程中都有许多尚未为人们所认识、所了解的领域。在政府工作中常常会遇到突如其来的变化和风险，需要及时采取措施加以控制和化解。特别是处在转型期的社会，突发的危机事件日益增多，作为政府领导和干部职工要有高度的危机意识，认真做好应对危机的思想准备。新加坡政府的危机意识非常强，考虑问题很长远。更难能可贵的是从政府高官到一般公务人员，从企业领导到普通民众，从我们接触了解到的情况看，他们对迎战危机、化解风险都很深的认识。这是政府多年引导的结果。
2、组建危机处置领导小组。危机处置，最重要的是做到统一指挥、统一组织、统一声音，必须要有一个统一的危机处置领导小组来协调、掌控、干预、化解各类危机事件。平时负责信息收集、分析和评估，督促各种应急预案的制订，协调做好演习等。一旦出现危机事件，就负责指挥、调度、预案执行、情况汇总、新闻发布等。要自上而下，建立起一套完善的危机处置指挥网络，以确保指挥灵敏有力，处置果断高效，避免出现“谁都管，谁都不管”的现象。目前，环保、卫生、水利、教育、安监、政法等部门，都成立有突发事件应急小组。要通过危机处置领导小组的建立，整合各部门力量，分工协作，密切配合，共同应对各种危机。
3、掌握信息做好预警。风起于青萍之末。危机事件发生之前，总有种种迹象表露出来。如果能够及时捕捉信息，采取有针对的措施加以化解，在危机的潜伏期，就致力于消除冲突，必然收到事半功倍的效果。新加坡的危机预警机制十分健全，随时收集可能导致危机发生的信号，及时分析处理，并迅速做出适当的反应。人们常常有一个认识误区，认为自然灾害是无法侦测的，其实不完全如此。比如洪涝、地灾、传染病暴发流行等，都可以事先加强预警，做好防范准备。至于群体性事件，更是有一个酝酿、发生、发展的过程，如果能及时掌握信息，果断采取措施，就可以把事态化解在萌芽状态，把损失降低到最小的限度。
4、以“防”为主加强演习。2006年新加坡在公共场所举行了代号为“北斗星5号”的地下铁路遭恐怖袭击的灾害拯救演习，演习目的是要测试各个参与机构协作和紧急反应机制，同时教育公众增强“反恐”意识。这是属比较大的演习，稍小的演习，新加坡每年都在进行。危机管理，关键在防患于未然。在加强不安全、不安定因素的调查和摸排的基础上，要认真做好应急预案，并按照预案做好演练工作。只有这样，一旦危机出现，才能遇乱不慌，各部门密切配合，沉着应对，迅速采取措施予以处置。从以往了解的情况看，我们许多部门都准备有突发事件应急预案，但真正以预案为蓝本进行演习的不多，待到有事时，往往还是凭经验、凭感觉处理，常常顾此失彼，预案形同虚设。要使预案真正发挥作用，加强演习十分重要，特别要在学校、医院，以及其他公共场所举行地震、火灾、瓦斯暴炸、毒气泄漏等的模拟演习，一方面增强相关部门的应急反应和相互协作能力，另一方面提高公众的自我防范和应变能力。
5、建立健全一支业务精湛的快速反应队伍。危机暴发后，首要任务就是尽快控制危机的发展速度、强度及持续的时间和空间，减少损失。尤其是坚持以人为本，把抢救人的生命摆在第一的位置。所以，有一支训练有素、随时待命的专业队伍十分重要，这样可以确保第一时间赶赴现场，立即开展卓有成效的防暴、救援工作。我们的各种民事救援活动主要的依靠公安和武警，所以有必要在搞好防火、防暴、军事技术等方面训练的同时，加强抢险救灾方面的业务训练。救援工作仅有热情和干劲是不够的，还要有相应的训练和装备。若能建立起危机处置应急小分队，配备专业的器械，专门负责各种危机事件的紧急救援，配合危机处置领导小组开展工作，一定能取得良好效果。
（作者为梅列区人大常委会副主任、省组选派的第十二批留学干部）
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