祁述裕:推进文化体制机制创新 - 老秘网_材夜思范文

今天，我和大家交流的题目是《推进文化体制机制创新》。之所以选择这个题目有两个原因。第一个原因，十八届三中全会精神的主题就是全面深化改革，文化建设是实现全面建成小康社会五大建设的一部分。文化要发展，要以深化文化体制机制的改革、推动文化体制机制的创新作为抓手，这是题中应有之义。第二个原因，从2003年启动文化体制改革到2012年召开全国文化体制改革工作表彰大会，这场改革历时10年，影响很大，成果也很大。但下一阶段文化体制改革的方向是什么、思路是什么、重点是什么，并不是很清楚。文化界、学术界，包括政府的相关部门，对文化体制改革、体制机制创新的状况判断不一样，评价也不一样。三中全会回答了这个问题，文化体制机制创新的任务远远没有完成，文化体制机制创新进入了深水区。关于文化体制机制创新，三中全会《决定》提到了四个重点：一是完善文化管理体制，二是建立健全现代文化市场体系，三是构建现代公共文化服务体系，四是提高文化开放水平。今天我重点就前两点与大家分享我的看法。

建立健全现代文化市场体系

（一）在文化生产领域使文化市场在资源配置中起决定性作用

三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。这着重讲的是经济领域，那文化领域是不是也存在这些问题呢？我认为是有的，某种程度来讲在一些领域甚至更突出。那么，这就涉及到怎么看待文化市场。如果这个问题不解决，文化体制机制创新不可能落到实处，文化的发展繁荣也落不到实处。正像经济体制改革演进过程中，我们对市场的看法经过了一系列变化一样的，在文化发展过程中、在文化生产、文化服务演进过程中我们对文化市场功能的看法也经历了一些变化，发生过非常激烈的争论，甚至超过经济领域的争论。

早些时候，我们根本不承认有文化市场。那时，文化是阵地，无产阶级不去占领，资本阶级必然去占领，笔杆子和枪杆子一样都是武器。到改革开放以后，情况发生了很大的变化。1979年，广州东方宾馆开设第一家收费音乐茶座。随即，全国出现许多营业性舞会（厅）。这些文化活动很长时间内都不被承认。一直到了1987年，文化部、公安部、国家工商局三家联合发文《关于改进舞会管理问题的通知》，第一次正面承认营业性舞会是有积极意义的，实际上也就等于承认文化市场是有积极意义的。

什么是文化市场？简单地讲，就是按照商品经济的规则，进行文化产品自由的交换。1987年，文化部成立了文化市场监管司，对文化市场进行管理了。我们开始承认有文化市场，并承认文化市场是有积极意义的，但同时认为文化市场和其他市场一样需要监管。

进入20世纪90年代以后，我国迎来文化发展第二个繁荣时期，推动了报刊改革、演艺体制改革，然而文化领域改革和经济领域的改革相比总是滞后。我们在1992年就提出建立市场经济体制，要发挥市场配置资源的基础性作用，但在文化领域从来没有提及。20世纪90年代总体来讲是以行政式管理为主，而管理与不断增长的文化消费需求不适应的矛盾很突出。20世纪90年代末，电影界有两件大事引发人们思考。第一件事是1998年《泰坦尼克号》在中国放映。上个世纪末和本世纪初，我国电影市场一年的票房收入只有区区八九个亿，甚至有人认为，电视兴起以后，电影就没有前途了。没想到的是，一部《泰坦尼克号》在中国的票房收入达到三个多亿，创造了一个让人不敢相信的奇迹。第二件事是1999年好莱坞另外一部大片《花木兰》的上映。从某种意义上讲，它的反响可能比《泰坦尼克号》还要大，因为《花木兰》运用的是中国的文化元素。当时分管宣传文教的政治局常委、国务院副总理李岚清同志曾责成有关单位研究为什么中国的题材让美国人做得这么好,如此地栩栩如生、有吸引力。这说明我们的文化创造力有问题。前不久，李长春同志出了一本书,叫做《文化强国之路——文化体制改革的探索与实践》，书中有这么一段话，“业内人士戏说的‘政府是投资主体,领导是基本观众,评奖是主要目的,仓库是最终归宿’的状况,虽然极端了点,但确是原体制的真实写照。”这实际上说明我们的体制、资金支持体系、财政拨款体系不是为适应公众的文化消费需求的，而是以获奖作为导向，这种状况显然无法适应我们的文化发展。

上世纪末，我国加入世贸组织，意味着要在更大程度上开放市场，加入国际市场的竞争。当时中央研判有两个领域可能受到冲击最大，第一是农业，第二是文化。在世贸组织的规则中，文化市场和其他市场是没有区别的，都是一般贸易，那会带来一个结果：资本决定市场，而市场会影响导向。所以，世纪之交有一个概念一直到现在还很流行，叫做“文化安全”。

在2003年召开的全国宣传思想工作会议上，当时的总书记胡锦涛同志指出，我们的宣传文化领域有两个不适应：文化产品、文化企业的竞争力不适应公众的消费需求、市场竞争，文化体制机制不适应加入世贸组织以后面临的国际形势，必须要改革。2003年以后，我们开始推进文化体制改革。正如我前面所讲，这场改革力度很大，特别在一开始，在理论上有些创新, 提出，第一，文化产品有两种功能：一是意识形态功能，二是娱乐功能。第二，文化产品也有两种属性：既有意识形态属性，也有商品属性。原来我们只讲意识形态属性，不讲商品属性，或者说不重视商品属性。在市场经济条件下，文化产品意识形态属性往往通过商品属性体现出来，没有商品属性，意识形态属性就无从谈起。第三，两分法，把文化单位分为公益性文化事业与经营性文化产业两类。原来我们叫做文化事业，但改革开放以后，我们的文化事业承担的功能既不是严格的文化事业，也不是文化产业。一方面，它自负盈亏，不是事业的，另一方面却是按照事业单位来进行管理的。1978年，《人民日报》等数家媒体联合给财政部打报告，要求试行“事业单位，企业化管理”的经营方针。随着改革开放不断地深入，发现这种管理方式存在着许多问题，如边界不清、职责不明。文化体制改革提出“两分法”，事业归事业、产业归产业，事业承担公共责任，提供公共产品；而产业就要走向市场。2006年9月13日，我国出台了新中国成立以来第一个文化发展规划纲要——《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，提出要发挥市场配置资源的基础性作用。距1992年提出在经济领域要发挥市场配置资源的基础性作用已经过去14年。

是不是提出发挥市场配置资源的基础性作用，文化市场的问题就解决了？其实并没有。后来在文化单位走向市场的过程中，出现了很多的问题，这些问题是我们在起初始料未及的。举个例子。我们说娱乐性产品很重要，中国一直就有寓教于乐的传统。但很多娱乐性产品出现后，引起了很大的争议。早些年《超级女声》引起非常大的争议，有些人说好，有些人说不好。2010年的《非诚勿扰》又引起了很大的争议。这说明，一些媒体对走向市场准备不足，当然我们整个市场自身也不健全，另外我们的观众对文化产品的宽容度、鉴别力也是有问题的。2010年，胡锦涛同志在有一次中央政治局集体学习时提出要反“三俗”。所以，市场本身也是有问题的，如果没有很好的体制机制的话，完全由市场来引导，至少在短时期内，它可能会产生一些低俗的产品。影视界表现特别明显。前段时间有报道称，横店集团一年要拍一百二三十集、二三十部的电影，其中1/3是抗战片，一个专门演日本鬼子的群众演员一天要死八次，但是那些抗战片相当一部分格调比较低，所以台湾某报说中国的抗战片有“三化”倾向：武侠化、偶像化、喜剧化，是对先烈们的亵渎。这确实是有问题。

2011年，我们对市场的作用又开始持一种审慎的态度，提出要发挥市场配置资源的积极作用。2003年刚刚推动文化体制改革的时候，力度很大，就拿广电系统来讲，当时提出要“三分离”，即所有权和经济权分离、频道和经营分离、制作和播出分离。按照当时的设想，除了新闻频道，其他的频道全部要走向市场的，但这个设想推不下去，一方面是广电系统自身阻力非常大，一方面就涉及到对意识形态功能的看法。以后又出了很多的事情。所以，各台除了电视剧制作频道转企以外，其他的基本上就没有动。

从承认市场有积极作用，到提出来发挥市场配置资源的基础性作用，再到提出发挥市场配置资源的积极作用，实际上我们对市场功能的看法是有分歧的，是游离的。我认为“发挥市场配置资源的积极作用”的提法不是很准确。原因是这句话等于没说，因为积极作用是很含糊的一个说法，什么叫积极作用？那完全是仁者见仁、智者见智。三中全会开始提出来，要使市场在资源配置上起决定性作用。我的看法是，在文化资源的配置上，市场同样应该起决定性作用。

遵循市场规律，文化机构就能够得到发展。2013年年底，有一个研究机构就湖南卫视、江苏卫视、浙江卫视和北京卫视的受众情况做调查分析。对文化产品来讲，谁拥有年轻人，那么谁就拥有未来，电视机构也是一样的。随着网络的兴起，电视受众大幅度减少，过去三年时间，电视的收视率从70%下降到30%，平均受众年龄是49岁，年轻观众已经不是电视的稳定观众群了。不过，也有做的不错的，湖南卫视的受众大致在15岁到35岁之间，同样，江苏卫视、浙江卫视这几年也不错，因为它有一些适应市场消费需求的节目。同时，市场自身也在不断完善。

相反，违背市场经济规律就受到惩罚。不光是文化市场、文化产业，一旦我们要走市场、走产业这条路径，如果不能确定市场配置资源的决定性作用的理念，就没办法推动公共文化服务社会化发展。

鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。这就意味着公益性文化产品服务由国有文化单位提供的或以国有文化单位为主体的情况，在未来会发生很大的变化。未来的公共文化服务应该是社会化的，要引入竞争机制。地方上的公共文化服务存在的问题更多。国家投了很多的钱，为基层老百姓，特别是农民，提供一些文化设施，包括乡镇文化站、农家书屋等，但很多地方使用效率极低。公众有公共文化需求，没有及时回应；相反，没有需求的公共文化服务，带来资源浪费。我是文化部国家公共文化服务体系建设专家委员会的委员，每年都要到很多地方调研公共文化设施的情况。一次我到某地看到在县文化站门口靠着一个大提琴，上面积满厚厚的灰尘。乡镇文化站站长就抱怨说，我们农民只会拉二胡，却非配个大提琴。

公共文化服务要创新投入机制。现在，国家的公共文化服务都是投给国有单位的。以图书馆为例，图书馆属于公共文化服务范畴，应该是国家投入的，其实也不尽然，社会力量同样有办图书馆的热情。2003年，首家民办图书馆——科教图书馆落户石景山，现在全国十几个省市，有20多家连锁图书馆。民办博物馆就更多，对于这些图书馆、博物馆、文化馆，未来国家是什么态度？目前我们的钱只是投到国有文化单位，将来这个情况肯定是要改变的。只要是给公众提供公众文化服务，无论是国有的、是民营的、是混合经营的、股份制的，都应该享受同样的待遇，考察的标准只有一个，就是提供的公共文化产品的有效性怎么样。

公共文化服务要创新管理机制。上海十多年前就把一些社区的公共文化设施租赁给社会组织，其中一家基督教青年会受委托经营了很多社区文化站，而且做得非常好。

公共文化还要创新服务方式。现在，公共文化服务都由政府提供，我们想象应该给公众发图书、订报纸、放电影，但真正的需求是不是跟想象的一样？公共文化服务一定要从单向提供向互动式转变。这是发达国家社会的常规做法，首先公众要有需求，然后再进行补贴。如果没有需求，强行补贴效果往往不好。周立波有句话挺有道理。他说，骂我的人往往是不买我票看我的那些人，真正买票看我演出的人是不会骂我的。荷兰发行了一种青年文化消费卡，用这个卡购买文化产品，国家会进行补贴。美国的大都会大剧院，其中10%的座位票价不能超过15美元，余下的钱由国家来补贴。它的理念是即使是穷人，也要享受高雅艺术。前提是你必须先掏一点钱，而掏钱就意味着你有这个需求，然后国家就能给你补贴。2007年上海发行了东方文化卡，2013年北京惠民文化消费季，实际上是在改变单向提供的方式。

2003年文化体制改革时我们提出两分法。两分法是原来基础上的一个很大的进步，但现在回过头来看，这种两分法也有很多的问题，就是我们在公益性和经营性之间划了一条好像不可逾越的鸿沟，其实这两者是互相交融、互相渗透的。所以，我们推进文化体制机制创新，很重要的一点，就要推动产业、事业两分法到两者互相竞争、互相渗透。政府采购就是打破事业、产业两分法。从基本公共文化设施(如社区中心、图书馆)、基本公共文化服务(如国家艺团)、新兴文化活动及服务(如数字媒体艺术、社区艺术)、文化创意活动（产业活动），到历史建筑及古迹、活化城市（旧区建筑），几乎所有的领域，民间机构都是可以参与的。

（二）坚持各类文化市场主体权利平等、机会平等、规则平等

建立健全现代文化市场体系，要使市场在配置资源当中起决定性作用，同时还要坚持各类文化市场主体权利平等、机会平等、规则平等。

首先，坚持非公有制经济权利平等、机会平等、规则平等。

三中全会《决定》在谈到非公经济时指出，非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒。

国有文化企业有国家的支持，非公有经济文化企业也应该同样获得这种支持，因为那是一块很大的生产力。从数量上来讲，非公经济文化企业超过七成，国有文化企业实际占不到三成，但两者在享有资源方面有很大的差别。就演艺来讲，2012年国有演艺院团的数量和民营演艺院团的数量比是1：4，但国有演艺院团获得政府的拨款和补贴是民营院团的十多倍。当然，国有院团承担了很多民营院团所承担不了的事情，比如在原创方面，国有院团做得最多，而这种原创需要很大的投入。这些原创实际是在为整个社会提供一种公共文化服务，我们把它称为文化产品的溢出效应。所以，简单地把所有演艺院团都推向市场，也是有问题的，要分门别类。但同时我们也看到，民营的文化演艺团体层次在不断提高。不光是演艺，几乎所有文化领域都是这样子的，特别是传统媒体领域，如出版社、报业等其他媒体。现在我国有581家出版社，而德国有1.7万多家出版社。为什么有这么大的差别？国外一家出版社相当于一个企业，可以自由申请，有些出版社可能很小，只有两三个人，一年出不了几本书。这些各种类型的出版社让整个出版行业形式丰富。我国实行行业管理，只有581家出版社。但现在民营的数字出版发展势头良好。盛大集团已经有四家上市公司，占据全国原创文学版权市场的80%以上，旗下有七家文学网站。不久前，腾讯开办创世中文网，每天更新长篇小说达4000部。从小说这个角度来讲，远远超过纸质图书的出版数量。

其次，坚持不同行业权利平等、机会平等、规则平等。

例如，中国移动进入传统文化产业。中国移动在全国办了八大基地，其中杭州的手机阅读基地提供正版图书35万册，日均点击4亿次，月信息费收入1.7亿元。对此国家新闻出版署非常重视，因为它所有的书都是采购的，用户每个月交费就可以阅读。一则解决了网络对知识产权的侵犯的老大难问题，二则提供一个碎片化的阅读，满足很多人，特别是居无定所的打工族的阅读需求。据调查，手机阅读主体为“三保”：保安、保姆、保洁。这不就是在提供公共文化服务吗！但我在调研中得知，他们最大的问题就是想办个出版社却办不了。中国移动归工信部管，工信部管不了出版社，而去新闻出版总署申报办个出版社也很难。现在，做大做强需要跨业经营。如果我们不能解决不同行业之间权利平等、机会平等和规则平等的问题，要提高我们文化企业的竞争力是一件很难的事情。

第三，坚持文化行业之间权利平等、机会平等、规则平等。

文化行业之间的三个平等问题也没有很好地得到解决。分业管理和属地化管理，限制了我国文化企业发展。我国每年都有一个国有文化企业30强的评选，2012年营业收入最多的是江苏凤凰出版集团。但凤凰出版集团与网络媒体相比、与国外的媒体集团相比，差之甚远。江苏凤凰出版集团2012年的营业收入70多亿人民币，而贝塔斯曼是1300多亿人民币。很大的原因是因为国外的媒体集团基本上是跨业经营的。贝塔斯曼主要做出版，但出版仅仅是贝塔斯曼整个经营当中一个环节，大致只占它营业额的9%，媒体、影视、演出，它几乎涉及文化领域全部主体。像迪斯尼一样的，迪斯尼不光做电影，还做产品、衍生产品开发、主题公园，而主题公园占其收入的70%。所以，需要一个有利于打通不同文化行业的机制，在这方面我们要做的还很多，也是属于体制机制创新很重要的一个环节。

（三）建立健全现代文化市场需要整体推动、协调发展

什么是现代文化市场体系？现代文化市场体系包括消费需求、平等的市场主体、多样性的文化产品，外加上一个支撑体系。第一，消费需求。所谓市场在资源配置上起决定性作用，首先是需求在起决定性作用，没有需求，就谈不上市场。要从原来政府凭想像向公众提供文化产品转到让公众的消费需求来引导文化产品生产。这是一个关键环节。第二，市场主体，包括人才、技术、资本、载体等。这些市场主体是平等的。第三，文化产品应该是多样的，适应不同类型的文化消费需求，有高雅的、有通俗的，有教育意义的，也有纯娱乐的。只要是有利于身心健康，都是好产品。此外，还要有一个支撑体系，包括信用体系、监管体系和行业管理体系。从而构成了我们所讲的现代文化市场体系，这是需要整体推动、协调发展的，缺了一个环节都不行。

在现代文化市场体系中，每一个环节我们要做的事还很多。这些问题不解决，建立现代文化市场体系就是一句空话，而推动体制机制创新很重要的内容就是要解决建立现代文化市场体系中所存在的问题。

完善文化管理体制

完善文化管理体系，是推动文化体制机制改革另一个重大问题。

三中全会的另一个重大理论创新是，推进国家治理体系和治理能力的现代化。使市场在资源配置中起决定性作用，回答的是经济体制改革动力的问题；推进国家治理体系和治理能力的现代化，解决的是更好发挥政府作用的问题。

治理体系和治理现代化的核心有两条：第一，管理方式法制化；第二，管理主体多元化。我们前面讲到在文化生产领域使文化市场在资源配置中起决定性作用，但文化市场不能包治百病，政府管理文化市场的职能任何时候都不可或缺。那怎么管理就大有讲究。原来，我们不是不管，从某种意义上管得非常多，问题在于对文化市场管理的科学性、合理性和尺度把握得不是很好，促进文化繁荣的要求与规范文化市场往往是两张皮。当我们觉得文化市场不能满足公共文化消费需求的时候，就出台很多支持文化发展的政策，包括对文化企业进行奖励等。当文化市场出现问题的时候，我们又会出台一些政策进行规范，这些政策有些是合理的，有些的合理性或准确性是值得商榷的。前段时间，中央电视台新闻联播节目连续两次批评两部国产动画片《喜洋洋和灰太郎》和《熊出没》语言粗俗、有暴力倾向，要接受整改。原因之一就是，连云港发生了一个孩子把另外两个孩子绑在树上烧伤，究其原因是孩子模仿《喜洋洋和灰太郎》中的情景。在我看来个案不能作为一个法律依据，也不能作为一个处罚依据，如要处罚，法规上应该有一个统一的标准。这反映了我们管理上不成熟，基本上还是一种行政式的管理为主。

完善文化管理体制，要进行从依靠行政式管理到依法管理为主的转型。2012年，美国有一个相似的例子，某地在电影《蝙蝠侠：黑暗骑士的崛起》放映前，一个人穿着蝙蝠侠的服装跑到前台上，拿着冲锋枪就向着观众扫射，当场死了20多人，伤者甚多，在美国引起了很大的反响。但是事后没有人批评这部电影。一位受访者说，拿着冲锋枪扫射的人一定是个有心理疾病的人，他只是选择了这种方式来宣泄他的情绪而已，如果不选择这种方式，可能会选择另外一种方式。所以，与电影无关，电影有自己审定的程序。在某种程度上，这些事件既反映了公众的成熟度，也反应管理的成熟度。

完善文化管理体系，要解决法律法规与党的规章如何统一的问题。前不久《人民日报》刊登的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》指出，“宪法为上，党章为本。以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动。”我们一定要使党内法规和宪法、法律一致，并在宪法的范围之内活动。这个报道本身就体现了国家治理体系和治理现代化的一个重要的步骤和思路，也是完善文化管理体制的一个重要的步骤和思路。