关于规范性文件备案审查工作的调查与思考
德州市人大常委会 马建国
为深入贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的通过备案审查积极回应社会关切的新要求， 2014年5月，我们先后到11个县市区进行调查研究，以求对改进和完善规范性文件备案审查工作提供参考依据。
一、备案审查工作中存在的问题及原因
（一）思想认识上存在消极心理
（二）工作机构不健全，责任不明确。在11个县市区中，只有3个县设立了专门工作机构，配备了专门工作人员，其他8个县市区虽然明确了承担备案审查工作职责的人员，但这些同志同时还承担着其他工作职责，而且在很多时候以其他工作职责为主。即使成立机构的3个县，其工作人员也“专”不起来，除了承担备案审查日常具体工作职责外，还要履行诸如信访、秘书等办公室日常工作职责，投入备案审查的时间和精力远远不够。有的县市区虽然明确了审查规范性文件的工作部门为法制工作机构，但法制工作机构的备案审查是依照立法法，对法律范畴的规范性文件进行备案审查，具体到政府决定、命令，“两院”有关司法工作的规范性文件，向谁备案、由谁审查则不清楚，即使是有的明确了审查部门，这些部门也因工作人员少，无能力审查或审查不过来，以至停顿或是没开展起这项工作。同时，备案审查是一项专业性很强的工作，11个县市区在专业人才的引进、培养和使用上，也都缺乏长效的保障机制。
（三）规范性文件报备范围不清晰。规范性文件原意在于对公民、法人、其他组织的权利义务起调整规范作用的文件。但因制定主体繁多容易导致政出多门，具有较大随意性，往往越到基层，颁布的规范性文件就越不规范。一是制定主体混乱，党政联合发布、上级部门和下级政府联合发布、政府批准或者同意、组成部门或者办公厅（室）发布的高达91%；二是名称混乱，政府公布的规范性文件没有固定的名称，通知、办法、规定、实施细则、规则占87%；三是形式混乱，对于涉及本行政区域内重大事件或者行政管理相对人权利义务的内容，通过政府令形式公布的只占11%，制发会议纪要等内部文件占89%。这些不规范的规范性文件使得人大常委会对其监督缺乏手段，造成监督真空。
（四）规范性文件报备不规范。1、迟报、漏报甚至不报的情况仍然存在。据统计，在2013年11个县市区收到的31件规范性文件中，严格按照时限（发布之日起30日内报送）进行报备的只有7件，仅占22％，很多都是在年底或年初一次性报备。收到公民提出审查建议的规范性文件有2件，这2件规范性文件均已公布实施，却都未曾报备。产生上述现象的原因，主要有以下几点：一是工作人员业务知识匮乏、法律素养不强。有些工作人员因为不熟悉业务，不知道规范性文件公布后需要报备，更不知道要在一定时限内报备；还有一些工作人员不能正确认定哪些是规范性文件，哪些是政策性文件，哪些需要报备，哪些不需要，从而导致少报、漏报。二是一些部门工作人员对报备工作认识不足、重视不够，时间意识不强。有些工作人员虽明知相关规定，却不遵照执行，甚至个别机关在审查机关多次催报的情况下，仍不在规定时限内进行报备。三是一些部门工作人员责任意识不够、法治意识不强。有些工作人员在明知规范性文件存在问题的情况下心存侥幸，有意不报备以躲避审查。2、报备格式不规范，材料不齐全。据统计，11个县市区在2013年收到的31件规范性文件中，报备材料齐全、报备格式规范的只有9件，仅占总数的29％；报备材料齐全、格式规范的只有3个县市区，仅占27％。具体问题主要表现在报送对象错误、报备机关落款错误、备案报告书行文错误、起草依据遗漏、使用复印件报备以及报备份数不符合要求等方面。
（五）“只备不审”现象普遍存在。调查结果显示，96%的人认为县市区人大常委会应以被动审查为主，“民不告官不究”的思维和行为方式占据主导地位，“主动审查为辅”变成“零主动”，导致11个县市区人大常委会大多停留在备案层面上。2012年至2013年，11个县市区没有对一件规范性文件进行主动审查，而且两年才收到公民提出的书面规范性文件审查建议1件，审查要求两年来未收到一件。在如此低的被动审查提请率的情况下，审查程序难以启动，导致“无错可纠”，目前还没有撤销一件规范性文件。由于人大常委会不能及时发现规范性文件存在的问题，造成实践中无法弥补的损失，如有的规范性文件制定部门随意设定审批权、发证权、许可权、收费权、罚没权，通过“红头文件”扩大部门权力，严重侵犯了广大人民群众的合法利益。笔者认为导致备而不审的原因主要有：一是现行法律法规对备案机关完成备案审查工作的期限、答复制度以及备案机关对报送备案的规范性法律文件不审查所应承担的责任没有明确规定，使备案机关对备案的效力和功能产生偏视，82%的人认为备案审查只是一种形式，对规范性法律文件的违宪、违法无法真正进行防范和处理。现行法律法规关于备案的法律效力规定不足，备案未与规范性法律文件的生效联系起来等因素，也加剧了备案机关的这种认识。二是对备案与审查的关系缺乏正确的认识。86%的人认为备案审查就是规范性法律文件在生效或公布之后，按法定期限报法定机关，由备案机关进行分类、存档，使其知晓和做到有案可查，只在必要时对其进行审查的制度。依据这一观点，备案审查简化为将规范性法律文件登记存档，而无法通过备案制度来防范和处理违宪、违法的规范性法律文件，备案制度的存在也几乎变得没有任何价值。
二、做好备案审查工作的意见和建议
（一）提高思想认识，明确备案审查工作的重要性。规范性文件是政府进行经济社会管理的重要手段，一般都具有普遍约束力和反复适用性，如果其内容违法或有失公正，损害的就不是一个人或几个人的利益，而是一个群体、一个地区的公民利益，直接影响社会和谐，影响改革发展稳定的大局。因此，加强规范性文件的备案审查工作，就是从源头上防止权力滥用，越权限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；就是防止地方保护主义和部门利益倾向，搞上有政策，下有对策，消弱中央的权威和法制的力量；就是防止行政权力越位、错位和不到位，自我授权，规避责任，重管理处罚，轻服务职责等现象。应当明确，法律监督在人大常委会工作中居于重要地位，主要监督政府的抽象行政行为，及时纠正规范性文件的违法问题。实践中，一些规范性文件制定机关变相搞“土政策”，超越权限擅自设定审批、收费、罚款等，增设公民义务，加重公民负担，侵蚀、扭曲和破坏了法制统一，也疏离了政府和群众的关系，增加了社会成本。因此，只有加强对规范性文件的审查监督，发现和纠正存在的问题，才能更好地维护人民群众的合法权益。
（二）把握审查范围,维护备案审查工作的合法性。按照监督法和《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，认定“规范性文件”，应当把握以下三个方面的特征：一是主体特征，即地方各级人大常委会审查的规范性文件是下一级人大及其常委会和本级人民政府制定的有关文件；二是内容特征，即文件内容一般应当涉及公民、法人和其他组织的权利义务关系；三是效力特征，即文件应当在一定区域内具有普遍的约束力。这其中要明确两个具体问题。第一，根据监督法及省规范性文件备案审查规定，人民政府所制定的规范性文件是指由其发布的决定、命令等，但在实践中，政府及其部门习惯出“红头文件”，如意见、规则、通告、通知等，同样具有普遍约束力，但 “红头文件”是否属于审查范围，监督法、地方组织法都没有明确。因此，各级总感到备案审查缺乏法律依据。对此，笔者认为规范性文件，应当主要从文件的实质特征和内容来掌握，即凡是政府制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务关系的具有普遍约束力和反复适用性的文件，不论其表现形式如何，也不论是什么名称，都应依法报送人大常委会备案审查。第二，按照监督法和全国人大法工委的说明，地方“两院”和政府部门的文件不属于同级人大常委会备案审查范围。但不要求地方“两院”等报备，并不意味着不能监督。宪法和地方组织法规定，各级人大及其常委会在本行政区域保障宪法、法律、行政法规的遵守和执行。对“两院”规范性文件的审查，地方人大常委会既要遵循法制统一的原则，又要尊重“两院”独立行使职权的权力。对政府部门的文件，则由同级政府负责备案审查，以充分发挥行政机关内部层级监督的功能。我们只有按照上述要求，准确把握规范性文件范围，才能有效维护备案审查工作的合法性。
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