来源：--《闽西调研》2008年第第54期 作者：陈粤闽 日期：08-12-29
内容提要：如何发挥好人民调解的基础作用，构建好大调解工作体系，是当前各级司法行政部门一项重大而紧迫的任务。本文认为人民调解参与构建大调解工作体系势在必行，指出各地在探索构建大调解工作体系过程中存在理念偏差、机构纷乱、权限各异、制度缺失、衔接不畅等问题；并从人民调解与行政调解、司法调解三者关系，人民调解与大调解工作体系关系出发，分析了人民调解参与构建大调解工作体系的定位；同时提出人民调解参与构建大调解工作体系，要坚持官办民治属性，搭建多方共赢平台，健全衔接配合机制，谋求立法规范完善。
构建社会主义和谐社会，必须构建大调解工作体系；而要构建大调解工作体系，必须充分发挥人民调解的基础作用。如何发挥好人民调解的基础作用，构建好大调解工作体系，是当前各级司法行政部门一项重大而紧迫的任务。
一、人民调解参与构建大调解工作体系势在必行
新世纪新阶段，社会结构剧烈变动，利益格局深刻调整，司法需求急剧增长，迫切需要把人民调解参与构建大调解工作体系置于更加突出的位置。
第一，适应时代发展需求。现阶段的社会矛盾，具有社会关系多层次、矛盾主体多样化、利益冲突多领域等特点。有效化解这些矛盾纠纷，受制于各地经济、社会、文化发展水平，不是一种手段、一个部门所能做到的，必须分流处理，建立和完善多方面、多层次的矛盾纠纷化解处理机制。今年中央政法工作会议指出，要着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。这一新提法，明确了构建大调解工作体系的领导核心、基础力量、工作手段和运行机制。
第二，适应基层维稳需求。近年来，社会矛盾纠纷主要发生在基层，集中在基层；化解社会矛盾纠纷的难点和重心也在基层。而基层，又恰恰是各种司法资源相对缺乏、司法能力相对较弱的地方。为适应新形势新要求，各地纷纷探索建立人民调解、行政调解、司法调解相互衔接、整体联动的工作机制。近年来，我市通过发挥矛盾纠纷排查调处为核心的多种模式的大调解作用，为维护社会和谐稳定作出了积极贡献。
第三，适应群众维权需求。随着经济社会发展，人民群众的民主法制意识不断增强，维护自身权益的要求日益强烈，对发展社会主义民主政治、落实依法治国基本方略提出了新的更高的要求，对包括司法行政部门在内的政法机关有着更高的期待。多元化纠纷化解处理机制的出现，使纠纷当事人有可能充分行使选择权；而大调解工作体系的构建，尤其是综治委人调办、综治服务中心的建立、法院加大庭前调解工作等，又使纠纷当事人能够获得高效快捷、成本低廉、途径多样的纠纷解决方式，这对于有效整合社会资源，降低和节约司法成本，满足群众法律需求具有重要意义。
第四，适应地位获得需求。有为才有位。人民调解是基层司法行政部门的一项重要工作职责，其职能作用发挥怎样，直接关系到基层司法行政部门的现实地位。近年来，我市司法行政系统将人民调解放在全市改革发展稳定大局之中来谋划，放在大排查、大调解工作体系之中来推进，从而取得了较好成效，得到了各级党委、政府领导同志的充分肯定，也使司法行政部门的地位获得了有力提升，基层基础建设实现了较快发展，尤其是在解决司法所的职级、人员、津贴、经费、装备建设等问题上取得了历史性突破。实践成果已为人民调解参与构建大调解工作体系作出了最好的注解。
二、人民调解参与构建大调解工作体系中的现状
目前，各地探索构建大调解工作体系，已呈现出百花齐放的局面，但在认识和实践中，也存在一些不容忽视的问题。
第一，理念偏差，认识误区。一些地方的领导干部对人民调解的基础性地位，以及在调处矛盾纠纷中的作用认识不足，只重视群体性案件和越级上访，往往习惯于采取行政调解、司法调解来调处矛盾纠纷。一些基层政法单位由于种种原因，在大调解工作体系中出现部门职责不清，配合支持不够的现象。一些基层司法行政部门在构建大调解工作体系中，不善于借船出海，借势发力，在推进大调解工作体系中发展壮大自己。
第二，机构纷乱，权限各异。全市冠之以大调解名义的机构名称各异，如司法调解中心、矛盾纠纷排查调处中心、综治服务中心、联防联调办、涉法涉诉信访联席办、人调办等，行业调委会也层出不穷；在机构的性质上，有单独立户列编的，但更多的则为非常设性机构；在组成单位上，有司法、综治、公安、法庭、信访、民政、农业、土地、城建、计生、劳动等，少则两三家，多则十几家；在机构隶属关系上，有隶属于党委、政府领导的，有隶属于综治政法委领导的，还有隶属于部门领导的；调解机构有设在乡镇（街道）政府，有设在司法所，有的设在综治办；在工作权限上，各地分别赋予矛盾纠纷案件指派权、调处督办权、综治“一票否决”建议权等。
第三，制度缺失，衔接不畅。人民调解参与构建大调解工作体系，从纵向看，作为一种实践创新的结果，具有由自发和探索而带来的一定程度的盲目性，突出表现在实践先行，而理论创新、法制建设相对滞后。人民调解在大调解工作体系中到底能做什么、应做什么，司法行政部门目前尚缺乏一种由上至下的系统规划和整体设计，实践中难免出现各自为战的局面。从横向看，目前人民调解、行政调解、司法调解互相衔接配合的机制尚未完全建立。人民调解与诉讼活动相衔接方面，虽然最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，使人民调解协议书具有了法律效力，但与新形势相比，仍显得有些原则化。此外，目前一些行政调解的性质、地位、职责、权限尚无法律界定，导致人民调解与行政调解之间衔接仍有困难。
三、人民调解参与构建大调解工作体系的定位
首先，怎样理解人民调解与行政调解、司法调解三者的关系?
第一，体系上的“共生关系”。从历史看，人民调解不但表现为一种解决纠纷的方式，同时反映了传统文化追求社会秩序和谐的思想。从现实看，人民调解、行政调解、司法调解三种调解之间分工职责明确，权力边界清楚。在人民调解与行政调解之间，就政府而言，要避免因行政扩张而随意干预人民调解自治权；就人民调解而言，也不能因为实行群众自治，而将政府管理阻隔于人民调解之外。在人民调解与司法调解之间，一方是源头化解，一方是判前调解，无法相互替代。在当前和今后相当长的时期内，人民调解、行政调解、司法调解不仅符合广大群众的思想观念和文化传统，而且适应了构建社会主义和谐社会的现实需要，三种调解手段将长期并存、共生。
第二，功能上的“互补关系”。人民调解、行政调解、司法调解在调处社会矛盾纠纷中，各自发挥着独特的重要作用，三方紧密相连，互为补充。根据法律规定，凡是经人民调解达成的有民事性质的协议，人民法院应当予以确认，以免这些可用非诉讼方式解决的矛盾纠纷进人司法领域，从而节约司法资源，缓解诉讼压力。对于未进入诉讼程序的案件，行政机关可以进行调解，一旦行政调解手段无效，当事人选择进入司法程序时，司法调解就应及时介人。三种调解制度功能互补，既应各负其责、各尽其能、各展其长，创造性地开展工作，又应相互补充、相互配合、协同作战，形成化解矛盾纠纷的合力，维护公平正义，促进社会和谐。
其次，如何认识人民调解与大调解工作体系的关系?
按照中央精神，构建大调解工作体系，要以人民调解为基础。那么，人民调解的基础性作用，体现在哪些方面呢?
一是从属性上看，位于基础地位。人民调解不同于国家行政机关以及国家审判机关对各种社会矛盾纠纷的管辖和处理。人民调解的范围仅限于发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷，因而更多地显示出民间性、群众性和自治性。
二是从层次上看，处于基础环节。人民调解是维护社会稳定的“第一道防线”，司法审判是维护社会公平正义的“最后一道防线”。如果没有人民调解将大量矛盾纠纷成功解决于诉讼程序之外，发挥“隔离带”和“防火墙”的作用，那么审判机关将面临“诉讼爆炸”，即使有再多的审判力量也将难以应付。
三是从组织上看，形成基础网络。目前，我市已建有各类人民调解委员会2115个，拥有人民调解员29148人。特别是在乡镇（街道）、村（社区）两级，行业、边界及新经济组织和区域，人民调解网络是其他调解所不具备的。人民调解组织分布之广，人员数量之多，群众基础之深厚，为构建大调解工作体系营造了不可或缺的基础网络。
四是从功能上看，体现基础支撑。据统计，2007年我市调解组织调解纠纷20233件（其中行政调解2401件，司法调解3886件），人民调解共13946件，占调解总数的68.92%。就调解矛盾纠纷的数量而言，这是行政调解以及司法调解所无法比拟的。由此可见，人民调解缺位的大调解工作体系，是残缺不全的，也是无法想象的。
四、人民调解参与构建大调解工作体系探索
1、坚持官办民治属性。官办民治，是现阶段人民调解的根本属性。官办，主要体现在政府推进上；民治，主要体现在社会演进上。各级人民调解委员会既是一种政府主导下的群众性自治组织，同时又是一支由政府所掌握的力量，是延伸到民间生活中的国家政治资源。产生这一现象的原因是，我国人民调解工作仍处于发展的初级阶段，还很不成熟，需要政府的培育和引导。对这一点，应有清醒而深刻的认识。因此，在人民调解实践中，不但不能排斥政府权力，相反要以政府权力的存在为依托，既坚持人民调解的自治导向，体现民间草根性和群众自治性，又坚持人民调解的官办属性，积极主动地争取各级党委政府的领导、重视与支持，自觉地将二者统一起来，融为一体。正是基于现阶段人民调解具有官办民治这一根本属性，在推进人民调解参与构建大调解工作体系中，宏观上，始终做到“两不争两争”。“两不争”，是指明确各级司法行政部门不争主办权，不争主导权。原因在于，尽管“争”的初衷与动机可以理解，但脱离实际，不符合现阶段中国国情，若勉强为之，则有害无益。“两争”，是指在构建大调解工作体系中，坚持党委政府搭台，司法行政唱戏，通过发挥好人民调解的基础性作用，赢得社会各界的理解与信任，进而争取主动权，争得发展权。
2、搭建多方共赢平台。司法行政机关要坚持从实践中来，到实践中去的工作方针，努力在更大范围、更广领域、更深层次上参与和做好大调解工作。
一是选准方向，主动介入。龙岩是正在发展中的地区，在城市发展和项目带动及推进经济发展、社会转型的过程中，由于历史和现实等多种因素作用，基层社会矛盾纠纷大量涌现，特别是群体性纠纷、涉法涉诉及信访问题尤为突出，成为各级党委、政府的焦虑点。我们在工作中，自觉坚持党和政府盼什么，我们就做什么；人民群众需要什么，我们就干什么的方针，主动把人民调解与信访工作有机结合，将司法行政工作力量充实到最基层，工作触角延伸到最基层，尽最大努力使矛盾纠纷化解处理在最基层，从而找准了人民调解参与构建大调解工作体系的切入点，走出了一条新时期化解矛盾纠纷、维护基层社会稳定的新路子。
二是推广经验，深化认识。我市在推进人民调解参与构建大调解工作体系中，既鼓励尝试，提倡创新，又注意引导各地相互借鉴，取长补短，共同提高。这几年，我们先后及时总结推广了首席调解员和人民调解指导员制度，平安综治中心户长制度，返乡干部特派员，老干部调委会建设，“十百千万”人民调解示范活动，行业和边界调委会工作，矛盾纠纷排查调处十项机制，在开发区设立司法所和调委会，建立人民调解奖惩机制等经验。通过实践不断深化基层司法行政部门在参与构建大调解工作体系中所具有的比较优势的认识。其一，从职责优势讲，司法所既具有指导、管理人民调解工作的法定职责，又具有开展一定范围的行政调解的工作职责。其二，从部门优势讲，司法所地位相对超脱，职能多样，寓预防、化解矛盾纠纷，以及法制宣传、基层法律服务等职能于一体，一方面，使许多矛盾纠纷相对容易得到化解；另一方面，又较好地解决了以往基层党委、政府处在化解矛盾纠纷的第一线，主要精力投入维护稳定的状况。其三，从平台优势讲，我市建立的以司法行政为依托的人民调解协调办公室，应积极主动发挥作用，更好地行使直接调解（民间纠纷）、分流调解（行政调解、司法调解）、信访问责以及法律咨询等多方面职责，成功搭建起多方互动、优势互补的工作平台。
三是积极争取，明确职权。要积极沟通协调和工作汇报及典型宣传，使各级党政进一步明确新时期人民调解的地位和作用，加强对人民调解工作的领导和支持，解决实际困难。进一步建立健全龙岩市矛盾纠纷排查和“大调解”工作机制（如接访、排查、责任、报告、督查、问责制度），明确各部门的职责任务。进一步明确并赋予各级综治委人调办以矛盾纠纷分流指派权、矛盾纠纷调处调度权、矛盾纠纷调处督办权、综合治理“一票否决权”、违纪失职干部处理建议权、政策调整建议权。
3、健全衔接配合机制。司法行政在推进人民调解参与大调解工作体系中，要重点围绕如何实现人民调解与行政调解、司法调解有机衔接配合，进行不懈的探索和尝试。在积极推进人民调解与行政调解相结合方面，综合运用行政的、经济的、法律的、民间的手段化解矛盾纠纷。许多地方对群众关心的热点、难点问题，以及单个行政部门不能调处的复杂、疑难矛盾纠纷，组织听证对话，倾听各方意见，阐明政策精神，积极解疑释惑，从而搭建起政府部门与基层群众沟通的桥梁，有力地促进了社会矛盾纠纷的化解。在积极推进人民调解与司法调解相结合方面，通过加强内部规范管理与外部沟通协调，进一步落实市中级法院、市司法局联合出台的《关于进一步健全和完善人民调解有关制度的意见》，争取法院对人民调解的更大支持和指导。从更广范围来讲，目前最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，并没有为司法机关确认人民调解协议设置简便程序，为此很有必要进一步深化民事审判方式的改革，建立、完善与人民调解工作相衔接的简捷、经济的诉讼程序。
4、谋求立法规范完善。当前人民调解面临的问题，不仅是借助政府、依托社会、发扬传统、提升实力的问题，还有如何立法以顺应时代发展、适应社会演变、满足司法需求的问题。因此，通过立法规范完善，是推进新时期人民调解工作适应构建大调解工作体系的必然要求。近些年来，制定《人民调解法》的呼声日益高涨，时机渐趋成熟。为此，应把握时机，因势利导，积极推动国家立法和地方立法。国务院已将《人民调解法》列人立法工作计划，是否可以建议在起草《人民调解法》中，对人民调解协议的法律效力作出进一步规定，对人民调解作为诉前程序加以确认，对人民调解在大调解工作体系中的地位、职能和作用加以明确，以利于人民调解工作进一步发挥基础性作用。此外，也应结合实际，积极推动我省人民调解地方立法，明确人民调解职能任务、运行机制和保障标准，以解决目前在实际运行中遇到的困难和问题。随着人民调解国家立法和地方立法的出台实施，必将有力地促进我国人民调解工作的创新发展和大调解工作体系的健全完善。
（作者系龙岩市司法局局长）