傅献群:解决村“两委”关系失衡的制度性设计
来源：中国人大新闻 作者：傅献群 日期：08-07-17
内容提要：村两委关系失衡，是中国农村推进基层民主建设，实行村民自治中出现的一个带有一定普遍性的问题。其原因很多，但根本的还在于相关制度规范的缺陷，因此，应从制度性设计的层面上。通过建立健全相关的法律制度、领导制度、工作制度和教育培训制度等加以解决。关键词：村民自治 村两委关系 制度性设计
随着我国农村基层民主建设的逐步推进，尤其是村民自治这一农村直接民主形式的扩大和实现，广大农村村级组织建设亦遇到了一些带普遍性的新问题，其中之一就是实行村民自治后出现的村“两委”关系不协调，严重影响村级组织建设和农村发展的问题。
（一）
据有关资料显示，2000年底福建省农村村“两委”换届选举完成后，全省有近40%的村党支部和村委会关系不协调。①笔者2001年10月份在“福建省龙岩市乡（镇）党政一把手培训班”学习《福建省乡镇工作纲要》上所作调查问卷统计显示，乡（镇）党政一把手认为所辖村“两委”关系协调的占76.6%；村“两委”关系不协调、失衡的占23.4%，其中，村党支部处于绝对领导地位，村委会自治作用弱化、形同虚设的占5.94%；村党支部显示不出领导核心作用，村里大事小事基本由村委会拍板决定的占4.84%；村“两委”互有成见，互相牵制，关系不够协调，但矛盾不外露，纷争不激烈的占9.79%；村“两委”各自为政，互不买账，公开对立的占2.85%。笔者还深入龙岩市新罗区西陂镇就此作了较为详细的调查。西陂镇是1996年依据福建省《第二轮村民自治示范标准》评定的省级村民自治工作最佳乡镇，亦是龙岩市经济发展强镇，该镇近几年财政总收入均位居全市第一。该镇14个行政村中，2000年11月份村两委分别换届选举完成后，村“两委”（集中体现于村党支部书记和村委会主任）关系不协调或不够协调的有5个村，占该镇行政村总数的35.7%。该5个村中有4个村是经济发展基础好、人口多的城市近郊村，这5个村2000年所辖人口占全镇总人口数的65.3%，农村经济总收入占全镇14个村的52.5%。村“两委”关系不协调问题因此被该镇列为2001—2002年“三个代表”学习教育活动中群众反映的热点难点问题之首，解决村“两委”关系不协调的工作亦被该镇作为2001年的三大基础工作之一。以上数据说明，村“两委”关系不协调，带有一定的普遍性，已成为不少地方乡、村工作中的热点、难点问题。
实践中，村“两委”关系的不协调，往往表现为如下几种：一是各管各的事。一些村委会和村党支部比大小争权力，有的村委会主任、甚至一些群众都认为，村委会主任是全体村民选的，党支部书记仅是少数党员选的，因此，村主任是“民选总统”、“小国之君”，主张“书记管党务，主任管村务”，把村“两委”变成两驾马车。有的村党支部也因此放松或放弃了在村级组织中的领导责任，疏于、怯于过问村务。二是各唱各的调。村“两委”间大事不讨论，小事不商量，遇事相互推诿、扯皮，影响村级各项工作的正常开展。有的村“两委”基本上没能坐下来共商本村发展大计，一些村主任和村支部书记或者工作茫无头绪，或者各讲一套。对村的经济发展，思路不清晰，注意力不集中，有的干脆埋头自家事业，无心村里工作。三是各拉各的人。有的村委会主任或村委会成员，甚至村党支部的选举，由于掺杂着家族、帮派、姓氏、自然村落，甚至是邪恶势力干扰，选出的村“两委”干部往往成为一方利益的代表，造成了拉一帮人，造单方福的局面；还有的村主任竞选时迎合一些群众的不正确心态，许诺当选后不搞计生、不搞“三提思想”等一些群众落后要求，当选后为兑现承诺，亦不顾乡、村工作大局，不惜损害与村党支部间关系的协调，诋毁、拆台、办事不公、拉帮结伙往往随之产生。上述情形，不但损害了村级组织和村干部在群众中的形象，而且严重阻碍了这些地方乡、村经济社会事业的发展，必须引以高度重视。
（二）
造成村“两委”关系失衡的原因是多种多样的，有政治的，经济的，也有文化的；有历史的，也有现实的；有来自村“两委”自身的，也有来自村“两委”之外的；有人的素质问题，也有制度规范问题。在这众多原因中，根本的还是与党的领导和村民自治有关的制度规范问题，主要表现在：
一、村“两委”工作职责的制度性规定不具体，难于操作。
宪法和《中国共产党章程》均明确规定了，中国共产党在国家生活中的领导地位。《村委会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》亦规定了村党支部在村级组织中的领导核心作用。这些原则性的规定，在实践中少有公开的异议，但一到具体条款及规定，问题就随之产生了。如《村委会组织法》规定村委会是“三自我”的基层群众性自治组织，实行“四个民主”。村委会办理本村的公共事务和公益事业，依法管理本村集体的财产。涉及村民利益的重大事项，由村委会提请村民会议或者村民代表会议讨论决定后办理。但《中国共产党基层组织工作条例》亦规定，村党支部决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，领导和支持集体经济组织管理集体资产。虽然这两份法律和文件在用语上力图把村两委及村民会议相互间的职责权限区别开来，但实践上却很难区别清楚，往往是捉襟见肘，让人产生犹豫、彷徨。如村里财务开支事项、以至对外合同由谁行使签字权？对一项村务村两委意见不一致由谁说了算？等等，往往莫衷一是，或各执一词。另外，由 于有关规定的不明确，不具体，许多村两委对各自具体行使那些工作职责，如何行使，心中无数，导致该抓的不抓，不该抓的乱抓。实践中往往产生两种偏差：一是村党支部扩大对“本村级经济建设和社会发展中的重要问题”的决定权范围，将对村级财务的掌管，村集体经济资源的管理和支配等等应属村委会行使的职权加以干预或代为行使；二是村委会超越《村委会组织法》规定的职权，不服从党支部领导，排斥党支部的领导，将应属村党支部行使领导决定权的事项越权纳入村委会职权之中。这是许多地方村两委关系紧张、失衡的重要原因之一。
二、村民自治的相关民主制度建设不完善，难以落实。
村民民主选举、民主决策，民主管理、民主监督的实现是村民自治是否实现的集中体现，而“四个民主”相关制度的健全完善，则是村民自治制度化的基本标志，亦是村“两委”关系协调的基本保证。我国目前村民自治“四个民主”的制度性建设存在的不完善，难落实问题，成为影响村两委关系的又一重要原因。首先是民主选举制度。《村委会组织法》及各省颁布的《村民组织法实施办法》《村民委员会选举办法》，均对村民自治组织的选举作出了具体的规定，但是这些规定，一是还不够完善，二是有的规定未能得到落实。如选民资格的认定，《福建省村民委员会选举办法》规定，按属地原则进行，即在户籍所在地或户口虽不在本村但在本村居住且尽村民义务的居住地进行选民登记。但如何认定在本村居住且尽村民义务，没有进一步的明确规定，难以认定；又如，对贿选如何认定，对破坏村委会选举的行为如何处理，亦无法律明确规定；对村民要求罢免村委会成员，现有法律法规规定的通过条件与选举村委会成员的通过条件不对等，（前者须经有选举权的村民过半数通过，后者则只需有选举权的村民过半数投票，参加投票的村民过半数通过）；再如，有的乡镇党委、政府或村党支部在领导村委会选举过程中，不按有关选举规定，仍带着“组织意图”或倾向性组织选举等等，这些，都易使当时作为村委会选举领导力量的村党支部与日后当选的村委会主任或其它成员在此时就留下矛盾。
其次是民主决策制度。现有主要的法律及政策依据是《村委会组织法》和《中国共产党基层组织工作条例》，里面分别规定了党支部、村民大会或村民代表大会、村委会三方在民主决策中的职责权限，但具体如何使三方既发挥各自作用又综合协调，达到科学决策，同样存在现有具体规定不够配套和已有规定得不到落实的问题。如常见的村委会或村支部凌驾于村民大会之上，或把村民大会当摆设，该交由村民大会讨论通过的事项不依法交由讨论，擅自决定；又如《村民委员会组织法》规定，村民会议由村民委员会召集，但对村民委员会应召集而不召集的却没有相关的约束性规定，使村委会对召集村民大会带有较大的主观随意性，有的甚至将村民大会用来作为与村党支部领导对抗的一件工具，从而造成作为领导核心的村支部与村委会的矛盾和冲突。
第三是民主管理制度。这里关键是落实以村财公开为主要内容的村务公开制度。围绕村务公开制度展开的纷争是许多地方村两委关系紧张的主要原因之一。这里存在的问题，一是村委会要求或主张村务公开而导致的村两委矛盾。主要存在于一些村党支部现班子成员在位较久，或存在一些不廉洁问题，村主任等成员新上任后，以村民利益代言人形象出现，要求清查、公开历年村务状况，村党支部书记等人则捂着盖着不让公开产生的矛盾；二是一些地方村委会基于自身利益或问题，对有关村务公开的规定不执行，不公开或搞半公开、假公开，拒绝党支部的领导，从而产生的矛盾。
第四是民主监督制度。这里主要是村民和村民大会对村两委的监督和村党支部对村委会的监督，规定不完善或制度不落实。这里既有拒绝监督、排斥监督的问题，也有有关监督制度不具体、不配套的问题，还有监督主体不善于、不正确的监督问题。实践中由此亦产生了村两委这主要的监督或被监督主体之间的矛盾和冲突。
三、村级组织干部、党员尤其是村两委主干部的教育培训制度不健全，难见实效。
村两委关系的失衡，与人的素质、特别是村两委主干个人的文化素质、理论素质、领导能力、认识能力等有着直接的关系。他们有的由于个人综合素质不高，或偏听偏信、固执已见，容不得不同意见；或为一已私利，滥用职权，不允许批评监督；或闭目塞听，我行我素，目无法纪。立山头、拉帮派、闹意见，搞不团结随之而生。但是，更多的应该还是属于认识水平领导水平不高所致，如有的对已有关于村两委工作职责的法律和政策规定，学习理解不够或根本就不了解，仅凭旧观念、旧习惯办事，不懂得凭法律、凭制度办事，村两委的矛盾冲突也就在所难免。这里十分重要的工作是要加强对村干部尤其村两委主干的教育培训工作。
但我们现在不少地方对村级干部的教育培训工作制度还很不健全。乡（镇）一级虽基本建立了党校，按规定要培训所辖党员和乡村一般干部，但基本上还停留于以会代训形式，缺乏针对性和实效性；县级党校按规定必须对村两委主干作定期培训，但实践上往往亦缺乏及时性、系统性不能取得应有的成效，出现有的村干部形容的“年年学‘三基本’，年年一年级”的现象。另外，上级党委政府针对具体问题具体对象的谈话教育以至诫勉制度亦用的不多，成效不大。村两委关系失衡问题亦长时间难以得到解决。
（三）
村“两委”关系失衡的根本原因在于制度性问题，解决的根本办法自然应在制度设计上下功夫，如党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出的：“搞好村民自治，制度建设是根本”。抓好这个根本性工作，主要应从以下几个制度的建立健全着手：
一、有关村民自治的法律制度。
主要应完善与《村民委员会组织法》相配套的有关村两委在村级组织、村级事务中的工作职责、权限范围、工作程序等可操作性的法律规定；村级民主选举中有关选民资格认定，有关村委会成员罢免的条件和程序以及对破坏村委会选举行为进行约束、惩罚的法律规定。这些法律规定应通过制订《村民委员会组织法实施细则》、各省《村委会组织法实施办法》等立法形式完成，或通过修订《刑法》《治安管理处罚条例》形式完成，有的可通过制订相关司法解释的形式完成。从而保证村民自治工作有法可依。
二、有关加强和完善党对村民自治工作的领导制度。
第一，要严格依照《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，坚持以党支部为核心的村级组织建设格局，支持村党支部大胆行使领导职能。我国1998年11月4日由九届人大常委会第五次会议通过的《村民委员会组织法》，对公布施行了十一年的《村民委员会组织法（试行）》所作的补充完善，重点之一就是增加了第3条关于党的领导的内容，规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”明确了村民自治是在党的领导下开展的自治活动，村委会必须在党支部的领导下开展工作。1999年3月29日发布施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》，通过规定村党支部的主要职责，明确了村党支部“领导核心”作用实现的具体途径。如，对本村经济社会发展中重要问题的讨论决定作用；对村级民主建设的领导推进作用；对村委会等村级组织及其作用发挥的领导和支持保证作用；对村干部及有关人员的教育管理监督作用；搞好村精神文明建设和社会治安、计划生育工作中的作用等等。村委会和村党支部都必须依据上述规定，自觉摆正各自的地位和相互间的关系。乡镇党委亦必须积极支持保证村党支部领导作用的实现。
第二、通过改进党的领导，促进村党支部领导核心作用和村委会自治作用的有效发挥。
首先，要改进农村党支部班子选拔任用机制，积极推广村党支部班子“两推一选”的经验。村党支部成员同村委会成员一样是面向村民的基层干部，同样有个群众“公认度”问题。“两推一选”实行“党员推荐，群众推荐，党内选举”的党内外民主有机结合的机制，有利于克服以往上级任命或仅靠党内选举而存在的缺少群众“公认度”问题。大量实践证明，“两推一选”是解决村委会直选以后，扩大农村基层民主，拓宽选人用人视野，提高作为村级组织领导核心的村党支部在村民中公认程度的有效措施。采用“两推一选”，有利于增强村党支部班子成员的自豪感和责任感，有利于强化他们的竞争意识和自律意识。笔者调查西陂镇实行“两推一选”的两个试点村亦发现，这两个村的党支部班子在群众中凝聚力均较强，村党支部书记的工作干劲大，热情高，在村民中享有较高的威信。村两委班子关系协调，村级各项工作亦得到有效的开展，显示出了“两推一选”的良好效果。
其次，要转变领导观念，创新领导方式，依法支持和保障村民自治活动和村委会各项职能落到实处。村党支部要转变将党对农村工作的领导理解为村里的事无论大小、巨细都要由党支部说了算的领导观念和党支部包揽一切村级事务，取代村委会工作的领导方式。村党支部应通过自己的工作，支持村委会行使对村民的管理、教育、服务方面的自治职能，保证村民在选举、决策、管理、监督等方面民主权利的实现，做到领导不包揽，指导不指责，支持不拆台。村委会应依法履行在发展本村经济，管理村集体财产，建设社会主义精神文明以及办理本村各项公共事务和公益事业，维护社会稳定等方面体现的基本职能。
三、有关民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的工作制度。
《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》分别规定了村党支部和村委会的主要职责，但要使这些职责真正得到落实，还必须建立健全与“四个民主”相应的工作制度。一是民主选举制度，要在有关民主选举法律规定的基础上，做好村委会选举的领导、宣传、发动、组织工作，村党支部一是要在上级党委的领导下，配合县、乡村委会选举指导组做好选举中的有关工作，二是要尊重民意，服从民意，从村级组织领导核心的高度做好凝聚民习的工作，克服各种干扰、阻力，保障民主选举的顺利进行。二是民主决策制度。关键是处理好村党支部、村委会和村民会议在决策中的作用。对事关本村经济社会事业发展或涉及群众切身利益的重大问题，应依村党支部或村委会各自的职责，在广泛征求党员或村民意见的基础上，由村党支部或村委会提出决策意见，再经党支部书记主持的村“两委”联席会议或有村合作经济组织、团、兵、妇负责人参加的扩大会议讨论形成决策草案，最后提交村民大会或村民代表会议讨论表决通过，付诸实施。与此相适应的，还应建立健全《村“两委”联席会议职能和议事规则》及《村民会议职能和议事规则》等配套制度，保证决策的民主性和科学性。三是民主管理制度。在依法制定符合本村实际的村民自治章程、村规民约的基础上，重点建立健全村务管理制度和以村财公开为重点的村务公开制度。对集体经济较发达的村还应认真组建专门的村集体合作经济组织并严格相关的管理制度，既保证村集体经济组织依相关法律搞好内部管理，又保证村“两委”对村集体经济组织的外部管理，不断壮大村集体经济实力。四是民主监督制度。关键要把党员、村民对村“两委”会的监督和党支部对村委会的监督落到实处。要通过建立健全村级组织任期目标责任制度，村委会向村民会议报告工作制度，党员会议、村民会议定期评议村“两委”会及其成员制度，村务监督小组对村务管理的检查、质询、监督制度等，落实党员、村民对村“两委”的监督。要通过建立健全村委会向党支部报告工作制度，村党支部对村干部教育管理和监督制度，落实党支部的监督作用。村党支部要按照“五个好”的要求，培养锻炼一支好的党员队伍，对具有党员身份的村委会成员，尤其是村委会主任，应首先从党组织的角度加强教育管理监督，保证村党支部领导作用的实现。
四、村“两委”干部的教育培训制度。
正确处理村党支部和村委会的关系，必须以提高村“两委”尤其是村党支部书记和村委会主任的思想政治素质和领导水平为根本，从解决存在的突出问题入手，抓好教育培训工作。在教育培训的内容上，应着眼于树立民主意识、法律意识、大局意识和开拓创新意识，勤政廉政意识。具体帮助明确各自工作职责和工作程序，纠正对村党支部和村委会在村级组织整体格局中地位、作用等问题上的错误认识。在教育培训的形式上，实行“三个结合”：一是采用有重点、有针对性的个别谈话和集中学习教育相结合。对关系不协调、闹不团结的村“两委”主干应加强由有关领导针对性进行个别教育谈话制度，促进问题的尽快解决。二是党内教育和党外教育相结合，现在有相当部分的村委会主任均是共产党员，据1999年的统计资料显示，全国已当选的村委会主任中党员所占比例高达83.5%。②笔者调查的西陂镇14个村委会主任中，共产党员有9位，占64%，而村“两委”关系不协调或不太协调的5个村中，村主任则全部都是共产党员。因此，应从加强党的建设，加大党内教育培训的力度着手，促进问题的有效解决。对非中共党员的村主任，农村基层党政组织及有关部门亦要加强教育、管理，帮助转变认识，提高素质。三是地（市）、县、乡三级党校或干部培训中心的教育培训相结合。在乡镇党校负责对村级组织的干部进行经常性的培训和县级党校负责对村“两委”主干进行轮训的基础上，地（市）级党校和行政干校可开设抓“两头”的村“两委”主干强化培训班。包括对本行政区域内农村经济比较发达的强村“两委”主干的培训班和针对性解决村“两委”关系不协调或其它突出问题的村“两委”主干培训班。中共中央1990年底批转的《全国村级组织建设工作座谈会纪要》上已有此精神，关键在于具体的落实。
总之，我们只有从制度建设这个根本问题入手，才能有效地解决村党支部和村委会关系的失衡，才能保证村民自治工作的顺利进行，保证农村基层民主的扩大和实现。
注：
①陈世谦：《农村基层组织建设的形势和任务》刊于《全省农村“三个代表”重要思想学习教育活动学习与辅导材料汇编》，中共福建省农村“三个代表”重要思想学习教育活动领导小组办公室编，2001年1月
②刘喜堂：《村委会选举信息系统（试点）数据统计与分析》，刊于《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》，乡镇论坛杂志社等编，2000年2月
（此文为《村级选举与自治机制》有奖征文来稿）