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标题: 意见”对“报告”与“请示”适用内容的影响 [打印本页]

作者: 龙腾苍宇    时间: 2014-2-11 07:53
标题: 意见”对“报告”与“请示”适用内容的影响
意见”对“报告”与“请示”
适用内容的影响
(《应用写作》2002年第4期)
  “意见”(适用于对重要问题提出见解和处理办法)自2001年1月1日起正式作为国家行政机关公文,至今已有一年多了。据笔者对一些行政机关公文运作的考察和了解,感到在此期间,由于“意见”的使用,连带地对“报告”与“请示”的适用内容产生了相应的影响,而依据国务院《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》),对这些情况进行归纳分析,以保证公文使用的规范性,则是很有必要的。故提出以下几点看法,就正于公文写作界同仁。
  一、“建议性报告”不应再使用
  《办法》对“报告”适用内容的规定是“向上级机关汇报工作,反映情况,答复上级机关的询问”。很明显,“报告”自2001年1月1日起,不再具有“提出意见或者建议”的功用,这与“意见”的使用是相一致的。但有些机关单位,并没有注意到这一十分明确的变动和要求,在提出建议时,仍然以“报告”行文,如××县教育局给该县政府的《关于建议进行全县乡镇中小学校舍状况普查的报告》,其发文时间为2001年6月15日。按照《办法》的规定,上述事由是属于“对重要问题提出见解和处理办法”,应以“意见”行文。
  二、“呈转性报告”应换以“意见”行文
  “呈转性报告”即呈请上级机关予以批转各地、各部门执行的报告。就其使用范围讲,这类报告的主送机关往往是高级别的政府机关,如国务院、各省级人民政府等。这是一类使用频次较高的“报告”,如近年来《国务院公报》中所载各部门上报国务院的“报告”,大多数属于此类。我们知道:“报告”是陈述性上行文,它不应体现请求性。从1994年起,国务院办公厅发布、施行的《国家行政机关公文处理办法》就明确规定:“报告”中不得夹带请示事项。2001年1月1日起施行的《办法》,在第三章第二十一条中再次强调了这一要求。而“呈转性报告”在结尾处却无一例外地提出:“以上报告,如无不妥,请批转各地、各部门执行”。我们可以仔细地体会一下,上述情况,分明是在“请求批准”,其所含的请求性是十分明显的。尽管在过去这已形成一种公文运作惯例,但用《办法》去要求,是不尽规范的。尤其是“意见”已正式列入国家行政机关公文,而至今这种情况仍在继续,笔者认为这种情况就值得商榷了。因为这类报告皆属建议性内容(包含见解和处理办法),完全属于“意见”的适用范围,它应该被“意见”取代,或换言之,凡过去的“呈转性报告”,现应以“意见”行文为宜。
  三、要求“批转”的“请示”应换以“意见”行文
  与上述情况相关联,还有要求批转的“请示”的使用。依据《办法》,“请示”含有“请求指示”和“请求批准”两方面适用内容:因不知如何处理而请求上级机关指示;因无力或无权处理而请求上级机关批准。后者又可包含两种情况:一种是在自己部门范围内可处理的,另一种则为虽属自己的业务职能范畴但超出了自己部门的范围,无法行文处理的。这第二种情况,发文机关往往在“请示”中要求上级机关“批转各地、各部门执行”。而这样运用“请示”,又产生了问题:“请示”和“批复”是行政机关公文中互相对应的文种,用“通知”答复“请示”,就打破了这种对应;而在“请示”中要求“批转各地、各部门执行”,实际上是在代“各地、各部门”请求。《应用写作》1999年第2、3期合刊李孝华同志《党政军机关公文写作中存在的主要问题及其改进意见》一文就谈到了这一问题。李文所论无疑是有道理的,但这种情况,该文认为应以“报告”行文,由是又出现了带有请求性的“报告”,也不尽规范,这一点上文已谈到。笔者与一些机关文秘工作人员研讨时了解到,上述情况,在以往无论怎样行文(或用《报告》,或用“请示”)都与“办法”中的规定多少有些抵牾,实属两难,但“意见”作为一种上行文种使用,正可解决这一矛盾,因为凡请求批转的“请示”,其文中所列,也都是建议性内容(包含见解和处理办法),而这,正是“意见”所适用的。笔者认为,这种看法是很精当的,也十分切合国务院办公厅《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》(国办函〔2001〕1号)中有关“意见”使用的规定:“意见”,“作为上行文,应按请示性公文的程序和要求办理。……上级机关应当对下级机关报送的‘意见’作出处理或给予答复。”
  从行文单位之间的关系看,在13种国家行政机关公文中,“意见”是唯一一种可以全方位(即上行、下行、平行)使用的文种。而这种独有的特点,就决定了其必然对一些相关文种的使用产生应加以深入研究的影响。笔者上文所谈及的,仅是几点不成熟的看法。还有一些情况,如“意见”作为平行文使用时,与“函”在适用内容上如何加以更明确的区别(因为向不相隶属机关就重要问题提出见解和处理办法也属于“商洽工作”)等,都是我们公文学界应予以重视和研究的,期盼有识者的深入论证。





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