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标题: 地方人大行使重大事项决定权的实践及思考(2013) [打印本页]

作者: 决策参考 时间: 2013-10-24 00:30
标题: 地方人大行使重大事项决定权的实践及思考(2013)
  决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人民群众通过地方国家权力机关实现当家作主、管理地方国家事务的重要途径和手段。与监督权、人事任免权一起构成地方权力机关的三项基本权能。但相较另二种权能而言，其知名度及应用度均不如另二种广泛或为人所熟知。常规用法除了根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更及审查和批准本级决算外，主要还体现对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项作出决定等。本文从近年来我老秘网市人大常委会行使重大事项决定权的现状入手，从理论及实践两个层面剖析存在的问题和不足，并就如何进一步完善重大事项决定权的行使提几点看法和思路。
　　一、我老秘网市行使重大事项决定权的现状分析
　  （一）相关制度规定。1999年11月24日市九届人大常委员会通过了《三明市人民代表大会常务委员会关于讨论和决定本行政区域内重大事项的暂行规定》（以下简称规定）。其中列举式规定了十二项需由市人大常委会作出决议或决定的事项；2003年8月29日经十届人大常委会六次会议修订，在原十二项基础上，增加了十八项应当向市人大常委会报告的事项，并在规定中明确了议案提出主体、程序、要求以及贯彻落实的保障措施等。
　  （二）实施现状。过去五年，我老秘网市人民代表大会及常务委员会除了常规性的批准调整预算决议外，共作出16项决议或决定。其中涉及项目贷款类的有8项；十二五规划纲要、台投区规划、海西三明工贸区建设及荆东生物医药工业区建设各1项；项目用地开发整理的1项；加强法制宣传教育的1项；确保居民饮用水安全及加强河道管理的各1项。从决议的类型来看，涉及贷款、项目用地、工业产业发展较多，与群众直接利益密切相关的较少；批准性、宣告性的偏多，而具有实质性内容，即具备实体规定性和行为规范性的较少。从决议来源来看，大多由政府申请提出，且政府所提请议案多为贷款、用地及工业园区建设等内容；而由代表议案转化而来只有保护市区居民饮用水安全及促进荆东生物医药工业集中区建设两项；其余两项关于加强河道管理决定及法制宣传的议案的提出主体则是市人大常委会主任会议。从作出形式来看，决定只有2件，分别是促进荆东生物医药工业集中区建设的决定和加强河道管理的决定，其余均表现为决议形式。此外，所有的决定决议中，除十二五规划纲要及关于动员全市人民为实现海西三明工贸区发展规划而努力奋斗的决议是由人民代表大会通过，其余均为市人大常委会审议通过后公布。从对决议制定后跟踪落实情况看，仅对河道管理的决定及市区饮用水安全决议落实情况进行了跟踪调研。通过调研，认真了解分析决议决定的落实情况，形成有质量的调研报告，为常委会审议及对政府专项工作满意度测评提供了比较全面准确的情况。
　  二、行使重大事项决定权存在的不足及问题
　  从我老秘网市人大常委会行使重大事项决定权现状分析可以看出，虽然这些权能基本上每年都在行使，但效果却不尽人意，特别是与规定中所涉及的内容相比，仍有一些应由人大常委会作出决定的内容并未纳入决定范畴；行使过程中，如何更好地行使重大事项决定权，充分发挥重大事项决定权的作用等也存在一些不足之处。
　  （一）理论层面存在的问题
　  1、对重大事项范围界定模糊。宪法和法律对全国人大及其常委会决定权的范畴明确采用了列举式的规定，且事项均较为具体，可操作性强；而对地方人大及其常委会的决定权只作了原则性规定，即在把握法定职权原则、大事原则及因地制宜原则基础上确立何谓重大事项。基于此，各级地方人大及常委会只能在实践中进行探索和尝试，力图使重大事项决定权的范围更加明晰，易于操作。如我老秘网市2003年的规定就是在总结吸纳各地先进经验的基础上，结合自身实际情况修订的。然而，由于重大事项的内容并不是十分确定的，它因时间、地点的变化而有所不同，所以规定也并不可能穷尽所有的问题，如改革方案、措施是否属于重大事项，关系全市经济全局和长远发展的重大建设项目界定标准是什么，以及与群众生活密切相关的哪些事项需上升到决定层次等等，这种模糊的规定，使得各级人大及常委会只能根据法律意识和实践经验来作判断决定，影响了重大事项决定权的行使和作用的发挥。
　  2、与党委决策权间界限尚未厘清。长期以来，地方形成的“党委决策，政府执行”的模式已成为惯例。一方面，党委、政府对人大的重大事项决定权仍处于理论上认可但实践中不习惯的模式，没有从根本上引起足够的重视，并形成党委有关具体事务的决策，需通过人大行使职权而依法转变为国家的意志和人民自觉行动的意识和理念。因此，不少重大问题的决策仍主要由党委作出或由党委及政府以联合行文的方式作出，而有意无意地忽略了人大这项权能的存在和行使。另一方面，从人大角度而言，在一些人心目中,只把人大当作一个监督机关，在重大事项决定权的行使上不免担心有越权、争权之嫌，因而本着多一事不如少一事的心态，不能积极主动作为，从而弱化了此项权力的行使。
　  3、具体操作细则不明。决定权说到底是一种具体方式规范。但用什么方法和形式行使决定权，法律并没有明确具体的规定。实践中较通常运用的方式，就是由人民代表大会及其常务委员会的会议审议和通过决定决议。但涉及重大事项决定权来源、启动程序、具体的调研论证、以何种方式作出并公之于众仍有许多值得探讨的细节及问题，一定程度上影响该项权力的行使。
　  （二）实践层面存在的问题
　  从我老秘网市近年行使重大事项决定权的现状分析，主要存在以下几方面问题：
　  1、决定权的作用某种意义上被弱化。从作出决定的内容上看，大多为批准性的决定，如前文所涉及的贷款类决定。而人民代表大会及常委会根据人民群众的意愿、要求和社会需要，为解决自己职权范围内的问题，主动提出解决问题的意见办法和立场，所作出决定较少。如前所述，由代表及人大常委会主任会议提出议案不仅较少，而且即便作出，也是宣示性、原则性多，有实质内容及意义不多。由此反映出重大决定权的内涵在某种意义上被曲解，实践中已偏离了讨论决定重大事项的轨道，或被视为一种可资借助的手段而予以了弱化。

　  三、进一步完善地方人大行使重大事项决定权的思考
　  重大事项决定权的地位尚未得到普遍认同、范围的界定缺乏统一标准、行使主体自身素质有限等因素，均制约了重大事项决定权的有效行使。因此，提高对重大事项决定权法律地位的认识、妥善处理权力关系，科学界定重大事项的范围,强化主体的行为意识和能力，是地方人大及其常委会合法、权威、有效行使重大事项决定权的关键所在。
　  （一）提高思想认识，是行使重大事项决定权的基础
　  1、澄清误区，厘清决策权与决定权的区别。正确处理党委的决策和人大及其常委会行使决定权的关系。地方党委的决策，主要是侧重对本地区贯彻党的路线方针政策，和本地区经济社会发展及某个时期、某项工作任务，作出政治性、方向性，原则性的决定，并为权力机关的贯彻执行指明方向，如对地方经济发展、法制建设、加强和创新社会管理等提出一些如行动方向、原则及纲领性内容；而地方人大的决定，则是以遵循党委的决策为原则，依照法律程序，对涉及本地区社会政治经济生活的有关具体事务作出决定，从而把党委的主张同人民和国家的意志统一起来，变成国家的意志，具体表现为提出一些具有实体规范性并具可操作性的措施等。换言之，党委的决策涉及到具体的国家事务，关系本行政区政治、经济、文化、教育等方面属于人大及其常委会职权范围内的重大事项，需要全体人民一体遵行时，必须通过人大以决定形式作出，而地方人大及其常委会在作决定的过程中，还可以根据人民群众的意志和利益，使决策的作出更加明确完善，切合实际，从而更有效地在国家强制力下保证实施。
　  2、加强沟通，依法行使好重大事项决定权。人大常委会认为需要作出决定的重大事项，常委会党组应积极主动地向同级党委提出建议，并将决定草案的主要内容请示同级党委，然后再依照相关程序作出决定。应当注意的是，在决定权行使过程中，要围绕中心，服务大局。与党委决策相对接，既要充分体现党委的意图和主张，又要把党的领导和依法履职结合起来。人大常委会要充分利用宪法所赋予的职权和优势，抓住带有根本性、全局性、长远性的重大问题和人民群众迫切需要解决的问题，在广泛调研、了解民情、听取民意、集中民智基础上，充分发挥人大及其常委会讨论决定重大事项的权能，把党委的决策部署通过法定程序转化为人民的共同意志和自觉行动，适时作出决议、决定。要充分发扬民主，始终坚持民主集中制原则，发挥常委会主任会议的作用，集体行使职权，集体决定问题，充分发扬民主，提高决定权行使的民主化、科学化水平。
　  （二）完善相关机制，是行使重大事项决定权的关键
　  1、推动建立健全领导机制。进一步推动建立健全党委加强和改善对人大工作领导的相关制度，以支持和保证人大及其常委会依法履行职权。党委应按照“总揽全局、协调各方”的原则，科学规范党委与人大的关系，协调好人大与其他国家机关之间的关系，保证人大和“一府两院”更好依法履职，既各负其责又协调一致地开展工作。
　  2、进一步完善相关制度及规定。一要科学界定重大事项决定权的范围，在原有规定基础上，结合监督法、立法法等法律法规，进一步顺应形势发展，依据合法性、全局性、可行性、群众性等原则,遵循严格科学民主的程序,注重公众参与,采取概括事项与列举事项相结合的方法,对重大事项决定权的范围作出更明确规定，使之尽可能地科学合理、具体可行、便于操作。根据我老秘网市的实际，重大决定权的范围应密切结合监督权的行使，集中体现在以下几方面：一是在围绕经济社会发展、服务大局方面，紧紧围绕十二五规划纲要的实施、海西三明工贸区建设以及如何推动三明科学发展跨越发展的大举措、大方案方面；二是在推动依法行政、健全社会保障、发展社会事业等民生领域方面，尤其是对特殊群体合法权益的保护、社会组织活动的管理以及直接关系到人民群众利益的劳动就业、医疗保障、食品安全、环境保护等具体问题上；三是在推动树立司法权威，健全民主法制，进一步扩大公民有序政治参与方面。此外，结合当前形势的需求，还可就社会管理创新中的一些问题，如健全户籍及流动人口管理，构建多元化调解机制，信息网络舆情处置及推动文化事业发展繁荣等问题深入调查研究，自主性地适时作出相关决议决定。二要严格规范决定权的行使程序。重大事项决定权作为人大及常委会的一种重要权能，需注重法定性和程序性，从相关动议提出、受理确定及作出起草说明、决定草案提交一直到会议审议通过、公之于众、备案审查均须有较为明确的操作规范。这就需要进一步修改完善原有的规定，使之更具操作性。在此过程中，要进一步强化人大常委会主体意识，发挥主任会议、常委会组成人员及人大代表的作用，大家畅所欲言，各抒已见，集思广益，在充分讨论审议的基础上，集中大家的意见，起草决议或决定草案，严格规范操作。三要注重规定制度的落实。“一府两院”要建立完善的办理落实制度，增强依法行政、依法办事的意识，将决议、决定的落实工作明确到单位、到人，并及时向人大常委会报告落实情况和落实结果。人大常委会要建立规范的督办制度。通过组织代表和常委会组成人员对办理工作进行视察、调查，及时提出改进工作的意见建议，对办理落实不力的可采取提出询问或质询等方式，对重大事项的办理落实工作的跟踪监督。建立健全视察检查、跟踪反馈及责任追究机制，以维护地方国家权力机关依法行使决定权，保证决议、决定的贯彻落实。
　  （三）提高队伍素质，是行使重大事项决定权的前提
　  重大事项决定权虽为集体行使的权能，但与常委会组成人员的素质和能力密切相关。因此，地方人大及常委会要适应新形势新任务要求，增强做好工作的责任感和使命感，内增素质，提高依法履职水平。一要加强学习。大力弘扬理论联系实际的学风，潜心钻研，善于思考，学以致用，注重研究新情况，探索新途径，解决新问题。除了加强对宪法及法律、党的路线方针政策的深刻学习领会外，还要对经济、政治、文化及社会建设等方面知识有所涉猎、有所钻研，善于用全局的、长远的眼光分析问题，提出意见。要密切联系经济社会发展的实践，有针对性学习，善于向群众学习，从而更好地把握重大事项决定权行使的范围、原则及方式方法，进而推动常委会各项工作开展。二要改进作风。发扬民主作风，扩大公众参与度。充分发挥人大代表的资源优势和桥梁纽带作用，面向基层，深入群众，真实地了解民情民心民意，更好地反映客观实际，从而在重大问题决定上更加关注民意，贴近民生，反映民情。三要创新方法。在行使重大事项决定权过程中做好充分准备，开展相应议题的检查或调研，通过调查研究，深层次了解和发现存在的问题，形成代表人民利益的正确主张。对提请审议的议案和报告，严格考究其法律法规及政策依据，论证其决策方案的可行性和必要性。
　  （四）强化跟踪问效，是行使重大事项决定权的根本
　  重大事项决定权行使的目的不在于作出决定，而在于决定如何得以贯彻落实，人大常委会在行使重大事项决定权的实效之所以不够明显，很大程度上是后续监督跟进上抓不紧，或是刚性不足。如何督促“一府两院“解决存在的问题，从而推动和促进有关方面工作的开展。因此，跟踪问效也是不可或缺的重要一环。强化跟踪问效，一是要做好备案审查工作。地方各级人大及其常委会均应加强规范性文件备案审查的意识，对通过的决议决定除了依法予以公布外，要及时报送有审查权的机关和部门进行备案审查，以确保决议决定的合法性。二是要加强对决定决议落实情况的跟踪督查。可以采取专项调研、视察、开展专题询问、满意度测评的方式，进一步加大监督力度，督促”一府两院“整改决定决议落实不到位的问题，既要保证应当由人大决定的重大事项都提请人大讨论决定，又要保证人大所作出的决议、决定得以准确、完整、全面、有效地贯彻落实，以维护人大决定的权威和严肃性。市人大常委会课题组

作者: vila330 时间: 2014-8-7 14:27
今年我们也要搞这个了，先学习一下

作者: 本自然 时间: 2014-8-19 10:55
决定权的作用某种意义上被弱化。从作出决定的内容上看，大多为批准性的决定，如前文所涉及的贷款类决定。而人民代表大会及常委会根据人民群众的意愿、要求和社会需要，为解决自己职权范围内的问题，主动提出解决问题的意见办法和立场，所作出决定较少。如前所述，由代表及人大常委会主任会议提出议案不仅较少，而且即便作出，也是宣示性、原则性多，有实质内容及意义不多。由此反映出重大决定权的内涵在某种意义上被曲解，实践中已偏离了讨论决定重大事项的轨道，或被视为一种可资借助的手段而予以了弱化。

作者: theodora 时间: 2016-7-15 17:10
今年我们也要搞这个了，先学习一下

作者: 一路同行 时间: 2017-5-4 10:37
今年我们也要搞这个了，先学习一下

作者: zyw995 时间: 2017-5-17 09:51
正在开展这方面的调研，想参考一下这篇文章，回复就能看到全文吗

作者: zyw995 时间: 2017-5-17 09:52
想要全文啊，目前不是全文吧，在开展这方面的调研，想参考一下全文

作者: 一三零 时间: 2017-6-13 11:48
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作者: 执笔成秘 时间: 2017-8-16 09:41
每年都要完成一篇人大年会工作论文，今年正好是这个主题，来参考学习下。

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