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标题: 重点项目建设战略研究报告 [打印本页]

作者: 大庆秘书 时间: 2012-12-8 10:32
标题: 重点项目建设战略研究报告
一、重点项目建设的重要意义
　　重点项目是企业生成的基础，是经济社会发展的助推器，是未来发展的潜力所在。因此，抓好重点项目建设意义重大。
　（一）重点项目建设是加快发展的根本方式。从历史情况看，大庆每一阶段的发展都得益于重点项目的拉动。“一次创业”时期高水平拿下了石油勘探开发这个最大的项目，在荒原上建起了世界级的大油田；“二次创业”时期成功争取和引进了120万吨乙烯改扩建、忠旺铝材、沃尔沃汽车大庆整车制造基地、北国之春梦幻城、龙油550万吨重油催化热裂解等立市龙头大项目，基本形成了以石油工业为基础，以石化工业为主导，现代农业、装备制造、新材料和新能源、高端服务业为支柱的产业格局。
　（二）重点项目建设是社会稳定的重要基石。重点项目建设可以创造就业岗位、增加社会财富、提高人们生活水平，是社会稳定的重要基石。
　（三）重点项目建设是扩大就业的有效途径。就业是民生之本，是人民改善生活的基本前提和基本途径，是社会稳定的基石，重点项目建设为劳动者充分就业搭建了载体和平台。
　（四）重点项目建设是实现城市化与城市现代化的必然选择。加快推进城市化与城市现代化、建设现代都市、完善城市功能等都要靠重点项目建设来支撑。
　　二、重点项目建设取得的成效及存在的问题
　　按照“全党抓发展、中心抓经济、重点抓项目”总体要求，全市上下深入实施“三百”行动计划，实行“一部”、“三维”、“五定”、“五保”工作机制。五年来，共开工建设六大类（工业、农业、服务业、基础设施、城乡建设、社会事业）重点项目1576个，完成投资2416亿元，投产投用1181个。重点项目建设提升了发展效益和质量，成为大庆科学和谐跨越发展最强劲的引擎，重点项目建设的成绩有目共睹。
　　一是重点项目建设推进了产业结构调整，非油经济迅速发展壮大。通过重点项目建设，工业结构得到优化，地方工业连续五年保持35%以上增长速度，2010年地方工业占全市工业增加值比重达到22.4%，油与非油比重由2006年的64.6：35.4调整到2010年的52：48，经济发展正走上依托石油又不依赖于石油的新路。
　　二是重点项目建设强化了农村发展基础，新农村建设取得丰硕成果。通过重点项目建设，农业发展高质提速，农村面貌焕然一新，农业增加值、农民人均纯收入分别由2006年的50.3亿元、3610元增加到2010年的95亿元、8045元。
　　三是重点项目建设促进了服务业蓬勃发展，城市转型步伐明显加快。通过重点项目建设，服务业增加值由2006年的181.4亿元上升到2010年的420亿元，三次产业比由2006年的3.1：85.7：11.2调整到2010年3.3：82.2：14.5，城市转型步伐明显加快。
　　四是重点项目建设增强了城市功能，现代都市建设大步推进。坚持“生态自然现代宜居”理念，大踏步实施城市功能项目，打牢市政基础。2007年以来，陆续实施了萨尔图机场、大广高速大庆段、铁路大庆东西两站等城市功能项目，现代都市建设大步迈进。
　　五是重点项目建设夯实了民生基础，发展成果惠及人民群众。重点实施大庆特殊教育发展中心、大庆妇女儿童医院、奥林匹克公园、博物馆、歌剧院、第二福利院、经济适用住房、棚户区改造等教育卫生和惠民项目，使全体市民共享发展成果。
　　五年来，我老秘网市重点项目建设数量不断增多，层次水平不断提高，拉动经济增长能力不断增强，但与发达地区相比和从我老秘网市加快发展的要求看，还存在一些差距和不足。一是产业龙头项目相对较少，带动产业集群发展能力有待进一步增强；二是战略新兴产业项目相对较少，产业结构有待进一步优化；三是现代服务业项目竞争力相对较弱，现代服务业发展水平有待进一步提高；四是城建重点项目规划与设计标准有的相对较低，城市功能品位有待进一步提升。

三、重点项目建设面临的形势
　　当前，大庆发展正处于不进则退、慢进也退的关键时期，重点项目建设正处在提档升级的关键阶段。客观分析大庆重点项目建设面临的形势，既有机遇，也有压力。
　　总的看，面临着全省“八大经济区”建设、全省“产业项目三年攻坚”、中油集团建设“五大基地”、大庆建设现代化国际化城市和承接产业转移的机遇，这些都为我老秘网市加快推进重点项目建设、壮大接续产业、调整经济结构、转变发展方式提供了良好条件。
　　同时，也面临着较大压力，主要是重点项目建设资金不足，重点项目建设用地、重点项目审批（核准）、环评、安评难度加大的压力，“大”、“高”、“外”、“新”等提档升级重点项目的谋划难度较大。
　　四、未来五年重点项目建设战略重点
（一）指导思想
　　以科学发展观为指导，按照省委建设“八大经济区”和实施“十大工程”的战略部署，坚持“全党抓发展、中心抓经济、重点抓项目”，紧紧围绕建设现代化国际化城市战略目标，深入推进工业、农业、服务业、基础设施、城乡建设、社会事业六大类重点项目建设。全力打造“5·10·15”现代产业体系（石油开采、石油化工、现代装备、汽车制造、商贸流通5个销售收入超千亿元集群产业，农产品加工、新材料、新能源、建筑安装、旅游、电子信息、服务外包、生物工程、文化创意、现代物流10个销售收入超百亿元重点产业，
　　主营业务收入超百亿元骨干企业15家），构建立体化现代区域交通体系，不断完善市政基础，加快推进城市化与城市现代化，着力改善民计民生，为建设现代化国际化城市进一步夯实基础。
　（二）建设目标
　　未来五年，力争每年新建续建重点项目500个以上（新建320个、续建180个），投产投用240个以上，完成投资800亿元以上。力争到2016年，全市累计新建续建重点项目1700个以上，投产投用1200个以上，完成投资4000亿元以上。
（三）战略重点
　　1、工业方面。主要是以石油工业为基础，改造提升传统产业，大力发展战略新兴产业，重点围绕石油化工、装备制造、汽车制造、农牧加工、新材料、新能源、生物工程等产业谋划建设项目，加快推进忠旺铝材、120万吨乙烯改扩建、沃尔沃汽车大庆整车制造基地、龙油550万吨重油催化热裂解等大项目建设，加速形成新型工业化体系。
　　2、农业方面。主要是以百亿斤粮食基地、安全优质牧业基地、无害绿色食品基地和区域观光农业基地建设为依托，大力推进基础设施项目、农村产业开发项目和服务功能项目建设，重点推进30万栋棚室、畜禽“三进三退”标准化、农机合作社、农村饮水安全、农村能源等项目建设，加快推进传统农业向现代农业转变。
　　3、服务业方面。主要是改造升级传统服务业，提升壮大现代服务业，加速培育高端服务业，重点建设现代商贸核心区、区域物流中心区、特色旅游精品区、服务外包优势区、金融服务聚集区、文化创意示范区、临空经济引领区、物联网产业先行区、商务服务优质区等九大名区，重点推进北国之春梦幻城、联想科技城、新华08国际石油资讯中心、香港昌升物流等项目建设，不断提升服务业层次和竞争力。
　　4、基础设施方面。主要是完善城市公路、铁路、航空、水运等交通设施功能，提升给排水、燃气、电力、供热、通信等保障能力和垃圾、污水处理能力，重点推进萨尔图机场扩建、大绥铁路、大绥高速公路、城市轨道交通、城市河湖连通、城市给排水、城市热源、污水处理等项目建设，加快构建立体化现代区域交通体系，不断完善市政设施。
　　5、城乡建设方面。主要是高起点、高站位、高水准规划设计城市，优化城市空间组团布局，拉开城市框架，加快新城开发，加速老城改造，加快小城镇建设，重点推进庆南、庆北、庆东、庆西新城开发、小城镇建设、老居住区环境综合整治、河湖治理等项目建设，加快推进城市化与城市现代化。
　　6、社会事业方面。主要是优先发展教育事业，加强公共卫生、基本医疗服务和农民医疗保障体系建设，完善提升城镇“十位一体”和农村“六位一体”综合救助体系，积极发展文化事业和文化产业，培育壮大体育产业，重点推进奥林匹克公园、市特殊教育发展中心、市图书馆、市妇女儿童医院等项目建设，着力改善民计民生。

五、2012年重点项目建设初步安排
　　截至目前，全市已落实千万元以上重点项目592个，总投资3584亿元，2012年计划投资1353亿元。
　　（一）工业项目。已落实千万元以上重点项目233个，总投资1472亿元，2012年计划投资446亿元。拟建设120万吨乙烯改扩建等石油化工项目21个，进一步延伸产业链条，提高产品附加值；凯明年产1000套3兆瓦风力发电机塔筒等装备制造项目51个，打造国内具有特色竞争优势
　　装备制造业基地；沃尔沃汽车大庆整车制造基地一期等汽车产业项目2个，加快产业结构调整步伐；伊利年产4.5万吨配方奶粉等农牧产品深加工项目26个，有效提升农牧产品附加值；忠旺年产300万吨特大高精铝及铝合金加工材、福瑞邦生物科技产业园等新材料和生物工程项目47个，加速形成新材料和生物产业基地。
　　（二）农业项目。已落实千万元以上重点项目53个，总投资183亿元，2012年计划投资96亿元。拟建设大庆市旱田节灌等农业基础设施项目25个，进一步提高农业标准化生产水平；实施棚室建设等农业产业化项目18个，进一步提高农业产业化水平。
　　（三）服务业项目。已落实千万元以上重点项目73个，总投资861亿元，2012年计划投资203亿元。拟建设香港昌升物流商务中心等现代物流项目13个，努力打造区域物流中心区；大庆国际动漫城等文化创意项目9个，努力构建文化创意示范区；万达西城中央商务区等高端商贸项目14个，努力打造现代商贸核心区。北国之春梦幻城等旅游项目15个，努力打造特色旅游精品区。
　　（四）基础设施项目。已落实千万元以上重点项目73个，总投资154亿元，2012年计划投资102亿元。拟建设铁路大庆西站等交通基础设施项目31个，构建现代立体交通体系；大庆油田用水深度处理工程、北城热源工程等城市燃气、供热、供水基础设施项目18个，构建现代化城市体系。
　　（五）城乡建设项目。已落实千万元以上重点项目119个，总投资856亿元，2012年计划投资474亿元。拟建设创业城二期等房地产开发项目67个，着力改善人居环境，提高居住质量；滨洲湖公园建设等生态环境项目15个，全面提升城市生态环境质量。
　　（六）社会事业项目。已落实千万元以上重点项目41个，总投资58亿元，2012年计划投资32亿元。拟建设火炬地区九年一贯制学校等教育项目23个，加快提升教育事业发展水平；奥林匹克公园等项目5个，加速发展文体事业和文体产业；大庆市妇女儿童医院等卫生项目8个，全面提升我老秘网市医疗卫生服务水平。
　　六、保障措施
　　（一）发挥比较优势，突出产业重点，深度创意谋划重点项目。一是突出产业发展方向谋划重点项目。按照“5·10·15”现代产业体系谋划开发项目。重点是谋划立市立业的龙头项目、提升产业层次的“高”、“新”项目和加快产业关联集聚的吃配项目。二是突出资源优势谋划重点项目。综合利用各类资源，在组合开发中形成新优势催生项目。依托湖泊、温泉、湿地、草原等自然资源，谋划旅游产业项目；综合风能资源富集、地域空间开阔、国家政策扶持等优势资源，谋划风能开发项目；利用丰富的农牧业资源，谋划农牧产品深加工项目。三是突出发展理念谋划重点项目。坚持“跳出大庆看大庆、站在高处看大庆、分析对比看大庆”的发展理念，立足建设现代化、国际化城市，提升城市辐射力和影响力，着力增强城市的交通、物流、商贸等功能谋划项目。
　　（二）解放思想，拓宽思路，进一步加大招商引资力度。一是更新理念抓招商。树立产业集群招商的理念，在保证招商引资企业数量快速增长的同时，努力实现质量和效益的明显提升，着眼产业集聚发展，成建制地引企业、建项目。二是突出重点抓招商。沿着产业上下游纵向招商引进项目，有针对性的引进一批原料供应和产品深加工项目。研究产业关联发展趋势横向招商引进项目，着眼汽车制造、新材料、新能源、生物等新兴产业，引进与其关联、提供配套的关联协作项目。三是完善政策抓招商。针对举国招商、政策雷同的问题，突出企业最关心的商务成本、产业配套、资源禀赋、市场优势等核心问题研究扶持办法，出台新的招商引资扶持政策，靠优势、靠环境、靠诚信、靠智慧、靠锲而不舍的精神吸引企业入驻。
　　（三）创新机制，强化措施，确保重点项目顺利推进。一是实行服务工作前移保开工。对确定新上的重点项目，政府各职能部门在项目筹划阶段提前介入，做好项目服务工作。二是完善领导联合包保保进度。在加强联合包保项目的同时，将市级领导联合包保向包保县区、包保重点部门、项目建设重点工作延伸，确保项目建设按计划推进。三是深化服务保投产。对于即将完工的项目，帮助企业协调解决设备调试、原材料供应、流动资金、交通运输等生产经营中遇到的具体问题，保证企业尽快投产。四是强化督办考核保成效。成立由组织、监察、督查等部门组成的督办检查组，定期对重点项目推进情况进行督办检查，对项目建设落实不力的单位和干部严格问责。研究制定重点项目管理和考核办法，对县区、有关部门重点项目建设推进情况进行考核，并将重点项目建设年度考核结果纳入县区综合考核内容，进行奖惩，确保重点项目建设成效。

关于推进我老秘网市养老服务社会化工作的调研报告

市政协社法委、民侨委

市政协七届五次全会决定将我老秘网市养老服务社会化工作作为今年重点研究课题。从3月份开始，在市政协副主席王显义带领下，市政协社法委、民侨委组成联合调研组，先后到让胡路区、龙凤区、大同区、林甸县及市民政局、人力资源和社会保障局、老干部局、老龄办等政府有关部门，采取听汇报、座谈讨论、实地视察等形式，对我老秘网市当前的社会养老服务工作进行了调查研究；4月初，市政协主席李福民亲自带队到绥化市就社会养老服务工作进行考察；6月份，调研组还赴北京、绍兴等地进行了考察。通过调研，我们进一步认识到：社会养老服务是加强和创新社会管理的重要内容。加快推进社会养老服务，对于推动社会文明进步，构建和谐社会具有重要意义。

一、养老服务社会化工作情况

按照联合国制定的标准，一个地区60岁以上老人达到总人口的10%，65岁老人占总人口的7%，即视为进入老龄化社会。1999年，我国开始进入老龄社会。目前我国60岁以上人口为1.776亿人，占总人口比例13.26%，65岁以上人口为1.188亿人，占8.87%。2006年，大庆60岁以上人口为25万人，占人口总数的10.4%，标志着大庆进入老龄社会。2010年，大庆60岁以上人口达36万人，占人口总数的13%。预测到2020年，大庆60岁以上人口将达60万，占全市总人口的20%；到2030年，60岁以上人口将突破70万。为有效应对我老秘网市人口老龄化问题，近年来市委、市政府高度重视养老服务社会化工作：不断优化养老设施建设、持续提高养老保障水平、逐步健全养老服务体系，社会化养老服务工作取得了明显成效。目前我老秘网市已初步建立起政府主导、民政牵头、社会参与、市场运作，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的具有大庆特色的社会化养老服务体系。

（一）养老保障体系逐步完善。一是城镇职工基本养老保险参保覆盖面不断扩大。全市城镇基本养老保险参保人数达25.67万人，参保率85%。企业退休人员基本养老金月人均逐年提高，达到1233元。先后将城镇企业混岗职工、未参保城镇集体企业退休人员、“五七工”、“家属工”、石油会战家属、三环劳动家属等群体纳入统筹范围，在制度上基本覆盖了城镇各类企业职工及个体劳动者。二是积极推行新型农村社会养老保险试点工作。我老秘网市新农保参保人员已达到22.6万人。去年，肇源县在我老秘网市率先推行新农保试点工作，参保人员为13.3万人，占适龄参保人口的82%；今年，肇州县也推行新农保工作，目前该县参保缴费人数达到9.3万人，参保率为71.5%。全市已有7.3万60岁以上的农村老年人每月可领取新农保基础养老金55元。三是医疗保险普惠老年人的力度不断加大。市辖五区四县全部建立城镇职工基本医疗保险制度，参保人员86.12万人，覆盖应参保人口的98%；新型农村合作医疗覆盖面加大，参保人数逐年增多，基本建立和完善了县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级医疗预防保健网，老年人医疗卫生条件不断改善。四是城乡居民最低生活保障制度逐步规范和完善。目前，我老秘网市五保老人有11453人，领取低保老人数43780人。其中，农村老年人有3.06万人纳入低保范围，占农村低保总数的43.99%；城镇老年人有1.32万人纳入低保，占城镇低保总数的21.45%，低保制度逐步完善。五是社会救助能力不断提高。城镇“三无”老人按照每人315元/月（低保认定标准）标准救助，农村五保老人按照每人每年集中供养2320元、分散供养1720元标准救助。对纳入城市低保范围的老人实施了“十位一体”综合救助，对纳入农村低保范围的老人实施了生活和医疗救助，对百岁老人给予定期生活补助等，基本实现全面救助。

（二）机构养老服务快速发展。据有关部门统计，全市共有养老机构78所，床位8514张，收养老人4999人，其中城镇养老机构50所，床位4282张，收养老人3193人，农村乡镇敬老院或服务中心28所，床位总数4234张，收养老人1806人。50所城镇养老机构中城镇国有机构3所，床位820张，收养老人450人；街道、厂矿和社会团体等集体办养老机构2所，床位300张，收养老人260人；个体民营办养老机构45所，床位3162张，收养老人2283人。近年来，各级政府不断加大机构养老设施建设，机构养老服务得到快速发展。一是兴办公立养老机构。2003年政府投入4500万元建立了全国一流、全省最佳的市第一福利院，目前有280位老人在此安度晚年；2009年又投入福彩资金1.4亿元，建设了规模更大、功能更全、设施更齐、环境更优、服务水平更高的市第二福利院，设置176个房间，床位500张。二是建设或改造农村敬老院。2005年起，政府相继投入5000多万元，将58所农村敬老院合并、改造、扩建或新建为28所具有吃住、医疗、娱乐等功能的敬老院，床位4000多张，农村有集中供养意愿的“五保”老人全部入住。三是扶持民办养老机构发展。从2009年起，市政府列专项资金，为民办养老机构按每张入住老人床位每年平均800元标准发放床位补贴，对新建的民办养老机构，在规划立项、土地划拨、建设补贴、税费减免等方面给予政策扶持，对已经投入使用的民办养老机构，在水、电、燃气、采暖、物业、有线电视安装等方面给予优惠。目前我老秘网市民办养老机构在养老服务中起到了重要的补充作用。在发展建设养老机构同时，政府也先后出台制定了“社会福利养老机构管理办法”、“社会福利养老机构‘星级’评定标准”等相关政策，有力推进了机构养老服务的法制化、规范化。

（三）居家养老工作全面启动。2008年，我省制定出台了《关于推进居家养老服务的意见》；2009年，市政府制订了《大庆市推进养老服务社会化工作方案》，并确定了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会化养老服务体系。最近三年，政府通过新建、改建、扩建等方式建设了201个社区日间照料室，138个社区卫生服务机构，辟建了332处社区室内活动场所，组建了700个社区老年人文体团队，建立了“96760”呼叫中心，全市街道均建立了养老服务管理中心、社区建立了养老服务站，各种为老服务志愿队伍达到200多支。目前，我老秘网市居家养老工作主要为老年人开展了以下“六大类”服务：①应急服务。依托社区网络平台和社区服务呼叫中心，建立了为老应急服务呼叫系统——“大庆平安通”。2009年政府出资32万元，为市区城市户籍的1800户三无老人、低保老人、重点优抚老人免费安装平安通，并提供免费服务（其他老人家庭实行自愿自费安装）。老人遇到紧急情况，只要按动应急键或碰掉电话，呼叫器就会第一时间向监护人和服务台同时报警，老人将得到快速、有效救助。②健康服务。依托社区138个卫生服务机构，为老年人建立健康档案，定期为老年人进行体检，开展免费义诊，组织健康知识讲座、提供医疗咨询服务，对临终关怀老人提供家庭医疗服务。③生活服务。依托社区呼叫平台和加盟的2800多个社区网点，根据老人需求，提供上门式医疗、咨询、家政、护理、照料和生活必需品配送等服务。④娱乐服务。依托社区活动场所，组建各类老人文化、体育、娱乐团队，组织开展形式多样、丰富多彩、健康有益的文体娱乐活动。全市建立社区室内活动场所332处，每个社区都建有室外活动广场，并配置了各类健身器材。⑤照料服务。依托社会组织，建立家政服务站、医疗服务站、就餐配送服务站320个，采取“菜单式”服务方式，为居家老人提供医疗、保洁、陪护、送餐、精神慰藉等服务。建立社区日间照料室63家，让老人在日间照料室“喝茶、读报、聊天、歇脚”。⑥护理服务。依托老年专业护理人才队伍，采取“一对一”或预约方式，及时为鳏寡孤独、生活不能自理老人提供专业家庭护理服务。对于丧失家庭养老条件，需由政府承担养老服务责任的老人，无偿提供“六大类”服务。其他老人实行有偿或低偿服务，把家庭责任和社会责任有机结合起来。

（四）老年人权益得到切实维护。市区、县普遍建立了老年人法律援助站，并逐步向乡镇（街道）、村（社区）辐射。《老年人权益保障法》、《关于对全省老年人实行优待服务的意见》、《大庆市优待老年人规定》得到较好的贯彻，老年人乘车优待、高龄老年人特殊补贴等政策全面落实。市政府投入专项资金，用于高龄津贴、困难老人生活补助。2009年为全市90岁以上老人每月发放100元高龄津贴，去年又将市区低保、低收入困难家庭老人高龄津贴发放范围扩展到80岁，市区城镇户籍扩展到85岁，百岁老人高龄津贴标准提高到每人每月200元。今年我老秘网市高龄津贴发放范围再次扩面，规定市区城镇居民80周岁以上老人均可享受每月100元的高龄津贴。

二、养老服务社会化存在的问题

我老秘网市养老服务社会化工作存在的主要问题是：

（一）对社会化养老服务认识不足。一是老年人及其子女养老观念落后。从老年人养老意愿来看，仍然非常传统，普遍希望在家里养老。大多数老年人一般情况下不会选择机构养老，对社区生活照料也没有形成自觉意识，一些老人对社会化养老新模式不适应而不愿“走出家门”。人们对传统文化中“孝”的理解也存在一些误区，许多人认为“住养老院，不是没有儿女，就是儿女不孝”。据调查，我老秘网市绝大多数老年人是单独居住，70％以上“空巢”独居，大约只有1％住养老院。居家养老仍然是我老秘网市老年人的主要养老方式。二是有些单位及社会对养老服务问题的重要性、紧迫性认识不足，对社会养老服务工作的关注度不够。

（二）机构养老服务供需矛盾突出。一是养老机构总数不能满足全市老年人供养需求。我老秘网市城乡各类性质的养老机构78所，床位总数8500余张。由于我老秘网市养老机构建设起步较晚，目前床位数为老年人总数的2.4%，略高于我省2.2%的比率，但较之于国际社会通行的5-7%的比率有很大差距，与老年人有入住机构养老需求8-10%的比率差距更大。二是养老机构处于高需求低入住的状况。从有关部门了解到，我老秘网市养老机构入住率仅为50%，出现大量床位闲置现象。之所以出现这种现象，主要是因为服务供给与服务需求失衡，服务需求的满足不是量上的简单对齐，而是服务量、服务结构的合理匹配，老人更看重的是情感赡养和疾病护理。目前我老秘网市养老机构只能提供一般的生活照料服务，而能提供护理服务的养老服务机构不到40％，无法满足社会需要。特别是一些民办养老服务机构标准不高、规模较小、环境较差、功能不够齐全，远不能适应老年人养老需求。

（三）居家养老服务不够丰富完善。一是社区场所建设不足。基础设施是顺利推进居家养老服务的前提，从目前情况看，我老秘网市城镇大多数社区无力拿出足够的场地开展养老服务，特别是老的社区因原来未列入规划，其公益用房十分紧张，挤不出足够空间办居家养老服务中心或托老所；另外，社区场所开放程度也低、活动项目少，不能满足老年人需求。二是服务功能不全面、内容单一。我老秘网市居家养老服务目前由政府买单的对象主要是生活困难、需要照顾的老人，而面向全社会老人的服务尚未打开；服务内容比较单一，不能满足广大老年人多方位、多层次、个性化的服务需求。三是居家养老资源配置不够均衡。按照所属划分，我老秘网市老年人有属市政系统的（包括无业人员、其他省属单位），有属中直大企业的，大企业由于资金优势往往在养老场所、活动设施等方面建设较好，市政系统条件相对差一些，出现地域养老资源配置不够均衡，从而导致同样居住在一个社区的老人享受不同的养老资源的情况。

（四）城镇乡村社会养老反差明显。一是社会保障体系尚不能全面覆盖农村老人。社会救助方面，农村虽然进行了低收入人群保障方面的政策安排，但与城市相比，保障线较低，只有87元/月。很多家庭困难的老人不能纳入保障范围，即使纳入保障范围，也难以保证基本生活。在医疗保障方面，尽管农村老年人已经参加了新型合作医疗，但与城镇居民医疗保险相比，报销种类和数额少，保大病、保住院的能力严重不足，因病致贫、因病返贫的情况屡有发生。另外，全市参加商业性医疗保险的老人主要集中于城镇，大多数农村老人没有商业性医疗保险。除合作医疗外，医疗费用主要靠家庭承担。农村老年人享受到的医疗卫生服务，在服务水平、条件和方便程度等各个方面都与城市老年人有较大差距。据调查，有27％的农村老人觉得就医不方便，而城镇老人觉得不方便的只有9.5％。二是农村老人的公共活动场所、文化娱乐设施有待进一步完善。近些年来，我老秘网市各级政府不断加大建设投入，城市文体娱乐活动场所设施数量明显增加，条件明显改善，大多数老年人对此较为认可。与城市相比，农村老年人的文化娱乐活动还不够丰富，闲暇生活主要是以自娱自乐为主，大多数地方还没有文体娱乐场所和设施，即使有文体娱乐场所和设施，也是距离较远，加之交通不便，很难满足老人文体娱乐的需要。调查中，绝大多数农村老人觉得娱乐锻炼很不方便。农村老人“老有所学”和“老有所乐”与城镇老年人相比差距很大。三是老年人优待政策措施存在较大的城乡差异。由于所处环境的差异，城镇老人享受的一些优惠待遇，对于诸多农村老人来说实际上享受不到，如乘车优惠、公园景点减免门票等优待政策。很多农村老年人很少进城，乘车次数较少，很少也很难能够享受到这些优惠待遇。调查走访中，对老年人权益和优待措施的落实，农村老人的认同度较城镇老人低近10个百分点。

（五）养老服务队伍整体素质不高。目前，我老秘网市从事养老服务工作的专职人员约700人，自愿服务人员约2000人。从岗位职责和专业技能来看，我老秘网市现有的养老服务队伍还远远不能适应养老事业发展的客观要求，最突出的问题是专门技术人员严重缺乏。按国家行业标准规定，城镇和农村有条件的地区民办养老机构的主要领导应具备相关专业或大学以上学历，应有一名大专以上学历的专职工作人员和专职康复人员，我老秘网市目前还达不到这一标准。在人员素质上，目前的社会养老机构多半管理及服务人员是聘用的下岗人员或家庭中的闲置人员，特别是民办养老机构工作人员多数是社会上随意招收的，文化水平和服务素质参差不齐，没有经过有关部门的专业培训，基本不具备专业管理、护理知识，而且从业人员偏少、待遇也不高。

三、发展社会化养老服务的建议

老龄人口在自己的人生经历中，曾为国家、社会和家庭做出了重大贡献，尤其是老一辈石油工人为大庆油田开发建设献出了自己的青春和健康。现在，他们进入了老龄人行列。各级党委和政府有责任给他们更多的关心，使他们晚年生活更加幸福。市委提出大庆提前五年建成全面小康社会，并提出建设现代化国际化城市，与之相适应，其养老服务社会化也应提升到新的水平。

（一）强化政府主导作用，引领发展社会养老服务。从各地经验看，在社会化养老初始和提升阶段，政府推动和引导至关重要，必须作为这项工程的初始动力，并贯穿于发动、规划、组织等各个环节和过程。一是科学编制规划，加快建设养老服务体系。当前，应按照国家要求，结合大庆实际，尽快编制我老秘网市社会养老服务体系建设“十二五”专项规划。没有规划，推进养老服务体系建设应该说是盲目的，也谈不上健康发展。建议各级政府要高度重视，切实把社会化养老事业发展，作为保障和改善民生的重大工程来抓，作为促进经济和社会发展的战略性问题来抓。编制规划的内容要有建设目标、主要任务、资金保障、政策措施等，以推进养老服务体系建设健康发展。二是加大资金投入，不断完善财力保障机制。目前，我老秘网市已将公办养老机构建设和床位补贴纳入财政预算，2009年投入福彩资金1.4亿元建设了第二福利院，城市机构养老走在了全省前列。建议进一步增加养老基金专项科目，根据财力增长情况，建立自然增长机制。按照《老年人权益保障法》要求，参照哈尔滨、鞍山、青岛等市经验，将老龄事业费纳入财政预算；同时应继续研究社会福利彩票对公益事业的效益最大化；探索建立社会化养老慈善捐助机制，通过媒体公开向社会募捐，倡导社会资金捐助投入老龄事业，例如企、事业单位、社会团体和个人在向福利性、非盈利性老年服务机构捐赠后，企业所得税和个人所得税可准予抵消。三是加强协调配合，实现政府服务整体效应。社会化养老服务工作涉及民政、公安、规划、交通、卫生、人力资源与社会保障、文化体育等多个政府部门，要主动担当，制定计划，明确目标，认真履行职责；要加强协作，紧密配合，形成合力，着力形成“党政主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的工作格局。

（二）完善政策支持体系，加快养老服务机构建设。养老机构作为推进社会化养老的重要载体，要以需求为导向，科学规划，合理布局。一是发挥公办养老机构引领作用。建新城、建园区，人们自然会想到规划先行；建学校、建医院也是先有规划。养老服务社会化作为我老秘网市“十大民生工程”之一，建设问题也应纳入城市规划，例如在社区建设时，明确规划出社区老年人服务场所。目前，在东城区已经有两个条件较好的公办养老机构，根据需要应该在西城区再规划建设一个较大规模的公办养老机构。应当充分发挥石油石化大企业的优势，地企携手，资源共享，共同把我老秘网市的养老事业办好。同时，在四个县也应分别建设集生活照料、医疗康复、文体娱乐等多功能于一体，具有辐射和示范作用的大中型综合性养老机构。二是加快扶持民办养老机构发展。日前，市政府下发了《关于扶持民办养老机构发展的意见》（庆政办发【2011】69号）文件，在设施建设、资金补助、税费减免、医保定点、招用人员等方面的扶持上做了进一步的明确和规定，有关部门应加快落实力度。三是推动公办养老福利机构改革经营管理体制。积极探索建立市场化运行机制，可依法将经营权以承包、租赁、出让、委托经营、参股等方式转给企业、社会组织或个人以及外资等市场主体，由其按照自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的原则为老年人提供无偿、低偿或有偿服务，增强公办养老机构自身活力。在确保供养的“五保”、“三无”对象需求的基础上，可充分发挥资源优势，面向社会老人，拓宽服务领域，扩大服务范围和覆盖面，并根据服务对象的不同，实行有偿或低偿服务，逐步实现公办养老福利机构向社会化转化。

（三）深化资源整合力度，全力推进居家养老服务。居家养老是大多数老年人的首选，也是社会养老的主要方式和途径。一是加快居家养老服务设施建设。我老秘网市社区养老服务已经走在了全省前面，但还有潜力可挖：新建居民小区或改造老居民区时，可按照规划和就近方便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、日间照料中心、老年餐桌、老年服务之家等社区养老服务设施，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。要进一步加大资源整合力度，促进政府和大企业老年活动场所互相开放，最大限度地发挥现有服务设施的综合效益；充分利用家政服务、医疗保健、心理咨询等现有市场服务资源，通过社区服务中心将社区与政府、市场和老年人有机地联系在一起。我老秘网市农村养老服务可借鉴绥化市的经验，结合城镇化发展和新农村建设，在巩固提升敬老院服务标准的基础上，有条件的乡镇可建成一处集院舍住养、生活照料等多种服务功能为一体的综合性老年福利中心，在村委会和自然屯建成一所老人文化活动和服务的站点，形成居舍相依、邻里相伴、兴趣相投、冷暖相知的浓厚氛围。二是不断拓展居家养老服务内容。居家养老服务涉及到老年人的衣、食、住、行、乐、购等多个方面，还涉及精神赡养和心理咨询等服务。要根据老年人不同的利益诉求和老年人不断发展的服务需求，建立起一套严格、规范的服务制度，包括收费价格、服务时间、服务质量、服务标准等，真正让老年人享受到最好、最有效的服务。目前，我老秘网市一些老年人活动场所只设有麻将桌、扑克牌、乒乓球等，项目比较单一，可适当增加活动项目，如增设太极拳、书法笔会等，以满足更多老年人的兴趣爱好，促进身心健康。针对空巢老人和孤寡老人，建立完善巡视员制度，采用入户探望与电话问询相结合的方式，为老年人提供了解需求、传递信息、关注健康、安全提示及精神慰藉等服务内容。三是积极探索市场化居家养老服务。居家养老的根本出路在于市场化服务。应积极探索市场化服务机制，鼓励企事业单位、团体、个人等社会力量投资养老设施和参与为老服务，保护其产权、服务和劳动成果。选择一些信誉好、规模大的社会组织，逐步建立起连片辐射、连锁经营、统一管理的居家养老服务模式。四是提高居家养老服务补贴标准。老年人是社会的弱势群体，关心和关爱老年人是政府的责任。今年，我老秘网市已将市区城镇户籍高龄津贴发放范围再次扩面：80-100岁老人每月可得到100元高龄津贴，百岁以上老人可获200元高龄津贴。建议政府继续探索扩大对农村老年人高龄津贴服务范围。

（四）大力发展养老产业，切实满足社会养老需求。养老产业是朝阳产业，有很大的市场潜力。一是着力培育现代老年产业体系。根据老年人群体的身心特点、收入水平、支付能力、消费习惯和需求层次，老年产业要坚持福利化和商业化同步发展。在满足老年人基本物质、医疗需求及服务的同时，大力发展老年食品、旅游、服饰、教育和文化市场；引导企业开发老年保健康复、生活照料、家政服务、住宅公寓、社区活动等服务市场，积极推进大型宜居社区与养老服务设施的公建配套建设；设立专项资金，支持老年护理用品、康复辅具、自助设备等老年用品的研究与开发。二是利用现有社会资源发展养老产业。要充分利用驻庆中直大企业多的独特优势，引导大企业认真履行社会责任，积极参与到养老服务业发展上来，可将大企业闲置资源改造成养老服务机构或提供服务。鼓励支持房地产商开发建设老年公寓，享受同行业同等优惠政策。要依托现有大型商业企业，鼓励他们在人口较多社区设立便民服务店，减轻老年人出行压力，方便老年人购物。三是鼓励支持民间资本投资养老产业。按照“谁投资、谁管理、谁受益”原则，鼓励和支持不同所有制性质单位和个人参与养老服务业。各级政府要重视相关民办公助政策体系，切实抓好优惠政策的落实和兑现工作，建立起多种所有制形式共同参与养老产业发展格局。各级政府要把养老产业发展作为本地区招商引资的重要内容，采取切实可行措施，积极引进和利用外资，通过与国内外经济组织、慈善组织或个人合资、合作发展养老服务产业。

（五）加强专业队伍建设，不断提升社会养老水平。社会化养老服务涉及生活照料、精神慰藉、心理调适、康复护理、临终关怀、紧急救助等方面，从业人员需具备高尚的职业道德、宽厚的文化知识、过硬的专业技能和良好的心理素质。一是注重对从业人员的培养和储备。要利用我老秘网市现有相关院校，培养、培训社区为老服务的管理和服务人才。可借鉴北京在全市招聘居家养老员的做法，招聘下岗失业人员，加强对他们的职业道德、专业知识和岗位技能培训，考试合格后发给相应的职业资格证书，为社区老人提供生活照料、护理和陪护专业化服务。二是大力发展社区志愿者队伍。通过开展和谐社区、共建家园等活动，整合社区人力资源，努力造就一支由党员、干部、学生等组成的专、兼职人员和志愿者相结合的社区志愿者队伍。三是建立老人自我养老服务队伍。利用老年人同老年人容易沟通的优势，创新以老养老互助队伍，通过社团形式将社区低龄健康老人组织起来，结成助老服务对子，为高龄需要照顾的老人提供居家服务，把服务时间“储存”起来，当自己需要生活照料时，优先免费享受同等服务。

（六）健全行业管理体系，实现养老服务规范发展。完善管理体系，加强行业监管，有利于推进和保证养老事业的健康发展。我老秘网市已将养老服务社会化列为“十大民生工程”，也应建立健全相应的考核体系和完善的工作机制，以规范政府及有关部门认真履行职责，确保养老事业科学健康发展。在鼓励扶持民办养老机构的同时，也要在准入制度、运营标准等方面加强监管。要依托现有技术，建立健全统一的养老服务信息系统，加快养老服务信息化建设，即时向社会和家庭提供养老服务需求和资源供应信息，依托社区服务信息平台，进一步普及养老服务热线、呼叫系统等便捷有效的求助和服务信息沟通渠道，使老年人能够及时得到医疗保健、生活照料等服务项目。建立信息反馈机制，通过对在养老机构中接受服务的老年人以及家属的访问、调查、信息收集等工作，及时、准确地了解养老机构的运作状况，消除安全隐患和其他损害或可能损害老年人的因素。

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