& B+ ? e8 C+ q; i: \《暂行规定》是单列第二自然段指出,“《暂行规定》的颁布实施,是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措,对于加强党政领导干部的管理和监督,增强党政领导干部的责任意识,更好地贯彻落实科学发展观,不断提高党的执政能力和执政水平,具有重要意义。”(109字)1 P. E# A+ s1 r. E
: d/ r0 J, T5 E+ I" _" S" h- ]《若干规定》则在最后第三自然段的首句指出,“《若干规定》是规范国有企业领导人员廉洁从业行为的基础性法规,对于加强国有企业反腐倡廉建设、维护国家和出资人利益、促进国有企业科学发展、保障职工群众合法权益具有重要作用。”(84字)4 B* d- O0 Z" M
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④ 两个《规定》都简要说明了贯彻执行《规定》的要求。 + W5 o) f d3 Q9 D ; K: t7 g" w5 {# L0 W3 w《暂行规定》在最后单列第三自然段指出,“各级党政领导干部要认真践行全心全意为人民服务的宗旨,以对党和国家高度负责、对人民群众高度负责的精神,切实履行党和人民赋予的职责,兢兢业业完成好各项工作任务。各级党委和政府要依照《暂行规定》严肃问责,充分发挥问责在党风廉政建设中的积极作用。”(119字) $ X& P" P5 e+ r2 @! m0 l$ K8 _4 s C$ V
《若干规定》在最后第三自然段的后半部分指出,“各地区各部门要从深入贯彻落实科学发展观的高度,对学习贯彻《若干规定》作出具体部署。要认真做好宣传教育工作,为贯彻实施《若干规定》营造良好舆论环境。要认真分析本地区本部门本单位国有企业领导人员廉洁从业方面的薄弱环节,采取有效措施加以解决。要严格对国有企业领导人员的管理和监督,切实做到预防为先、关口前移。要加强对《若干规定》贯彻执行情况的监督检查,及时纠正并严肃处理违反《若干规定》的行为。国有企业领导人员要认真执行《若干规定》,严于律己,自觉接受监督,坚决杜绝违反《若干规定》行为的发生。”(244字) - E' ~! p- w3 x4 z0 \3 p- B m9 S5 ` ; E, D1 F' _# j3 U6.两个《规定》的本体部分均为章条结构,高屋建瓴,要言不烦,“规”(规范要求)、“定”(约束措施)具体,可操作性较强。 " R J K& i8 s! O( z$ M) L/ [3 C8 o
《暂行规定》计分“总则”“问责的情形方式及适用”“实行问责的程序”“附则”4章26条,仅2737字。2 X3 H0 a" n3 e2 @& ~# Q
" k. t' v5 h m+ D9 d《若干规定》计分“总则”“廉洁从业行为规范”“实施与监督”“违反规定行为的处理”“附则”5章30条,仅4569字。2 S. U6 i' `' S4 G
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关于《规定》本体部分的具体剖析,限于篇幅,这里不再赘述,拟另行文述之。7 u2 F! E8 ?& H1 W
4 N: D U M2 a4 Q二、关于行文搭载的讨论 ) }4 |* `. O2 i* S/ X( v3 c& r B* b/ M2 E
1.关于党政机关法定公文文种共18种的说法有优点也有缺点。1 i a* ^+ a; h
6 W/ o2 @# M \依据党的《条例》规定,党的机关法定公文文种有14种;行政《办法》规定,行政机关法定公文文种有13种。理论上,我们可以说,党的机关与行政机关两者的法定公文文种,经过同类项合并,文种名称相同的合二而一,文种名称不同的单独列上,这样合起来一般称之为“党政机关法定公文文种”,共18种。& m3 g* U6 q, m) [! r8 b) u
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多数应用写作专著与大学教科书都认同认可这种归纳方式。7 Y/ h0 P% t- `2 {: D& n: Q8 ?
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其优点是,简洁明了,易于记忆;定义明确,界限清楚。在浩如烟海的文种群中,就这18种可以作为党政机关行文的法定文种,其它的都不是。. a; v% H) ^# T( E; R9 o; Y2 O& Z
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其缺点是,习惯自然,易于混淆;约定俗成,行文迷惑。因为在实践中行文时,就文种的选择而言,党政机关还是有所区别的。 ( C6 |4 c, B7 A4 W% L+ d% T$ K ) z. B$ o' z- }/ U6 Q2 w2.党政机关不同名称的法定公文文种在具体行文时并不能党政通用。 ' b5 l) [) W3 u7 [8 D4 e' f2 h# [$ t6 n; J4 u
这是因为,同时为党的《条例》与行政《办法》所规定,党政机关同名同称的法定文种仅有9种,即:“决定”“意见”“通知”“通报”“报告”“请示”“批复”“函”“会议纪要”。而且,至今党政机关同名同称的法定文种的定义、内涵还未完全统一,还存在些微区别甚至有的仍有较大区别。而在党政机关行文实践中,“决议”“指示”“公报”“条例”“规定”等5种文种仅只作为党的机关法定文种使用;“命令(令)”“公告”“通告”“议案”等4种文种仅只作为行政机关法定文种使用。 y) K; ]$ U2 z$ L
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众所周知,《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干问题的决议》《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报》《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》《中共中央 国务院关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》(1997年5月25日)等等,因为它们使用的“决议”“公报”“条例”“规定”等文种均为党的《条例》所规定的党的机关法定文种,公文主办机关又是党的机关,所以作为党的机关公文行文时都可以单独制发,也是单独制发的。 8 m9 f" T# L' ~! p S+ I9 c( j+ r 7 o) m$ ~! {: F4 D5 J, ^! R而上述“决议”“公报”“条例”“规定”这几个文种,在国家行政机关和企事业单位也是常见常用的。比如,实践中以“规定”命名的行政法规数量就很大。据粗略统计,2003-2005年国务院发布的行政法规,以“规定”命名的约占60-80%。《关于台湾记者来祖国大陆采访的规定》(1996年12月1日颁布 2002年12月2日修订)就是一例。还有《行政机关公务员处分条例》《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》,等等。但因为“决议”“公报”“条例”“规定”这些文种并不是行政《办法》规定的行政机关法定公文文种,以行政机关公文行文时,一定要靠行政机关法定公文搭载才能行文。 / E9 s7 O! n( E; J" N. z : ^7 U9 {# T: C9 L3.党政机关行文时需要区分哪一文种是搭载体或被搭载体的问题。 / M3 S9 S0 S% h" Y2 Q, m " W. y+ c! q% h* A; ]在制发公文的实践中,除了党政机关联合行文之外,党的机关与行政机关一般是党政分别行文而避免交叉行文的。因此,在制文实践中就自然而然产生了行文时哪一文种是搭载体(载体),哪一文种是被搭载体(被载体)的问题。而作为搭载体的公文文种必须是法定公文文种。 ) F% N" ^1 P1 O8 B. _6 m$ K 6 ^3 v( q9 b1 S& n+ s如,《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》(国发〔2005〕40号)(2005年12月2日),国务院令第477号发布《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》(2006年11月1日),国务院、中央军事委员会令第547号发布《军服管理条例》(2009年1月13日),监察部、人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会令第17号发布《关于国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”政纪处分规定》(2009年1月23日),中国证券监督管理委员会公告〔2008〕44号发布《关于破产重整上市公司重大资产重组股份发行定价的补充规定》(2008年11月11日),均是主办机关为行政机关的行文,它们就分别以“决定”“命令(令)”“公告”等行政机关法定公文文种为搭载体,搭载上“条例”“规定”行文的。6 w* q5 A- J! K8 @: N$ e
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当然,也有极个别的例外。如2006年12月27日经由国台办网站全文登载公布的。 9 n9 e3 n; W/ r0 x9 f2 C# b+ \$ J! ^4 c% \- N' C& l
4.党政机关行文的载体一定是法定公文文种,被载体既可能是法定文种,也可能是非法定文种。 : O: o* M3 u9 _; w" N % P2 W7 @1 g; ]+ _: }0 a; X' p+ t我们准备制发的一些公文,如果既不属于党的《条例》规定的14种党的机关法定公文文种,又不属于行政《办法》规定的13种行政机关法定公文文种,如其内容属于党的工作方面的,则行文时,须以相应的党的机关法定公文文种为搭载体制发;如其内容属于行政工作方面的,则行文时,须以相应的行政机关法定公文文种为搭载体制发;如党政机关联合行文时,其搭载体法定公文是选用党的机关法定公文文种还是选用行政机关法定公文文种,则依公文主办机关是党的机关抑或是行政机关而定。 0 M# o) y4 Z) S* l# q* B- l/ x7 `8 Q! L6 B5 [( b' R w! b
三、关于“规定”行文的讨论- ]( Z' ?+ u, x
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2009年1至7月发行的《国务院公报》1至21号,共计发布法定公文256件。里面涉及“规定”的公文有30件。2 N, @6 T7 ]. N2 j5 r5 p- Q
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1.其中,上述《暂行规定》《若干规定》2件,是单独制发的。 " s2 Q4 T2 r/ H$ x7 o6 `* [9 i! \! Z
2.此外的28件“规定”,均是作为被搭载体,依托“命令”“公告”“通知”等其它法定公文,以其为搭载体制发的。 1 ]/ G/ x# ]6 f) c( l7 _" d1 ]6 ? . V% _5 Q3 S$ Q- F' e) Y(1)其中,以“命令”为搭载体,制发被搭载体“规定”的有21件,如: % c9 x& L1 n$ ?, _2 c8 s6 X/ r% ]' i K% J" B) n9 g2 k2 f4 e
●国家质量监督检验检疫总局令第108号,发布《出入境检验检疫查封、扣押管理规定》(2008年6月25日) u( d( ]' [ C
* i' v+ o. p9 e2 @8 y- w( L3.在行政机关行文时,“规定”只能作为被搭载体制发。 7 O0 A' ?8 L- `2 G2 P# K0 X3 H' ^9 O; m% ?# o) ~. [
为什么上述的《暂行规定》《若干规定》可以单独制发,而上述以“命令”“公告”“通知”等其它法定公文为载体制发的28个“规定”不能单独制发?, ^1 t& t/ L+ [" s/ P5 O/ O' O
; T$ e [0 T, l, N) Z' J一个明显的理由是,在《中国共产党机关公文处理条例》法定的党的机关公文种类包括“规定”,而在《国家行政机关公文处理办法》法定的行政机关的公文种类不包括“规定”。 , \" @5 d' E, |" v : I! n, _2 k! G( q6 D9 j' Z换言之,“规定”是党的机关的法定公文,不是行政机关的法定公文。2 Y5 a% u+ ?* ]: E, ]' d6 p
8 O( I# K& r- e因此,由中共中央办公厅、国务院办公厅联合制发,以中共中央办公厅为主办机关的《暂行规定》《若干规定》,属于党的机关法定公文文种,可以单独制发。上述28个“规定”,因不是行政机关的法定公文,只能作为被搭载体,借船出海,以属于行政机关法定公文文种的“命令”“公告”“通知”等为搭载体制发。 $ O! G% F) I# j/ R. f: M作者: 俺不是公务员 时间: 2011-11-29 01:59
一、前篇关于两个《规定》讨论概要) ~: H* w- t* e
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中共中央办公厅、国务院办公厅于2009年6月30日和7月1日先后印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(以下简称《若干规定》)两个《规定》。 ! L" f4 b$ ~8 j- H9 B7 ~% k 2 c3 E7 ]8 F( P4 J) M& A1 {- x笔者曾依据《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称党的《条例》)和《国家行政机关公文处理办法》(以下简称行政《办法》),专拟前篇《从两个〈规定〉谈起》一文,对这两个《规定》进行了初步的讨论。前篇讨论概要如下:* ~- |7 L5 _) Q# K
3 Q* E8 `6 `/ E一是对这两个《规定》进行初步剖析,指出这两个《规定》制发的六个特点:* y5 x# U/ i F7 L' }: l' t1 f
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1.两个《规定》均由中办、国办联合制发,均以中办为主办机关。2.“规定”是党的机关法定公文文种,作为党的机关公文行文时可以单体公文的形式单独制发。3.两个《规定》的文种均直接标识“规定”文种直接制发。4.两个《规定》正文的行文结构均为“‘关于印发该《规定》的说明’+《规定》”两部分合成而成。5.两个《规定》的“说明”部分,主旨明确,层次清晰,文字简洁。6.两个《规定》的本体部分均为章条结构,高屋建瓴,要言不烦,“规”(规范要求)、“定”(约束措施)具体,可操作性较强。, y/ ^" i; f$ J. T T) i
; H/ [1 C# I7 V二是对公文行文搭载的原则进行讨论,指出判别公文搭载体、被搭载体的四点意见:+ l, g( i: o. B' N& r( {. f
# Q* |; g0 d2 U7 A1.关于党政机关法定公文文种共18种的说法,有“简洁明了,易于记忆;定义明确,界限清楚”的优点,也有“习惯自然,易于混淆;约定俗成,行文迷惑”的缺点。2.党政机关不同名称的法定公文文种在具体行文时并不能通用。在行文实践中,“决议”“指示”“公报”“条例”“规定”等5种文种仅只作为党的机关法定文种使用;“命令(令)”“公告”“通告”“议案”等4种文种仅只作为行政机关法定文种使用。3.党政机关行文时需要区分哪一文种是载体或被载体的问题。4.党政机关行文的载体一定是法定公文文种,被载体既可能是法定文种,也可能是非法定文种(俗称事务性公文)。" Y( N& K8 g& A5 O% a
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三是对“规定”在行文中的角色转换现象进行具体讨论,指出如下一个判别标准: ; w4 |$ F7 P5 U! o; e% X( _6 ^3 u- A' ]) e
当“规定”作为党的机关法定公文文种时,可以直接制发;当其作为行政机关公文时则只能作为被搭载体,依托其它行政机关法定公文文种制发。 9 x+ m, J% f" W& Z ) f- B9 @ p; B5 u二、关于文种选择的讨论 " j* ~, \% D& y) G3 n& }$ y ; {3 ?% x8 K1 J1 N9 m本文作为续篇,将由前篇关于“规定”行文的讨论,衍生、延伸到其它公文制发文种应如何选择确定的讨论。 2 R! ^% q$ g0 @6 u+ {! q5 R # u1 S4 L- g0 R; s$ t' r" P! u为讨论单纯方便,本文暂时只讨论行政机关制发的公文。 ! i7 Q3 U' Y, W2 P$ Z2 e% @ 7 V# i' H' i1 K: `! E5 p1.《国务院公报》2009年前七个月发布的公文分析。, e# }( T$ {6 X' k
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为说明问题起见,谨以2009年1至7月发行的《国务院公报》1至21号发布的256件国家行政机关法定公文为例。3 h) H& L1 f0 u: w' r s. `" V
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其中,“决定”、“意见”、“规定”、“批复”、“批复函”共计38件,都是以单体文件形式制发的;而“命令”、“公告”共计134件,都是以复合体体文件形式制发的;“通知”67件中,除27件是以单体文件形式制发的,其余40件都是以复合体文件形式制发的。, z( _# Q$ p2 t- D/ o
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具体分析如次。 1 R! d1 j( x2 @' b6 ]1 ] 4 X) Y$ Q% T0 w3 ?( t, a(1)121件以“命令”为载体发布的公文中,附有被搭载体“决定”和“规定”各21件,“办法”62件,“条例”9件,审查指南修改的“公报”1件,“规则”和“实施细则”各4件,“分类管理名录”1件。其中有1件“命令”同时宣布废除1个“条例”、2个“办法”。 " y5 B8 h* [9 x5 V/ L/ P 5 g. H3 c! Z+ [0 l(2)13件以“公告”为载体发布的公文中,附有被搭载体“决定”和“意见”各2件,“规定”5件,“办法”、“规则”、“实施细则”和“机构名单”各1件。 * v7 T7 V4 L9 b. W+ `; F4 X& p# j; d. E* v* r( P; y2 X
(3)40件以复合体“通知”为载体发布的公文中,由转发通知转发的附有被搭载体“意见”3件、“方案”2件、“政策”1件;由印发通知印发的附有“意见”3件,“规定”2件,“办法”14件,“政策”、“指引”、“规范性文件清单”各2件,“规划”、“纲要”、“方案”、“规范”、“技术导则”、“解释”和“采购目录及标准”各1件。 k0 d- L& M4 ?! g1 c; l " v' n/ {9 d6 f2 _ p可见,作为被搭载体的公文,确有一部分也是行政机关法定公文(如“决定”“意见”等),但相当多数是非行政机关法定公文(如“规定”“办法”“条例”“公报”“规则”“实施细则”“分类管理名录”“机构名单”“政策”“指引”“规范性文件清单”“规划”“纲要”“方案”“规范”“技术导则”“解释”“采购目录及标准”等)。 , g* S2 ]! O- l9 U; n 0 Q6 i6 q5 G6 r* @4 I2 q# |2.借船出海的公文可分为“同类搭载”“不同类搭载”“非法定公文搭载”三种类型。) B" M. s+ L0 O2 I; m
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(1)同类搭载。 % `6 ]+ J7 C8 A- b: t1 d: T1 P3 r+ W/ j( ~3 l8 G) u
即搭载体以及被搭载体都是行政机关法定公文文种。 - `% a& Z% {4 R) n3 N* N' C3 U0 ]0 }' A
如作为被搭载体的“决定”、“意见”等,也属于行政机关法定文种,但却以“命令”“公告”“通知”等行政机关法定公文文种为搭载体制发。! {- d6 A& t" B) ~! c$ {0 |- i4 t4 H
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(注:被搭载体≠公文“附件”。笔者所谓的被搭载体虽形如“附件”,但并非真正意义上的“附件”,它们仍是公文主体的有机组成部分,行文时被搭载体不需要加“附件说明”。)5 ~# u, l& p' _( g; N
4 G8 y+ R+ W5 ~! Q* E) q- k {; D① 以“通知”为搭载体,制发被搭载体“意见”的: 4 Z8 ]' x/ ]- g5 l% G2 b5 i, B: V2 T3 ?- X, P6 `
●《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》(国发〔2009〕26号)(2009年5月19日) % I. V. h0 s( w2 j/ X5 D8 w' A) m! ^0 m7 M. ?# l
② 以“公告”为搭载体,制发被搭载体“意见”的: : {! h) j: d9 D6 y6 T1 K1 c$ q- S! P6 P5 d/ {6 T
●中国证券监督管理委员会公告〔2008〕38号,公布《关于进一步规范证券投资基金估值业务的指导意见》(2008年9月12日)6 D7 ~0 _7 m$ X+ t& |# h: X8 w" c
' q/ V( z1 T3 u! ~③ 以“命令”为搭载体,制发被搭载体“决定”的: " [* o* C) y; E( O0 [ 1 b) `: r' I; W) g8 g$ D●中华人民共和国国务院令第548号,发布《国务院关于修改〈国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定〉的决定》(2009年1月29日) . p7 z+ v' G9 Z2 A5 `. U. S8 t4 M9 i5 I& v* O
(2)不同类搭载。 + B& R1 U! `$ \ / v9 g1 n- G' H1 e被搭载体如“规定”、“公报”、“条例”等,如单纯从文种名称上判断,属于党的机关法定公文,作为党的机关公文时可以单独制发。但这里的“规定”、“公报”、“条例”等虽不是行政机关法定公文文种,其内容却是行政机关工作内容,制发时只能以行政机关法定公文文种为搭载体制发。例如:1 I6 `& l! m: w+ E( E
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① 以“命令”为搭载体,制发被搭载体“条例”的: ; i6 W5 i2 U; w; H. p1 [$ g" f, ~, z. l2 a8 Q
●中华人民共和国国务院令第555号,发布《流动人口计划生育工作条例》(2009年5月11日) + H( A" n7 e$ ~" x3 _. j2 e! ^! k/ x9 ^* }* D% {% m8 G/ [
② 以“命令”为搭载体,制发被搭载体“公报”的: * G4 j+ |4 D0 s/ i- m 1 l8 f- l5 C7 f( R0 D, d●国家知识产权局令第49号,发布《审查指南修改公报》(2008年11月27日) + L/ X, R2 e0 ~8 U% n, g* @8 M) z* n5 r G% J; b% w
③ 以“命令”为搭载体,制发“条例”“办法”的:, }( E- u/ ?- ~6 A0 d+ S2 ~; J. m% P0 H- Y
* }* Z- e Z- e- w1 [/ q( ]●中华人民共和国国务院令第546号,宣布《废止〈城市房地产税暂行条例〉〈长江干线航道养护费征收办法〉〈内河航道养护费征收和使用办法〉》(2008年12月31日)5 h" q6 C! A1 k$ j; \, j
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(3)非法定公文搭载。 - W6 m$ e) M" A8 {/ D& M# \! R$ i s/ V* p; X. d
即指被搭载体是非法定公文的。如“办法”、“规则”、“实施细则”、“分类管理名录”、“机构名单”、“规划”、“纲要”、“方案”、“规范”、“技术导则”、“政策”、“指引”、“规范性文件清单”、“解释”和“采购目录及标准”等,从文种名称上判断,既不属于党的机关法定公文文种,也不属于行政机关法定公文文种,只能归之于“非法定公文”一类,行文时只能以行政机关法定公文文种为载体制发之。+ l8 z+ P# C! [. ]
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① 以“命令”为搭载体,制发被搭载体“办法”的:; x/ n( v* Y) [8 ?' I5 {
! F4 H s) A$ ?) L4 g# m2 S E% A●国务院国有资产监督管理委员会令第20号,发布《中央企业资产损失责任追究暂行办法》(2008年8月18日) 6 U! A1 ? B6 q5 R% F* \* H7 M9 p 5 C+ i3 ]& y$ V9 U: ^' U, d( k* j2 G; P② 以“命令”为搭载体,制发被搭载体“规则”“实施细则”“分类管理名录”等等的:7 w% m3 z, c' ]" H, ^' a( V2 s
; @) k2 y9 }5 m, W$ b0 @●中华人民共和国人力资源和社会保障部令第2号,发布《劳动人事争议仲裁办案规则》(2009年1月1日) & E+ [# u, h5 H( [, m ) {+ K$ z! q: Y& G& G8 w$ j③ 以“公告”为搭载体,制发被搭载体“办法”“机构名单”“规则”“实施细则”的:; m; R0 j5 Z: {; m