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非政府组织视域下我国村民委员会的现状及其完善 孙 烨
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2011-9-23 00:42
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非政府组织视域下我国村民委员会的现状及其完善 孙 烨
内容提要：本文认为，作为推进村民自治有效运行重要环节的村民委员会制度建设应首先明确村民委员会作为非政府组织的基本属性。文章从理论和现实两个角度论述了其能够以非政府组织形式存在的应然性和实然性，并从现实情况出发，阐析当前我国村民委员会在运行过程中出现的困境及其成因，最后就解决问题的相应对策，提出了一些初步设想。
关键词：非政府组织 村民委员会 现状 完善
一、引言
随着我国改革开放的不断深入，民众对自身权益的理性自觉意识凸显，反映在学术研究上，这使得非政府组织理论获得了越来越多的关注。然而人们在关注我国包括各类慈善公益、非营利等非政府组织发展状况的同时，却往往忽略了一个事实上已存在较长时期的非政府组织形式——村民委员会。换言之，学者尤其是实际工作者往往把村民委员会的发展作为推进基层民主的重点。然而在实际运行中，一些基层政府部门却依然有意无意地将它当作其下级行政部门来对待，从而在相当程度上日渐把它推向扮演农村基层政权组织的角色，这样做的直接后果是村民委员会应有的社会自治和服务功能从被忽视到消失，真正的村民自治、村级民主也就无从谈起了。
伴随着我国基层民主事业的不断推进，村民自治过程中的问题不断显现，越来越多的学者对问题的产生原因及村民自治究竟该如何展开已进行了大量地反思，但却大多局限于对“乡村关系”、“村两委关系”、“贿选”等相对浅表层面的问题，而未能更多地在根本上就村委会的根本属性进行思考。即，对村委会问题的探讨主要局限在具体的运作层面，包括资金、人力、素质等等表象的因素方面，而未能探讨其背后真正深层的原因——村委会未能真正被视为非政府组织。而笔者认为，只有正确看待村委会的根本性质，承认它的非政府组织属性，才能真正解决上述问题。
本文正是基于这样一个出发点，着重从非政府组织的特征之一——自治性角度来观察村委会。笔者认为，非政府组织作为我国社会转型期间的产物①，深刻地反映了我们这一阶段社会发展需求，切实地使村民委员会在实际运行中回归其非政府组织属性将有助于我们解决实际问题。
二、村民委员会作为非政府组织的理论和现实的洽切性
（一）理论依据
在近代西方政治思想中，有一系列的国家观，其中有两条比较鲜明的思维路径，这就是“国家中心论”和“社会中心论”。
与“社会中心论”相比，“国家中心论”更侧重关注国家对于社会的角色和作用，社会的作用则被认为是可大可小，可有可无。霍布斯认为，人们在订立契约时让渡了全部权利，而主权者却没有参加契约，因而后者不受契约的约束，其权力是绝对的、至高的、无限的。按照霍布斯的理论，社会确实能够受到国家的保护，但事实上除了那些国家承诺的、几乎难以真正实现的“消极自由”外，社会通常更多受到的是国家权力的渗透、侵扰和支配。
返观我国，我国计划经济年代的客观社会状况就可以视为国家中心论的真实呈现。1949年以后在政治高度集权和计划经济的框架下，社会呈现出“一放就乱，一乱就统，一统就死”的两极模式，而这种恶性循环的真正根源就在于国家与社会之间没有形成适宜于现代化发展的良性结构，更确切地说，在于社会一直没有形成独立的、自治的结构性领域，简言之就是社会没有真正独立于国家。这样的后果就是导致国家与民众之间的直接对撞，由于少了社会这一自治领域的缓冲效应，国家与民众间的沟通又缺失制度上的应有保障，于是，致使各种矛盾不断累积直至最后爆发。计划经济的失败已充分证明了国家控制社会的单向模式在现代化背景下的不现实性。
实际上，从人类社会发展的实际演进路径看，总体上正是呈现为一幅国家权力向社会公民权利逐渐回归的图景②：起初，国家权力从无到有，公民权利逐步退却，以至一度发展到被国家权力蚕食与鲸吞；到近现代，公民权利意识普遍觉醒，公民社会的力量增强并开始对抗政治国家的权力；至现当代，随着治理理论的提出和公民社会理论的再度复兴，主张国家与社会共治的和谐平衡机制被人们广为接受与践行，并终将完成融于公民权利的历史进程。
相比国家而言，公民社会的价值主要体现在由于公民社会参与共治，从而能更有效地协调与整合国家意志和社会利益多元化之间的矛盾，增强民众对现有社会的价值认同与制度认同，另外，它能较好地解决国家或政府之所不能，弥补国家运行的缺憾和盲区。
托克维尔依据其对美国政府和社会的研究得出：现代国家所面临的主要危险并不是因个殊性利益而产生的冲突和无序，而是这种经选举产生的国家专制主义的新形式。对此，托克维尔认为：这些对专制的政治制约的方式必须通过处于国家机构直接控制以外的市民社团的成长和发展才能得到加强。尽管市民社团为了自身的生存和协作总是依赖于集权的国家机构，但没有社会制约的国家权力总是危险的和不可欲的，它是对专制主义的放纵。因此，一个多元的且独立于国家之外的自组织的市民社会是民主的一个不可或缺的条件。③
由此，我们把它延伸到对于村民委员会的角色定位上，充分肯定村民委员会的“社会”地位④，承认并确认村委会的非政府组织性质，尊重村委会作为非政府组织所应有的非政府性、自治性等特征或属性，具备了理论上的合理性。
（二）法律定位
2010年10月新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》延续了1982年《宪法》中的明确规定，认为“村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督……办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这一条款的定位显然使村委会与“行政机构”间有着明确的性质上的界分，为它的自治性质提供了明晰的法律支撑。就此定位而言，它反映了村委会作为非政府组织的其中一个重要特征：自治性。
同时，从村委会设立后应当承担的实际功能来看，它与乡镇及其以上的政府机关也有着明显的不同。首先，村委会不具备国家政权机关所特有的国家强制性权力，因而它不是国家机关；其次，它的合法性来源于村民对于这个组织的认同，换言之，它能正常运行所依赖的是这个组织成员的自觉认同与自律。而更为重要的是，村委会的运行机制不是行政机关所体现出来的单向度、刚性化的自上而下的领导与被领导，而是双向柔性的相互妥协与博弈。上述表明：从法理上看，村民委员会并非是不少地方政府眼中的农村基层“政权”组织，而应是实实在在的根源于乡村的非政府组织。
（三）历史支撑
那么，将村委会定位为非政府组织是否仅为中央政府的一厢情愿或者学者的臆想或理想?它究竟有无可供转变为我国客观现实的足够支撑依据呢?检视中国历史，应该说我们的确具备着相关的历史资源。
在中国漫长的封建社会历史里，有一种和皇权相互依存的政制传统——“乡绅自治”，即，在皇权专制的时代里，县级以下的基层社会，尤其是乡村，不是由中央政府来“直接统治”，而是依托当地有名望的乡绅进行自治。所谓乡绅，就是那些在乡村社区中具有特殊身份和较高地位、参与乡村事务、能够在政府和民间社会之间发挥媒介作用的人物。“乡绅自治”也就是由乡里的一些地方精英，主要包括有文化的读书人、解甲归田的将军或卸任还乡的政府官员、教书先生，还有当地的一些有钱的富绅等来实施特定区域的地方自治。他们是维护乡村社会秩序的主要力量。在这里，无需中央政府力量的直接介入，也不使用强制的方式，而采用的是传统文化的力量，遵循的是传统文化价值，依靠的是自身的人格魅力。乡绅阶级作为地方精英，在我国封建社会的常态运行时期，发挥着沟通统治者与民众间桥梁的作用。这种现象的产生和维系显然是与我国固有的传统文化和社会结构密不可分。我国幅员辽阔，而乡村又占了绝大多数，由于当时管理技术、交通、资讯等多方面客观条件的限制，所以，中央很难直接派遣官吏进行统一管理，因此朝廷的政令只能经乡绅传达于民，并由乡绅负责宣传，以促使政令的执行。相应地，在这种等级秩序下，乡村民众对朝廷各种政令的态度及其具体诉求，也首先反馈至乡绅，再经乡绅逐级上传至上级官府。在此过程中，乡绅通常演化为一方民众的政治领袖；同时，乡绅与民众因处于同一社区共同体中，因而还具有一定程度的共同利益，从而使其在相当程度上也的确能充当民众利益的代言者。封建社会的既往历史已表明，这股力量的作用发挥得好，有助于维持基层社会的政治稳定；这股力量一旦松弛、瓦解，乡村社会的政治秩序就会出现紊乱。著名学者秦晖在他的《传统十论——本土社会的制度文化与其变革》里就高度概括了这种“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”⑤的场景及其客观价值。
尽管从本质上说，这种“乡绅自治”和如今的村民委员会的自治性质显然存在着根本区别，因为“乡绅自治”实质上是国家权力与宗族的结合，是皇权统治的进一步延伸，⑥所以，随着新中国成立，传统意义上的乡绅阶层逐渐消失在我们的视野中，乡绅自治不复存在。
然而，这种乡绅自治尽管已不复存在，但它仍然向我们揭示了在我国固有传统文化下实行基层治理的一种现实可能性与具体的路径选择。尽管世易时移，但对今天依然传承着传统文化基脉的我国广大乡村来说，这种曾经存在并发挥过重要作用的乡村自治方式，仍然为我们提供了有效推进村民自治的一种兼具现实性与可操作性的历史支撑，也为我们从非政府组织视域下观察我国村委员会的发展提供了相对完整的比照案例。
三、当下村民委员会的困境与原因分析
如前所述，村民委员会从理论和法律上审视都应是乡村基层社区群众的自治组织，它发挥的应是政府与村民之间的桥梁作用。然而，遗憾的是，当前我国的现状并非完全如此：在村民自治制度已实施多年的今天，其自治性的落实依然差强人意，村民自治的现实与制度设计之间存在着显著落差，从而给村级治理带来种种问题，困境重重。
（一）困境表现
首先，角色错位。村民委员会在当下的实际运行中，仍多少“被”带有一定的基层地方行政功能色彩。虽然宪法和《村组法》都已明确规定了乡镇与村委会之间的关系，划定了乡镇政权和村治权各自的运作空间，但主要源于中国自上而下的压力型政治体制以及乡镇在这一体制中特殊的末稍地位，造成了乡镇权力对村治权力较强烈的干预冲动，由此导致两种权力的运作界限不明甚至形成由上至下的侵权现象时有发生。许多乡镇乐于把村委会当作自己的行政下属或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进行较全面的行政干预。
然而，随着村民自治的不断推进，已越来越建基于海选基础上的村委会选举，在事实上极可能会出现偏离上级行政机构领导的主观意愿的情况，而在不可公开干涉的前提下，一些乡镇总是试图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。这类事件在笔者调研的过程中时有耳闻。而村民委员会由于其人、财、物较大程度上均由县、乡地方政府所控制，从而也为村委会演变为一个以执行国家任务为己任的“行政班子”提供了可能，由此，它作为自治组织所本应有的公信力和认同度大大降低。
其次，功能缺位。正由于前述的角色错位，致使村民不断增长的民主参与需求与相对滞后的民主发展环境之间产生矛盾。改革开放以来，农村基层民主化和村民自治的进程不断加快，广大农民群众的民主积极性和民主素质已明显增强，村民的民主要求日益增强，希望有更多的参与权、知情权、决策权和监督权。但是，相对滞后的村级治理体制和治理方式却在相当程度上仍支配着当下的乡村治理实践。村级管理者往往习惯于一个人说了算、少数人拍板、垂直型命令、强制性执行，这在新的形势下很容易扭曲与村民的关系，激化矛盾，遑论实现村民利益诉求的基本功能。
最后，回应性差。即与村民利益息息相关的村务公开等村级治理的主要运行机制难以真正有效推进。村务公开是实现村级事务民主决策、民主管理和民主监督的重要平台与方式，有利于村民自治制度的发展和完善。目前，我国绝大多数乡村都已设立了村务公开栏，建立了村务公开制度。但是，其实际效果则不容乐观，更多地处于有名无实的状态，如：公开不及时，甚至假公开，内容选择性公开，即使公开，但难监督等，其对村民诉求的应有回应性基本难以得到体现。
（二）原因分析：归根结底是没有真正赋权于村民
造成上述困境的原因固然有很多，但仅从本文讨论的视角出发，笔者认为主要原因就在于，本该逐渐淡化的村民委员会的政权组织色彩并没有完全褪去，而本该强化的其非政府组织属性和其应有的法定自治功能在现实运行中则相当程度上被忽略与罔顾。有鉴于此，把村委会作为非政府组织，承认并坚持它的自治性质并切实赋权于民应成为村委会有效运行的首要宗旨。作为一个自治性的村级组织，村民理应成为这个组织存在的基础及村委会权力的来源，村委会作为村民权益的代理机构，有责任和义务把村民的利益置于首位，并随时接受来自于村民的监督，只有这样才能真正体现村委会的价值，从而舒缓当下村级治理中所面临的种种问题。
简言之，在笔者看来，切实尊重村委会作为非政府组织所应有的特征，回归它的非政府组织地位，应该成为完善当下村委会制度建设的新的出发点。
四、针对村民委员会发展存在困境的若干完善路径
毫无疑问，上述的村委会运行现况是亟待改善的，那么如何行动才能更快地将其纳入正轨，笔者试图从本文非政府组织的视角提出如下的完善路径：
（一）使村民委员会的自治属性切实归位
要使村民委员会成为真正意义上的自治组织，光靠几次运动，几款法律条文显然是不够的。笔者认为，要切实做到这一点，需要两方面的共同努力：一方面，作为村委会自身要“挺直腰杆”，在理念上认清自身的自治属性，在工作过程中坚持以村民利益为上，逐步从原有的行政功能里解脱出来，充分调动广大村民的自治热情，让他们享有知情权、参与权、决策权、管理权、监督权；另一方面，乡镇政府则必须对村委会组织抱持应有的理性、自律，恪守其应有的行政边界底线，切实认清自身与村委会的关系，两者绝非行政层面的上下级关系，只具备限于法定框架内的指导与合作关系。
（二）理顺村内“两委”关系
村两委关系的不和谐，同样是造成当下村级治理各种乱象的重要原因所在。在这一点上，要充分遵循赋权于民的基本理路，实现两委关系的规范化和稳定性，为村民自治的健康发展奠定坚实的动力基础。具体而言，在处理两委关系时，首先要认清两委不同的权力来源⑦，以切实尊重和实现村民自治这一要求为出发点，确保村委会在宪法、法律、法规、村民自治章程等规范性制度所设定的权限范围和程序性要求的前提下，依照村民会议或村民代表会议所做出的决议，按照责权相结合的原则自主地行使相关权力。同时，在村支委的产生上，尽管与村委会的产生机理的确有别，但仍应在可能范围内充分尊重与体现广大村民的真实意愿，诸如通过“两推两选”等具体的选举路径，使村支委在其形成过程中最大限度地吸纳来自村民的认同与授权。而在村支委的实际工作中，则应充分发挥村支委在服务或支持村民自治事业的发展、引导和监督村委会的决策及其执行、传输和反馈村情民意信息、管理和教育本村党员发挥模范作用等方面发挥其应有的作用。
（三）加强村委会运行的制度建设
笔者认为，就村委会的制度化有效运行而言，其中比较重要的当属决策机制和监督机制。
决策机制 村委会的村务决策涉及村民切身利益，所以，无论是在决策主体还是在决策程序上都应该充分体现民情民意，使决策机制真正走向民主化、制度化、法制化。首先，从决策主体的角度讲，要注重提高村干部的民主法制意识⑧，把握村民主权这个核心，无论大事小事与村民勤沟通、重协商。其次，在决策程序上，必须做到法定、科学、规范，注重村民参与和意志表达环节的设计，充分体现民主决策的程序正义。笔者认为，这是保证决策科学的重要方法。
这一点已经在浙江省天台县得到了良好的运作。该县自2005年首创的村务决策“五步法”不仅提高了村民参与村务的积极性，同时也保障了村民自治权利的实现。这里的“五步法”就是农村所有村级重大事项民主决策都要分五步进行：一是民主提案。即村级组织、党员、村民围绕事关农村发展的重大问题和群众关注的热点难点问题，以书面或口头形式提出提案。二是民主议案。即由村党组织受理提案，提交党员大会酝酿和审议，形成表决事项的初步方案，再召开村两委联席会议综合党员群众意见，研究确定需提交表决事项，拟订表决方案。三是民主表决。即召开村民会议或村民代表会议进行表决并形成决议。四是创业承诺。即民主表决通过的事项，作为村干部创业目标，由村“两委”作出公开承诺，并制订方案，组织实施。五是监督实施。即村两委通过决议公开、年中创业承诺汇报、年底述职述廉评议和村民监督委员会日常监督等方式，接受群众监督、质询和评议。
可以说，“五步法”是个实现农村党组织领导机制、村两委协调机制、党内基层民主机制和村民自治机制的有机融合的好办法，为我们从制度改革方面确立并加强村民委员会独立自治、民主公开的非政府组织性质提供了很好的案例借鉴。
监督机制 完善村民委员会监督机制，应当遵守从实际出发的基本原则，在工作的过程中，保证村务公开，财务透明，以“实际、管用、有效”为准则，健全村委会各项工作制度，如设立监事会等⑨，可以随时对村委会工作进行肯定或批评，甚至行使“罢免”。同时，更要加强和注重以全体村民为主体的广泛而有效的各种监督，抓住这个核心，以此激发村民的自觉自治精神，且贯穿始终。此乃确保村民自身利益所必须的后续制度保障机制。
注释：
①欧阳兵.近期国内学术界对非政府组织研究综述[J].广东行政学院学报，2006（3）
②董明.公民社会成长与和谐社会的构建[J].深圳大学学报，2005（4）
③董明.公民社会成长与和谐社会的构建[J].深圳大学学报，2005（4）
④此处的“‘社会’地位”有别于我们通常所指的含义，这里主要指村民委员会所应该具备的相对于正式政府组织而言的非政府性和自治性。
⑤秦晖.传统十论——本土社会的制度文化与其变革[J].复旦大学出版社，2003年版，第3页
⑥刘宝坤在他2007年发表的《村民自治制度的反思与重构——以碱店乡村民自治状况调查切入》中对此进行了解释：首先，乡绅自治是在乡里居于优势地位的族长官绅等，凭借宗法传统与国家权力而进行的非民主的、强制性的治理；乡绅们代表的是国家与宗族的利益与意志，而非村民的利益与意志；其权力来自于国家授予，而非村民同意与委托；村内事务的处理处于乡绅的私断而非村民的公意。其次，乡绅自治是国家的无奈之举，而非自愿自觉的选择，其目的也非促进农民发展，保障农民权益，而在于强化农村统治，汲取农村资源。第三，乡绅自治的主体是乡绅和国家，而非村民。
⑦村“两委”即：村委会和村支委，两者的权力来源不同：村委会属自治性质，权力自下而上地来自于村民；而村支委的权力则是自上而下地来自于上一级党组织。
⑧这里把村干部作为决策主体是源于这样一种考虑：村民是村委会权力的来源，但是多数情况下，村民并不直接参与治理，而是通过设立村委会的形式将权力托付给了村干部，所以，在这种情况下，村干部成为代表村民行使权力的决策主体。
⑨中新网，2011年3月28日发表了题为《中国积极探索村务监督委员会建设 推进村民民主自治重大变革》的文章，提到：中国第一个“村务监督委员会”于2004年6月在浙江省武义县后陈村诞生，该村村民代表、原老**户张舍南通过村民代表直选成为第一任“监委会主任”。武义县委书记江跃进表示，制度运行6年来，该村一直保持“零**、零投诉，零违纪，零违规收入”状态。截止2009年底，浙江省30032个行政村已经全部建立村务监督委员会，覆盖面达100%。村务监督委员会在完善村民自治监督机制方面发挥了重要作用。
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