公共政策制定作为对社会价值进行权威性分配的一种活动，它关系到每一个公民的切身利益。随着公民民主意识和参与意识的不断增强，公民参与公共政策的制定已经成为现代社会政治生活中的一种常见现象。而以信息和网络通信技术为依托的电子政务的蓬勃发展又为公民参与公共政策的制定提供了一条经济、便捷、有效的途径，越来越多的公民正在利用电子政务提供的先进技术手段参与到公共政策的制定过程当中，并产生了巨大的影响，电子公民参与即将成为信息时代公民参与的主要方式。诚如约翰?克莱顿?托马斯所言：“公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。公共管理者对公民参与行动的任何回避和无视态度都是不现实的。公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。”我们已经进入了电子政务时代，因此，研究公民参与在电子政务环境下对公共政策制定的影响和作用方式，分析其在新形势下所存在的问题，对于改进公共政策制定过程，提高公共政策制定的水平，无疑具有极其重要的现实意义。
一 电子政务环境下公民参与公共政策制定的意义
在传统行政环境下，由于受地域、时间、政策、体制等因素所限，公民参与的成本高昂，普通公民难以实质性的参与到公共政策的制定过程当中，电子政务的出现和发展对公民参与公共政策的制定产生了深远的影响。
（一）电子政务环境下的公民参与有助于推动社会问题进入公共政策议程
政策议程的设立是公共政策制定的首要环节，它决定了公共政策的大方向。“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向”，在电子政务环境下，公民通过政府网站公共论坛、在线访谈、民意调查等方式可以就当前社会上的热点问题和焦点事件发表评论，表达自己的意见和主张，继而形成强大的民意和公共舆论，引起党和政府的重视，推动社会公共问题进入政策制定者的议事日程。例如，发生在2003年的孙志刚案所引发的网络舆论压力，最终推动政府废止了施行了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，出台新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，开创了网络公共舆论影响公共政策制定的先河。
（二）电子政务环境下的公民参与有助于提高公共政策制定的质量
“政策制定的过程就是信息的收集、加工和利用的过程。”科学化的公共政策离不开准确全面的信息。传统金字塔型的行政组织架构容易造成信息传递过程当中的扭曲、失真等一系列问题，而电子政务所提供的扁平化的信息传递方式可以使信息不经筛选、过滤等不必要的中间环节直接进入政策制定的前台，保证了决策信息的准确和真实。同时，电子政务的开放、便捷、匿名、低成本等特征极大地提高了公民参与政策制定的热情，使得社会中各个阶层的公民能够通过在线听证、在线协商、在线辩论等形式就政策制定中的问题与政府进行互动交流，发表观点和意见，表达自身的利益诉求，有利于集思广益，提高公共政策制定的民主性和科学性，确保公共政策能够体现最广大人民的根本利益。
（三）电子政务环境下的公民参与有助于确保公共政策的合法性
公民通过电子政务提供的技术手段参与公共政策的制定，尤其是参与与自身利益密切相关的公共政策的制定，目的是在与政府博弈的过程中推动对自身有利的政策的出台。同时，公民通过与政府的互动，可以真实地了解到政策制定的背景、目的、出台过程，有助于提高政策制定的透明度，获得公民的理解和认同，增强政策的合法性，树立政府良好的形象。
二、电子政务环境下公民参与公共政策制定存在的问题
当前，我国公民利用电子政务参与公共政策制定还处在起步阶段，公民参与还遇到了一些亟待解决的问题。
（一）公民参与公共政策制定的意识薄弱
受中国传统的“官本位”、“臣民意识”等政治文化的影响，公民参与公共政策制定的愿望、信念一直受到压抑，许多公民错误的认为公共政策的制定只是政府的事，与自己无关，甘愿成为公共政策的被动接受者。此外，许多公民由于受经济发展水平、教育经历的限制，思想观念保守、落后，意识不到自己在公共政策制定当中的参与权利，限制了公民的参与行动。
（二）公民参与公共政策制定的质量不高
由于网络的开放性、虚拟性、匿名性等特征以及相关法律、法规的缺失，公民参与公共政策的制定没有了传统的约束和限制，再加上公民的网络伦理、道德素养问题，使得公民在网络参与中经常表现出非理性、情绪化的一面。许多公民在与政府的互动过程中往往由于缺乏理性化的思考，致使提供的意见、建议不切实际，利用价值低。同时，还有一些公众容易受网络上一些不当言论的诱导，盲目从众，在公共政策的制定当中提供虚假的、歪曲的信息，这些都对公共政策的科学性提出了严峻的挑战。
（三）政府网站建设滞后阻碍了公民的有效参与
政府网站提供了公民参与公共政策制定的平台，它是电子政务建设的重要环节。当前我国各级政府基本上都建立了自己的政府网站，但是大多数网站的应用程度却不是太高。在政府网站的三大功能中，信息公开和在线办事功能有了较快的发展，而公众参与功能大多还处在起步的阶段。许多网站即便是开展了公众参与的尝试，提供了一些公众参与的栏目，大多也形同虚设，停留于形式。此外，政府对公众的参与的反应迟滞，或是缺乏对公众参与的反馈，许多政府网站公民参与的栏目处在无人管理、无人应答的状态，大大降低了公众参与的热情，不利于公共政策信息的收集。
（四）“数字鸿沟”阻碍了公民参与政策制定
电子政务的目的是更好的服务于公众，而数字鸿沟的存在严重的阻碍了这一目标的实现。当前，我国的信息化建设虽然取得了巨大的成就，但是区域之间、城乡之间、群体之间依然存在着较大的“数字鸿沟”。信息富有者可以较好的利用电子政务提供的便利条件获取政府提供的公共服务，践行自己的参与权，而信息贫穷者则被排除在电子政务之外。截至2010年6月，我国农村网民规模达到11508万，占整体网民的27.4%，城镇网民规模达到30492万，占比72.6%，受制于经济社会发展水平滞后、互联网接入条件不足、硬件设备落后等因素，农村地区网民的增长仍显得较为缓慢。“数字鸿沟”下的公民信息权的缺失阻碍了公民通过电子政务参与公共政策的制定，致使弱势群体的利益诉求和思想动态无法进入政策制定者的视线。此外，尽管电子政务为公民参与公共政策的制定提供了先进的技术上的支持，但是，许多公民由于信息技术和计算机操作技能的缺乏，无法有效的参与到公共政策的制定过程当中，其结果必然会降低公共政策的质量。
三、改进电子政务环境下公民参与公共政策制定过程的措施
（一）培养公民参与意识，努力提高公民参与能力
首先，应该大力发展落后地区的经济，为公民参与打下良好的物质基础。只有公民的温饱问题解决了，公民才有可能有精力去关心政治生活。其次，加快发展教育文化事业，努力提高公民的教育文化水平。阿尔蒙德在《公民文化》中曾说：“受教育程度高的人比受教育程度低的人，更具有主动地自我参与意识，更能积极地作出政治倾向取向。”要对公民进行政治、法律的宣传教育，提高他们的政治与法律素养，使他们明确自己的权利和义务，认识到公共政策的制定不只是政府的事儿，而是公民与政府之间互动的结果。同时，公民还有努力提高自己的知识文化水平，了解公共政策制定相关知识，以更好的参与到公共政策制定当中。
（二）完善政府网站建设，提高信息服务水平
首先，要建立、健全政府网站公民参与的栏目设置。通过认真调查、科学规划，完善公民参与的形式，保证公民能够有效的参与到公共政策的制定当中。其次，要规范政府信息公开。信息公开是公民知情权得以实现的保障，公民只有知情，才能够有效地参与公共政策的制定。电子政务为政府信息公开提供了良好的平台，我国已于2008年制定了《信息公开条例》，当前的主要任务是如何使之得以切实的贯彻执行。政府部门要牢牢抓住电子政务建设的时机，依托政府网站这个平台，为公民参与公共政策的制定提供必要的政策相关信息。要增强政府网站的回应性，政府网站信息要及时更新，要及时对公众意见和建议进行处理和回复，加强政策制定当中政府与公民之间的互动，切实保障公民能够真正参与到公共政策制定当中，并发挥积极、有效的作用。
（三）加快信息化建设，努力缩小数字鸿沟
国家要加强对信息化建设的统一规划和指导，要从政策、法律、技术、资金等方面加大支持力度。同时，要努力加快信息基础设施建设。信息基础设施建设是开展政府信息化建设的基础，信息基础设施建设不到位，电子政务就无从谈起。政府要加大对欠发达地区信息基础设施建设的投资，积极探索信息化建设的多元主体参与模式，努力提高贫困地区的互联网普及率。此外，还应该通过宣传、教育培训等方式，努力提高信息弱势群体的信息知识储备和计算机技能，使他们熟悉电子政务的应用环境，掌握通过政府网站参与公共政策制定的程序和方法。
（四）完善法律、法规，正确引导公民参与政策制定
电子政务环境下公民参与政策制定的非理性、失范等行为的存在严重损害了公民参与的质量。为有效解决这些问题，完善法律、法规就显得尤为重要。当前，我国已经颁布了《中国公用计算机互联网网际联网管理办法》《互联网信息服务管理办法》等法律规章，但是，面对电子政务这一新环境，其中的许多要求和规定已不适合或明显迟滞。因此，国家应尽快出台互联网公民参与方面的相关法律、规章，明确公民在新形势下参与政策制定的权利、义务、程序和规则，引导公民正确的利用电子政务提供的便利条件，理性地参与到公共政策的制定当中。同时，还要努力建立网络伦理道德规范，开展网络道德教育和宣传，让网络活动主体提高自己的网络道德常识，提高道德主体自身的修养，从而对自身所应承担的道德责任有一种发自内心的认同感，以积极向上的态度来参与网络环境下公共政策的制定。只有这样，才能保证公民参与的规范有序，提高公共政策制定的质量。
（ 陕西社会科学论丛 2011 年 第1期 ）
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