深化财税体制改革
按照党的十四届三中全会关于建设社会主义市场经济体制的总体部署，1994年我国实施了政府间财政体制改革和税收制度改革，建立了以分税制为主要内容的政府间财政体制和以流转税、所得税为主体的新税制。这是新中国成立以来，政府间财政关系方面进行的一次涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新，也是向构建社会主义市场经济条件下财政运行机制迈出的重要一步。税收制度改革使我国的税制朝着统一、简明、公平、公正的目标迈出了重要的步伐，基本实现了从计划经济体制下的传统税制向市场经济条件下的新税制的转变。
一、近十五年来财税改革取得了很大成效。
第一，理顺了中央与地方财力的分配关系，调动了两个积极性。
实行中央与地方的分税制财政体制，解决了原财政包干体制下中央与地方之间财政分配一省一制等问题，理顺了中央与地方的财力分配关系，既增强了中央财政统筹配置资源，加强宏观调控的能力，也调动了地方发展经济、增加财政收入的积极性。从1994年至2009年，中央财政收入从2907亿元增加到35916亿元，增长了11.3倍，年均增长18.2%；地方财政收入从2312亿元增加到32602亿元，增长13倍，年均增长19.3%。可以说中央财政收入和地方财政收入基本是同步增长。
第二，税收筹集收入的功能明显增强，提高了两个比重。
1994年至2009年，全国财政收入从5218亿元增加到68518亿元，增长了12倍，年均增长18.7，其中全国税收收入从5127亿元增加到59522亿元，增加了10.6倍，年均增长17.8%，税收的增长低于财政收入的增长幅度。全国财政收入占国内生产总值的比重从10.8%提高到20.1%，中央财政占全国财政收入的比重从改革前1993年的22%提高到2009年的52.4%。国家财力显著增强，中央宏观调控能力明显提高，为正确履行职能和改善民生、促进社会协调发展提供了可靠的财力保障。
第三，财政收入和支出结构不断调整，推动了“三个优化”。
一是优化了税制结构，1994年以来，具有调节收入分配功能的企业所得税和个人所得税占税收收入的比重不断提高，以流转税和所得税为主体的税制结构已经形成。2009年我国一共有19个税种，全部税收收入59522亿元，占全国财政收入的86.9%。其中流转税收入、所得税收入和财产税收入分别占全国税收的58.8%和27.7%，中央税收、地方税收分别占全国税收收入的56.1%和43.9%。二是优化了财力分配关系，建立了以划分税收收入和转移支付为主体的政府间财政分配关系，中央从地方集中了较多的财力，再通过转移支付增加对中西部地区的财力补助，发挥了均衡地区间财政政府财力的作用。三是优化了财政支出结构，建立健全了公共财政体系，国家财政用于改善民生和发展社会事业的支出大幅度增加，“十一五”期间国家财政用于文化、教育、医疗、卫生、社会保障和就业、保障性住房等与人民群众生活密切相关的支出，将超过9.8万亿元，比“十五”期间增加6万亿元，增长了1.6倍。
第四，财税宏观调控的作用明显增强，促进了“三个稳定”。
一是促进了社会和谐稳定，教育、科技、文化、卫生等社会事业快速发展，覆盖城乡的社会保障体系逐步形成，社会安全网逐步建立。二是促进了地区间的协调稳定发展，中央通过增加转移支付，持续加大民生投入，促进基本公共服务的均等化。1994年至2009年中央对地方税收返还和转移支付，从2389亿元增加到28564亿元，年均增长18%。三是促进了经济的持续稳定发展，特别是在1998年应对亚洲金融危机和2008年应对国际金融危机严重冲击的过程中，通过实施以扩大政府投资、增发国债和结构性减税为主要内容的积极财政政策，为经济的回升向好和持续稳定增长发挥了作用。
第五，财税管理日趋规范增强了“三个观念”。
一是增强了公共财政的观念。1998年中央提出了逐步建立公共财政基本框架的要求，体现了党在新的历史时期执政理念的转变和公共服务职能的加强，公共财政将改善民生作为重点，越来越多的普通百姓得到了实惠，受到了广大人民群众的衷心拥护。二是增强了预算观念。政府预算体系不断完善，初步建立了由政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成的复合型政府预算体系；建立了部门预算制度，实现了一个部门一本预算；建立了国库集中收付制度和政府采购制度，稳步推进政府会计制度改革，坚持先有预算后有支出的原则，严格按照预算管理支出，预算执行的规范性明显提高。三是增强了财税法制观念。1994年颁布了《预算法》，为政府规范预算管理提供了法律保障。不断完善税收制度，完成了《企业所得税法》、《个人所得税法》等重要法律的立法工作。1999年，全国人大常委会通过了《加强中央预算审查监督的决定》。2006年，颁布了《监督法》，规范和加强了各级领导常委会的预算审查监督职能。2010年将修改《预算法》和制定《增值税法》、《车船税法》列入了全国人大常委会的立法计划。
二、分税制财政体制改革和税制改革存在的问题。
实践证明，1994年以来实施的分税制财政体制改革和税制改革取得了巨大的成就。同时我们也要看到，分税制财政改革和税制改革以来，我国的经济社会环境发生了重大的变化。现行的财税体制和税收制度与科学发展观的要求，与各级政府的愿望，与社会各界和人民群众的期望，确实还存在一些不相适应的问题，主要表现在两大方面。
第一，政府性收入管理不够规范。
财政收入是政府参与国民收入分配的重要工具，其基本职能是筹集国家建设资金、调节企业和居民收入分配。科学的财政收入管理应当是收入规模适中，不能太大也不能太小；收入结构比较合理，以税收收入为主、非税收收入为辅；收入功能比较健全，既能够为政府履行职责筹集必要的资金，又能够通过调节企业和居民的收入分配，促进经济社会的协调发展；收入法制比较完善，依法征收、依法管理，并将政府性收入全部纳入预算，接受人大的审查和监督。而目前的政府性收入管理状况与上述科学管理的要求存在较大的差距。
第二，财政支出管理不够科学。
财政支出是政府履行职责的基本财力保障，财政支出的基本原则是取之于民用之于民，为国家安全服务，为改善民生服务，为促进经济社会协调发展服务。科学的财政支出管理应该是责任明确、结构合理、分配规范、突出重点、勤俭节约、注重绩效、依法执行、依法监督，而目前财政支出的管理与上述要求也存在较大的差距，具体表现在下面几个方面。
一是政府性的收入规模模糊不清。目前我国的财政收入统计只限于列入公共财政预算的财政收入，而国际上很多国家是采用国际货币基金组织确定的统计口径，将税收收入、政府非税收入、社会保险收入、政府性基金收费还有政府及所属单位的财产收入、出售商品收入和服务性收入以及罚款收入、转移性收入都计算在政府性的财政收入之内。这种统计口径差距造成了我国的政府性收入规模不清，科学客观地评价我国的收入规模存在很多困难。
二是财政收入结构不够合理。税收收入所占的比重逐步下降，从1994年到2009年在全国公共财政收入中，税收收入所占的比重由98.3%下降到86.9%。而非税收收入增长过快、规模过大。在税收收入中，增值税、消费税、营业税所占的比重比较高，而调节居民收入分配的所得税和财产税占的比重比较低。所得税和财产税的基本功能侧重于调节收入分配。目前居民之间的收入差距已经很大，急需加强调节，但所得税和财产税所占比例偏低的格局还没有扭转。总体上看，现行的税制结构筹集收入的功能比较强，调节收入分配的功能比较弱。
三是政府间的支出责任界定不够清晰。一是政府的支出范围界定不清。有些应该由政府支出的如社会保障、义务教育、公共卫生、基本医疗、文化事业等远远没有到位，甚至有些还被推向了市场，而有些应该由社会或民间投资的企业发展的如城市改造、基础设施建设等却大量的由政府直接投资，使财政上承担了沉重的责任。从总的趋势看，政府的支出范围越来越大，支出责任越来越重。二是中央与地方政府之间的责任划分不清。决策权绝大部分是在中央政府和省级政府，基层政府决策权很小，而执行权基本都在基层政府，中央、省乃至一些市级政府都是规划、指导、监督、推动、支持等等职能，最终落实事权责任的是基层政府。三是地方各级政府之间的支出责任划分不够合理。目前省级财政除了保障本级支出和辖区内的宏观调控支出以外，承担的具体的支出事务很少，却掌握了很大的资金分配权。中央的三万多亿的转移支付分配都分到省级政府了，而大量的支出事务如支农、教育、卫生、社保、城市建设、公共安全等主要是市、县政府承担，而基层政府可支配的财力却很少，主要依赖上级补助。导致了支出责任在基层、财力分配在上级的不合理局面，也形成了基层政府的支出责任与财力保障严重的不匹配。四是政府新增的支出责任越来越多。国家每年都制定多项新增的支出政策，不仅中央财政向地方补助大量资金，还要求地方财政配套，有些政策因为地方财力不足而难以落实，也有不少地方为落实配套资金而大量去借债。
四是地方政府缺乏稳定的支柱财源。中西部地区特别是少数民族地区的支柱财源明显不足，主要依靠中央的转移支付来维持运转。有些省如四川省去年全省的财政支出来自于中央转移支付的占69%，自有财力占31%。而在一些县，上级的转移支付和补助占90%，县级财政自有财力的支出仅占10%。这就形成了支出责任和财力保障的严重倒挂，“跑部钱进”、“要饭财政”等等难以避免，各地方的办事处、驻京办遍地开花难以避免。中央多次强调要建立健全县级基本财力保障机制，人大也多次提出要求，但是进展缓慢效果并不明显，不少地方为履行职能保障支出就要千方百计地筹集非税收入。
五是财政转移支付制度不完善。一是转移支付结构不够合理。转移支付应该是以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，而在实际工作中却出现了专项转移支付规模大于一般性转移支付的不合理情况。2009年，中央专项转移支付资金占转移支付总额的52%，虽然2009年有拉动经济、确定重大项目多的特殊情况，但是这个比例还是太高了。二是要求地方配套资金过多。多数专项转移支付要求地方配套30%到40%，有些项目配套比例甚至达到70%以上。三是专项转移支付的管理成本高效率低。专项转移支付是由中央部门确定项目下达省级财政，先由主管部门和其他综合部门一起商量项目，再由省级部门下达到市县，环节很多，工作量非常大。基层政府部门为了争取专项转移支付资金，层层向上级汇报，成本很高。一些项目审批的资金不够透明，也很容易滋生腐败，不少转移支付下达时间很晚，有些甚至到年底都难以下达，造成年终大量的资金结转和闲置。
六是政府债务的风险比较大。一是中央国债余额持续快速增加，2010年中央国债余额是71208亿元，比2006年增加了35640亿元，增长了一倍。二是地方政府债务规模迅速膨胀，特别是2009年为应对国际金融危机的冲击，各级政府纷纷建立了融资平台向银行大量借款搞建设，使地方政府的债务规模迅速扩大。据2010年7月份中国银监会统计的数据，截止到6月末商业银行对地方融资平台的贷款是76600亿，其中存在严重偿债风险的贷款是23%。很多省的债务是两千多亿，相当于地方年度预算的二到三倍。三是对政府债务管理不规范，制度不健全，缺乏统一的统计口径，难以全面真实地反映各级政府的实际负债情况。另外，我认为存在严重偿债风险的贷款应该比23%的比例要大得多，有很多社会效益的项目如修马路、高速铁路、高速公路短期内贷款根本收不回来。
三、深化财政体制改革的目标
“十二五”期间是我国加快转变经济发展方式，调整经济结构，统筹城乡和区域发展，完善基本经济制度和宏观调控体系，以及深化各项管理体制改革的时期。做好这些工作都需要稳定可靠的政府财力做支撑，也需要科学规范的财税体制做保障。在稳定分税制财政体制和税收制度的基础上，按照贯彻落实科学发展观和健全公共财政体制的要求，适应经济社会发展的新变化，对现行的财政体制和税收制度进行改革和完善是“十二五”面临的重大问题。
深化财政体制改革的总体目标应该是更好地为政府履行基本职责服务，更好地为促进经济社会全面发展服务，更好地为改善民生服务，更好地为构建和谐社会服务。主要应该解决以下几个问题。
第一，科学确定我国政府性收入规模和水平。
为了改善国民收入的分配结构，逐步增加居民收入，扩大内需，并有效发挥市场配置资源的基础性作用，应该规范政府收入来源。适当控制政府收入规模，加强政府收入的管理，减轻企业和居民的税收负担。要通过“正税清费”努力提高税收收入占政府收入的比重，大力压缩非税收入特别是各项政府性基金和收费占政府收入的比重。如果“十二五”期间我们国家要加大国民收入分配格局的调整，必须相应的调整财政收入占国民收入的比重。我们重点调整国民收入分配增加居民收入，企业就要减少一些分配，政府也要减少一些资金的分配。
第二，科学界定政府支出范围和各级政府的支出责任。
一是要科学划分政府的支出范围，政府支出责任的确定应与政府履行的职责相适应，与我国经济发展的水平相适应，与政府的保障能力相适应。按照转变政府职能和构建公共财政的要求，政府支出的范围不能太宽，主要要用于国家安全、社会稳定、宏观调控、政府运转、社会保障、公益事业发展方面。政府既不能为了履行责任而集中过多财力影响企业和居民收入，也不能承担超过财政能力的支出责任，造成严重的债务负担，最后可能出现通货膨胀等问题。即使列入政府支出责任范围的事物，在保障力度上也应该循序渐进，突出重点分步实施，不要急于求成。适当控制地方政府靠举债大兴土木，改建扩建城市和超前搞基础设施建设。现在有的城市立体交通过于立体了，汽车、地铁、飞机、火车、城市轨道，如果我们都改成高速铁路、高速公路，好多小站不停，农民坐汽车到几百里远的城市去坐火车很不方便，要保留农民消费的空间。
二是捋顺中央和地方政府的支出责任。深化财政体制改革应该适当加大中央财政的支出责任，将某些全国性跨地区的重大支出划给中央，使中央本级的支出占全国财政支出的比重由目前的20%提高到30%左右。就是应该划分成中央的支出责任、地方的支出责任、中央和地方共同的支出责任。还要明确划分政府各级部门之间的责任。我们现在各级政府各个部门管理的项目太多了，要用大量的时间去调研，然后征求意见，分配项目、资金，然后再去监督考核，其实还有很多比项目管理更重要的事，如发展规划、发展思路、服务理念、服务观念等比搞几个项目更重要。现在的医疗卫生改革政府投入了不少资金，但是我觉得已经投入的资金和医药卫生体制机制改革关系不大，大部分是一些改善条件的盖房子、买设备、扩大面积，而真正用于改变医疗医药卫生体制改革的投入远远没有到位。如果管理机制不改，医院创收的机制不能够尽快恢复到公益的性质，政府投入的钱越多，医院的条件越改善，他创收的能力越强，老百姓的负担越重。去年卫生部统计，全国的医药费上涨的幅度是近几年来最高的。
第三，建立健全与支出责任相匹配的财力保障机制。
财力保障是落实政府支出责任的基础，也是深化财政体制改革的核心。一是科学测算财力需求。按照划分的支出责任，一个省到底应该消化多少钱，要有一个基础的测算。二是要建立健全县级政府的基本财力保障制度。因为县级是基层政府，而且处于枢纽阶段，直接关系居民切身利益的问题都靠他去落实，他的财力要不保障的话其他好多问题就解决不了，所以要有充分的财力保障，要在一般转移支付中作出安排。三是要规范转移支付制度。应该大幅度提高一般性转移支付就是财力均衡性的转移支付，控制专项转移支付。到“十二五”末，一般性的转移支付应该占到60%以上，专项转移支付应该逐年缩小，除特殊情况以外，中央安排的专项转移支付不应该再要求地方配套。每年国务院下达安排预算提出明确的要求和重点安排，更多的用于改善民生。四是要规范省以下的各级财力保障机制。要通过完善转移支付分配财政省管县、“乡财县管”模式，最后形成中央、省、县三级财政规范管理。
第四，进一步优化税制结构，完善税收体系。
一是要改革增值税和营业税。目前增值税范围已经很宽，但并没覆盖到所有的行业，有些行业特别是服务行业还执行营业税。下一步的改革要扩大增值税的范围，把交通运输业、建筑安装业等行业由营业税改成增值税。二是要改革个人所得税，增强居民调节的功能。当前个人所得税征管中，最大的问题是对居民的收入难以准确掌握。总的来说，低收入居民的负担相对较重，高收入居民的负担相对较轻。特别难的是征不到私营企业主的个人所得税，因为私营企业主的个人收入无法核定，企业的利润他不拿走就算没收入，如果他把全家的消费包括买房子、出国旅游等通通列入成本，就既征不到他的个人所得税，又减少了企业所得税，这是个非常大的问题。我国目前没有科学核定私营企业家的个人收入的标准，也不能把企业所有的利润都算他的收入，应该考虑怎么能够合理地征收所得税。所以，要建立个人收入的诚信体系，要改革现金管理制度，推行银行卡的结算制度，准确掌握居民个人家庭实际收入，还要明确规定企业所有者个人收入所得的核定办法和税收征管办法，解决规避税收的问题。对于企业所有者和管理者，在规定标准以外的个人职务消费和家庭消费也要研究一个办法。另外要实行综合和分类相结合的征管模式，适当的提高费用扣除标准，减轻工薪阶层特别是中低收入者的税收负担。三是完善房产交易税制，抑制投机行为。房产税现在征得太多，涉及到房、地、产比较复杂，应该清理归并名目繁多的一些项目，发挥税收的调节作用。四是完善消费税。将一些高污染、高消耗的奢侈品、高档消费品纳入消费税的范围，现在正在新疆搞试点，油气的资源税比过去扩大了三倍，有利于扶持资源地的经济发展、改善民生，也有利于适当控制资源消费。五是大力清理政府性非税收入。现在一些收费能够改为税收的可以改为税收，一些不规范的要严格取消。政府的土地要绝大部分用于政府的保障性住房用地，对各地土地拍卖的比例应该有严格的限制和监察。六是要改革地方税体系。要赋予地方一部分税政的管理权。
第五，加强财税法制建设。
一是要加快税收立法。目前19个税种里只有两个是人大通过的法律，其他都是条例规定的。 “十二五”期间应该将一些主要的税种上升到法律依法征收。法律一旦确定，不能过多、过频繁地调整，更不能用政府的税收政策替代税收法律。二是应该研究制定财政基本法，把政府间的财政体制、收入支出、预算制度、转移支付、财政监督等都纳入到基本法。三是应该制定政府的债务管理法，现在对政府债务管理只有一个国务院条例，对地方发行债务没有任何规范文件。四是要严格遵循和执行财政的法律，当前从整个法制体系建设来讲，我觉得突出的问题还不是无法可依，是有法不依、违法不究。《预算法》是1994年颁布的，到现在没有一个因为违反《预算法》而被处理的事件，而违反《预算法》的事遍地都是，就说明执法非常不严，需要加强监督。五是要规范政府的债务管理。要调查摸清政府债务的实际情况。现在谁都有权发债，这种风气养起来的话不得了。我既不赞成发债，也不赞成替他归还。要规范政府的投融资行为，主要是对投资的平台、投融资公司进行治理规范和监督。要化解债务，建立一个偿债准备金制度，在预算中安排偿债资金。
健全预算法制建设
一、现行《预算法》存在的问题。
现行《预算法》是1994年八届全国人大二次会议通过的，95年开始实行，《预算法》的颁布对于规范预算管理、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会发展、发挥了重要的作用，但也存在着很多问题，主要表现在五个方面：
一是现行的《预算法》对预算的完整性缺乏明确的规定。政府预算不能全面准确地反映政府财政资金的运行情况，大量的政府性收支游离于预算之外，脱离了领导监督，存在很多问题。二是对预算执行规定得不够严格。预算调整的规定过于宽松，《宪法》、《监督法》、《预算法》都有关于预算调整的规定，调整预算要报人大常委会批准，但是这么多年来，没有一个地方在年度预算中向人大常委会报调整预算方案。三是对各级人大及其常委会审查监督预算的程序内容规定得不够具体，不利于各级人大及常委会依法有效的履行审查监督的职责。四是对预算公开缺乏明确的规定，不利于推进政府公开和加强社会对预算的监督。第五是对预算监督和法律责任缺乏明确的规定，约束力也不强，不利于增强预算监督的有效性。另外最近这几十年来财政建设上的一些改革、一些成果也需要在预算上有所体现。
二、《预算法》修改的指导思想和基本原则。
《预算法》的修改已经列入2011年的立法重点，目前已基本上形成了一个修正案。
《预算法》修正案草案的指导思想是，要贯彻落实科学发展观，从我国的基本国情出发，适应我国经济社会发展和民主法制建设的要求，坚持财政改革方向，规范预算管理制度，完善预算收支范围，强化预算生产经营，推进预算管理的科学化、民主化和法制化。
《预算法》修改有四条基本原则：一是要遵循《宪法》和国家法律的要求，处理好《预算法》和其他法律的关系。二是贯彻党中央完善人民代表制度，推进公共财政制度改革和强化预算管理的要求。这一点很重要，我们《预算法》的修改决不能走西方议会的道路，也不能形成西方议会与政府之间的那种关系，人大和政府通过这个法律监督，他们是一个既监督又支持的关系，基本目标都是一致的。三是坚持预算编制的完整性、预算执行的规范性和预算监督的严肃性，这三性应该是这次修改《预算法》的核心内容。四是既着眼于健全预算制度、规范预算行为，又要从我国实际出发，要给予政府管理预算一定的灵活性。
三、《预算法》修改的主要内容。
第一，简化预算层级。现在《预算法》规定的是国家设中央、省、市、县、乡五级，以后可能要逐步发展成中央、省、县三级。乡级政府预算可以由县级代管，县级政府可以直接对省不再通过市，改革以后市一级的预算和县一级的预算是并行的，自己管自己的预算。
第二，对健全财政管理体制做了规定。修改稿规定，各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。
第三，对规范财政转移支付制度做了规定。规定了国家实行财政转移支付制度，财政转移支付包括中央对地方和地方上级政府对下级政府的转移支付，分为一般转移支付和专项转移支付。财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。专项转移支付主要用于上级政府委托政府办理的特定事物所需的支出，或者上级政府和下级政府共同承担事物的支出，同时要求中央对地方的税收返还和转移支付要列入各级政府的预算。为了解决现在部分财政转移支付下达太晚影响预算执行的问题，在修改法上对很多的转移支付项目都规定了下达的时限，一般的转移支付在全国人代会批准以后不能超过一个月全部下达，专项转移支付要人代会批准以后三十天内全部下达。
第四，对增强预算的完整性做了规定。修改稿规定，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。各级政府预算分为公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等等。还规定各级政府、各部门、各单位必须依照本法的规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒少列，规定了公共预算收入和支出的范围。
第五，强化了政府债务管理的规定。修改稿规定，中央政府公共预算中必需的部分资金可以通过举借国内和国外的债务等方式筹措，但借债应当控制相当的规模，保持合理的结构。对中央预算中的举借债务实行余额管理制度，就是不能超过人代会批准余额（限额），由国务院财政部门负责对中央政府债务的统一管理，并且对地方政府债务的管理监督。地方各级政府应该按照量入为出的收支平衡的原则来编制预算。根据法律规定或者经国务院同意，省自治区、直辖市政府可以举借一定额度的用于特定支出的国内债务，列入本级预算，举债的债务应该有稳定的偿债资金来源，除此以外，任何地方政府都不能举借或者担保举借债务。过去不允许地方债务，现在有一个小口，一是限制到省级政府，二是要经国务院批准同意，三要列入预算，还得经过本届人代会的批准。现在的《预算法》规定的是“地方政府未经国务院批准不能发行债券”，这个漏洞很大，现在地方政府都非常聪明，发债券是要承担风险的，到时候必须要还，不还就是社会问题了，所以现在改成不是发债券的问题是债务。
第六，对完善部门预算制度做了规定。
第七，对强化人大对预算的审查监督作了规定。包括对人大常委会、人大财经委、人大预算工作委员会的监督职能作出了规定，对每年的政府向人大预算的报告、汇报情况等作出了规定。
第八，对预算执行的规范性做了规定。一是预算年度开始以后人代会还没有召开之前，预算还没经过人代会批准，可以安排上年结转的支出、必须支付的本年度支出、对下级的转移支付支出做出预案，给政府一定灵活性。二是规定各级政府依据法律职权做的决定和制定的行政措施，凡是增加和减少财政收入和支出的应当在预算批准前提出，并且在预算草案里做出来，在预算执行中一般不制定新的减收增支措施，如果作出的应当在预算调整方案中作出。现在我们在预算执行中新增加支出的项目非常多，这对预算是一个冲击，而且对财政压力也非常大，所以这个规定就是在预算执行中，一般不要出台新的减少、调整收入支出的措施。如果当年有特殊情况，如受灾或者战争、突发公共事件处置等需要增加支出的，报人大调整预算方案，免得过于增加基层政府的困难。三是对财政专户、财政退库这些资金作出规定。现在财政专户特别多，银行也有意见，除了国库以外还存在着大量的财政专户，有的一个县就设几十个财政专户，把财政资金都分散了。这里规范了要按照法律、国务院的规定，最低也要按照财政部的规定，对哪些方面的特定支出可以设财政专户，没经过批准的不可以设。另外还有一些对于超收怎么安排做一些规定。
第九，对规范预算调整做了规定。一是经人代会批准的预算不经法律程序不得调整，不得改变。二是将预算调整的范围由控制赤字扩大到控制总支出。年初人代会批准一个总支出，扩大总支出要报预算。另外对一些重点支出需要调减的，包括农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障重点支出完不成预算的，要说清楚。预算一百亿我就完成八十亿，那调整了就得说明为什么调减，调减的钱用哪去了。另外还规定突发事件、自然灾害的支出如果预算上确实没有钱的，你可以先安排，但是到开会的时候要报上来。另外还规定，各级政府动用预备费安排的指数不算预算调整，用上级增加的转移支付安排的预算不算预算调整，也给政府预算管理充分的灵活行。但是在大的方面，体现了预算执行的规范。
第十，对预算监督的有效性做了规定。要求报人大审查的预算要细化，另外经过人大批准的预算、调整预算要公开。总预算由财政部公开，部门预算由各部门公开。还要规定建立预算的编制执行监督、相互制约协调的机制，还规定政府对预算监督的职责，包括财政部门、审计部门等部分部门对预算监督的职责，还有社会、媒体、法人、民众对预算监督的职责。也规定公民发现有违反《预算法》的行为可以向有关国家机关检举控告，接受控告的部门必须处理，并且为检举人保密等。最后《预算法》修改稿还规定了违反预算法规规定的情形应作出什么样的处理，包括政府怎么处理，财政部门怎么处理，审计机关怎么处理。
如果顺利的话，预算法修正案应该会在2012年执行，最迟也得在2013年全国人民代表大会之前执行。
加强人大对预算的监督
我国《宪法》规定，全国人民代表大会行使审查和批准国家预算和预算执行情况报告的职权，全国人大常委会行使审查和批准国家预算在执行过程中所必须作出的部分调整方案的职权。《监督法》规定，县级以上各级领导常委会依据《宪法》和有关法律规定行使监督职权，审查和批准决算，听取和审议预算执行情况报告，审查和批准预算调整方案。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》要求，加强和改善预算编制工作，加强和改善中央预算的初步审查工作，加强对预算超收收入的使用和监督，加强对中央预算调整方案的审查。
多年来各级人大及其常委会将预算审查监督作为履行法律、履行职责的一个重要体现形式，在改进预算监督方法、丰富审查监督内容、增强审查监督实效、维护人民利益等方面进行了坚持不懈的探索和实践，而审查监督的针对性、有效性也不断增强。在推动政府规范预算行为，加强预算管理，促进国民经济和社会发展等方面取得了一定的成效。人民群众对于人大的预算监督工作满意度也在提高。但是总的看，人大对于预算的审查监督作用发挥得还不够充分，实际效果还不够理想，与人民代表和人民群众的期待和要求还存在不小的差距，主要表现在三个方面：一是财税立法工作滞后，特别是财政税收立法不适应经济社会发展和实际工作的需要；二是预算审查监督机制不够完善，工作力度和实际效果不够强；三是深化财税体制改革、完善公共财政体系、规范预算编制执行、以及强化预算审查监督方面都面临很多新课题、新问题。
所以如何加强和改进人大对预算的审查监督，还需要积极探索逐步完善。下面我想讲这么几点。
一、人大对于预算监督的基本原则。
胡锦涛总书记在谈到加强和改进人大工作的时候曾经明确提出三个要求，一是坚持正确的政治方向，二是增强工作的实效性，三是提高依法履行职责的能力。我觉得这三点能够准确概括全部人大的工作，也包括人大对于预算审查监督的工作。吴邦国委员长也指出，增强实效是做好人大监督工作的关键，很重要的一条就是围绕着党和国家的工作中心，突出重点，一抓到底，站在党和国家工作全局的高度，立足当前着眼长远，切实抓住带有普遍性、倾向性的问题，经过努力可以解决的突出问题作为突破口，增强人大工作的针对性。根据中央领导同志的指示，做好人大的预算监督工作应该坚持以下几条原则：
第一，要坚持正确的政治方向。人大是国家权力机关，人大的工作政治性、法律性、政策性都很强，坚持正确的政治方向是做好人大工作的根本，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国是人大工作必须始终遵循的最重大的政策，这也是审查预算监督的一个根本的政治保障。人大对于预算的审查监督应该服从于、服务于党和国家的中心工作大局，要围绕着人民群众普遍关心的热点、难点问题，要确保国家法律规定和党的大政方针在预算中得到贯彻落实，还要贯彻以人为本，把实现和维护好人民群众的根本利益作为监督工作的出发点和落脚点。
第二，要坚持监督与支持。我们国家人大和政府的关系不是西方国家议会和政府的关系，不是制约关系，也不是分权的关系，他是一个既监督又支持的关系，通过监督支持。人大对于审查预算要尽职尽责，要促进政府把预算编制好、执行好，努力维护广大人民群众的利益，真正保证财政收支取之于民用之于民，这种监督也是对政府工作有利的支持。人大在预算审查监督中做到监督与支持的有机统一、程序和有效的有机统一，关键是要加强对政府及有关部门经常性的沟通、协调、联系。人大审查监督预算必须按照法定的程序来做，但是又不能只等到预算进入法定程序以后再来审查，应该是关口前移，把工作重点放在进入审查程序之前，加强与政府及其有关部门的联系，及时了解情况，充分交换意见，保证提交到人大审查的预算草案能够符合法律规定和党的大政方针，在协调工作中既要坚持原则、依法办事，又要从实际出发、实事求是。发现有问题的要开诚布公的提出来，推动有关部门作出一些调整，符合的就要明确表示给予支持。人大对于预算的审查监督要贯穿全年，不仅是审批的预算要监督，预算执行也要监督，这个可以更多地发挥工作机构的作用，也是人大常委会成立预算工作委员会的一个基本考虑。
第三，要坚持增强预算审查监督的实效性。人大审查与预算监督不是面面俱到，不是事无巨细，不能把自己视同于一个政府部门。人大审查预算更重要的是围绕中心突出重点，重点审查预算是不是符合法律规定，是不是符合党的大政方针和政策，是不是符合广大人民群众的意愿和要求。一是把全局性、宏观性、法律性和政策性的问题作为关注的重点。每年审查预算有两部分，一部分是审查上年的预算执行情况，涉及到批准问题；第二部分是下年的预算安排，也涉及到审查和批准的问题。要能够发现上年的预算执行存在的问题和不足，预算管理上应该有哪些改进，必须全年开展工作，经过协商、交流，逐步改进完善。二是要把贯彻落实人大有关预算的决议作为监督重点，推动政府及有关部门制定一系列措施改进工作。每年在全国人代会上有一个财经委的预算审查结果报告，既对预算执行和预算安排作出评价，同时要提出改进工作的建议、要求，最后还要提出对于大会是否批准预算提出建议，然后这个报告向大会主席团报告，大会主席团通过以后就作为预算的决议由全体大会表决，表决通过以后，作为有法律效力的文件由政府部门落实。三是人大对预算的监督不能陷入日常、具体的财政收支监督，更不能替代政府部门的工作。要把工作重点放在调查研究，放在推动政府部门改进工作，推动政府部门落实法律和党和政府的一些大政方针政策。
二、做好预算审查监督工作的基本经验。
做好预算审查监督工作，提高监督的实效，我们这一两年积累了一些基本经验。
第一，要加强与政府有关部门的协调和沟通，包括财政部门、审计部门、发展改革部门等所有政府部门，特别是了解农业、教育、文化、卫生等社会关注的一些部门的预算执行情况，听取他们对预算安排的一些诉求，转达给财政部门。
第二，要做好预算草案、决算草案和预算调整草案的审查工作。每年3月份要审查当年的预算草案，6月份审查上年的决算草案。预算草案更多的是反映预算资金的安排，包括收入项目是不是合理、收入结构是不是调整、收入的增长幅度是不是与经济的发展相适应、收入预算是不是能够圆满的完成。支出预算主要看国家支出的重点、民生关心的重大问题是不是得到了重点保障，既包括增加的方面也包括减缩的方面，要根据国家重点和民生的需求来安排。而决算的审查主要是上一年预算情况的结果，比预算的审查更复杂、工作量更大。
第三，要为全国人大代表和人大常委会履行职责提供良好的服务。从今年开始，为了加强对人大代表审查预算监督服务的工作，我们改进了预算审查监督的一些具体措施。其一，每年人代会结束以后，财政部都要向我们报一个落实人大预算决议的政策措施的情况汇报，往年就是我们收到就到此为止了，而且向一些常委会领导去报告。今年做了改进，接到财政部落实预算决议的情况报告以后，以人大简报的形式发全国人大所有代表，使他们了解情况。其二，每季度对于全国和中央预算的执行情况要发一个简报给全国人大代表，让代表们适当了解全国预算的执行情况，到会上审查的时候，他就有所依据了。其三，年底全国人大财经委对预算进行初步审查的时候，要提出一个初步审查意见，这个初步审查意见过去是报常委会领导的，从今年开始发全体人大代表，使他们提前就了解审查预算的情况和问题，结合他们平时了解预算执行的情况，可以提前做准备提高预算审查的有效性。
第四，要落实政府预算事项的备案报告制度。监督法对备案报告制度有规定但落实得不好，有些该备案的没备案，有些已经备案的太笼统，要督促国家有关部门落实有关预算事项及时备案，包括预算执行、预算调整、重大财政政策调整、赤字数额的变化，以及有些涉及到中央和地方的分配关系的改革等及时向常委会报告。
第五，要推动健全财税政策体系。推动财政部门建立完善城乡统筹发展的财税体制，加强投入，完善财政支农稳定，管好用好财政投入资金。当前统筹城乡发展确实是一个重大的问题，中央也提出工业反哺农业、城市支援农村，但落实还不是很理想。我们要思考，到底现在是工业反哺农业还是农业依然是为工业做贡献？几亿农民进城，但是他的收入水平和城市职工的收入水平是不一样的，不是同工同酬，是低收入水平。另外，每年都有土地在减少，支持了城市和工业的发展。还有粮食价格一直是比较低的，“剪刀差”一直没有解决，是作为工业原料来扶持工业的。但是从去年这一轮的投资安排来看，远远没有体现到这一点，80%几的投资是在城市，而百分之十几的是在农村，依然在扩大城乡的差距。所以推动促进城乡统筹发展的财税政策体系是一个重大的问题。
“十二五”期间财税改革发展的任务很重，财税法制建设的任务也任重道远，人大的预算监督工作也需要进一步加强。刚才讲的这些都是个人的思考，不一定正确，供大家参考，谢谢大家！
（高强 全国人大常委会预算工作委员会主任）
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