为何城中村改造时，对集体土地的征收，会引发如此激烈冲突？本报记者分赴河北、山东等地，深入改造中的城中村，试图寻找答案。
经调查发现，位于城市边缘的集体土地升值快，在那些土地上生活的村民比其他农民权益意识强，并且现有的《土地管理法》很难对被征地者的权益进行有效保障。
采访中，有学者建言，若不对《土地管理法》进行修改，在未来10年，征收农村集体土地时，矛盾与冲突会大幅上升。
本次专题从“城市开发”、“征地补偿”和“司法救济”三个方面，来透视集体土地征收中的各种漏洞。
专题主笔：本报记者 闾宏
本报记者 孙旭阳 吴伟 黄玉浩 朱柳笛 北京 河北 山东报道
尘土飞扬的河北南宫市普彤街边，一口红漆棺材摆在田间地头。当地政府对北街十队的土地开发遇到阻力。
北街十队的社员不愿将这块他们正在耕种的土地交给开发商，据他们所知，开发商将以每亩20万左右的价格拿地，而他们每亩地所获得的补偿为1500斤小麦的折合现金，补偿期40年。社员张建林开始在田里搭棚守地，还放上了棺材，他表示“不管谁死了都往里面装。”
随着中国社会城镇化进程的加快，对城郊集体土地的开发犹如离弦之箭，势如破竹。而在这类开发中，又常能看到暴力、冲突，以及带有拼死决心的抵抗。
成都的唐福珍于1995年被邀请到金华村的集体土地上建房设厂，14年后，城市出台新规划，土地征为国有厂房需被拆迁。唐福珍为保护财产，点燃燃烧瓶，自焚于火中。上海的潘蓉、北京的席新柱也分别于2008年和2009年，以燃烧瓶来保卫自己的农村住房免被拆迁，最终以失败告终。
城中村改造也在一些地方酿发了群体性事件。
河南郑州300多商户在2008年走上街头围堵交通，抗议他们的商铺被拆且无补偿。商户所属的天福建材市场租用的也是集体用地，期限是25年，被拆时只租用了5年，拆除理由是城中村改造。
相类似的事件还于2009年11月27日，发生在贵阳街头。
去年12月7日，北大法学院副院长沈岿和其他4名学者联名，提请全国人大常委会对“城市拆迁条例”违宪进行审查。随后沈岿收到大量拆迁户的求助信，其中不少拆迁是因城中村改造而起。
信件多到无法让沈岿一一回复。面对拆迁户对他所寄予的希望，沈岿感到无奈。他理解拆迁户心中的不平，他明白现在的《土地管理法》需要做一些改变。
沈岿说，因为新的征收与拆迁条例只针对城市的国有土地，不涵盖纠纷重重的农村集体土地；而《土地管理法》已不适用于农村集体土地的征收现状。
“这一点必须改变，未来的制度设计必将涉及农村的集体土地。”沈岿说。
征地没商量
一些城中村村民反映，很多时候地被征了还不知道，清华大学蔡继明发现《土地管理法》规定“先征收、后公告”，致使政府强势征地
上访、请求行政裁决，法院诉讼，河北清河县的张保俊尝试了各种渠道为自己讨要权益。去年7月，他那距离县城繁华处1里之遥的房子被拆，理由为“违章建筑”。而张保俊不解的是，房子是盖在自己的宅基地上。
张保俊说，房子被拆前1个月，村民代表通知他，地被征了。他认为如此征地不公平，没签补偿协议。随后张保俊接到“行政处罚书”，限其3日内拆房。2天后，房屋被拆。
在一次听证会上，清河县法院院长陈崇德对拿着宅基证的张保俊说，“什么法也不如城市规划法大。”
河北南宫市的张建林至今也说不清楚“自己”的地，何时被征为国有。他所在的北街村10年前已变成北街居委会，但他仍在地里种着粮食，去年某一天收到居委会宣传单，说“耕地”已征为国有，并领到每年1200元的土地补偿。
“既没给安置费，也没办理农转非的相关手续，也没说开发作何用途。”张建林说，所以他现在就日夜守在地里，不让开发。
在城中村改造中，山东聊城强势征地之余，还表现出一种急迫。
东昌府区政府按市里规划，打算在3至5年内改造完116个城中村。于是，在征地手续还未得到批复，也未建安置房，区政府便开始对陈庄村进行拆迁。
该区国土资源局副局长胡家政的解释是，“不拆成净地，没法报批。”同时他也承认，这不是国家规定而是当地的做法，并说，“我们只能先拆迁再卖地，才有钱安置村民。”
北京中润律师事务所律师许荣接受过多起拆迁户的委托，她提供这样一个事实，许多地方政府实行“净地出让”，即政府征收土地后，完成拆迁，收于土地储备中心，统一出让，“相比之下，净地所获出让金更高，也更容易出让。”
“在美国，是不允许政府储备土地。政府拥有的土地也不允许长期闲置。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明说，否则政府就会垄断土地市场。
蔡继明试图了解政府强势征地背后的法律依据。他研究了《土地管理法》———目前唯一一部详细规范政府征地的法律。他发现这样一个细节。
《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
“先征收，后公告。”蔡继明说，“意思就是，不管你同意不同意，先把地征了再说。”
蔡继明考察过英国、美国、日本等国家的征地制度。他说，有的国家规定，非处于公共利益需要，非合法的程序，不得征用个人财产。制度中把征地程序、补偿问题，是否为公共利益均作为征地前提，符合这几条才可以征收，否则不得征收。“这样，所有纠纷，在征地实施之前都解决了。”
为公益还是为谋利？
城中村改造有时会以公共利益之名；国土部门调查显示，近10年征地用于公共利益的不到10%
在蔡继明的观念中，任何一个市场经济的国家和法制健全的国家，动用公权来侵占私权只有一个理由，那就是公共利益。除了公共利益之外没有任何权力。一旦国家的这个权力扩大了，就会造成严重腐败。
“中国的宪法对征地范围只做了一种规定。”蔡继明说。
《宪法》第十条，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。
但《土地管理法》则把征地的范围扩大了。它规定，在公共利益需要之外，为实施城市规划进行旧城区改建的，也能将土地征为国有。
既然旧城改建，可征收集体土地，那么城中村改造也被顺理成章地认为，可征收集体土地了。
河北省开始以“新民居建设”名义，推进城中村改造。省政府出台文件，要求对村庄做新规划，严格控制平房，提倡多层住宅，新村规划面积控制在原有面积的2/3以内。
山东省在去年3月也下发了“农村新民居建设”的文件。山东聊城的东昌府区正是按照这一文件对陈庄村拆除。区政府要将分散居住的村民，都集中迁于楼房中居住。
北大教授沈岿对这种做法的合理性表示怀疑，一，为何要将城市化的生活方式强行推向农村？二，这样的改变纯粹是为了公共利益吗？
陈庄村的村民也询问过区政府，改造后所节余出的土地，其开发收益如何分配。当地政府回应，方案还在拟定，目前无法回答。
陈庄村有村民认为，很有可能是开发房地产，因为村子周围的商品房每平米已卖到4000元了。
“每一处城中村改造，政府都打着公共利益，为民谋利的旗号。”北大教授王锡锌说，但开发热情背后的真正原因是，地方财政愈来愈倚重“卖地”收入，而随着城市经济规模不断扩大，城郊的农田、宅基地，都在不断升值。城内建设用地日益紧张的城市，对城中村的集体土地表现出愈来愈强的渴望。
城中村改造在各地如火如荼地进行。广州计划10年改造城中村138个。西安有城中村326个，去年通过改造城中村和棚户区，获得土地1000万平方米。
国土资源部门对北京、上海、山东等16个省(区、市)的征地项目做过一次调查。调查显示，近十年来东部城市的征地项目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是经营性用地。
河北清河县张保俊的宅基地被征收后，他也询问过县政法委书记冯明跃———冯是县开发办主任，“所开发的土地，到底用于公益事业还是商业开发？”
“冯明跃当时回答不上来。”张保俊说，2005年曾有开发商委托县领导和他洽谈，要买他的宅基地，当时出价60万到80万。因为张保俊的宅基地离县城的商业中心只有500米。但张保俊没卖。
至今，清河县政府也未公示那块土地的用途。
纠偏“土地法”，疗效渐失
2004年用于规范征地的国务院“28号文”，其中许多条款已不被一些地方政府遵循
如何保证中国城镇化有序进行，这已成为一个日益严峻的问题。
2009年11月30日，耗资150亿的全国第二次土地调查结束。土地调查办通报了调查结果，江苏宿迁、吉林桦甸、河南荥阳、河北唐山、湖北荆门和四川眉山都存在错误地将农用地作为城市建设用地。
国务院土地调查办已令其整改。
而《土地管理法》难以约束中国有序发展的尴尬与矛盾，早在上世纪80年代就有所显现。
当时，全国各地洋溢着的“开发区热潮”和随后的“大学城热”，直接导致集体土地面积大量缩减。有数据统计，从1996年到2004年，全国耕地净减少1.14亿亩；仅2003年一年就减少了3806万亩。
于是，在2004年，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》(即国发28号文)，严格控制圈占集体土地。
“28号文”第十四条，要求健全征地程序，维护农民集体土地所有权的权益，要求在征地报批前，将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；还要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。
这有别于《土地管理法》中的“先征收再公告”规定。
但时至今日，并不是所有地方政府都还严格按照“28号文”实施征地。
河北南宫市北街居委会的很多社员表示，居委会决定新居建设之前也没告知。对此，居委会主任刘建华承认确实没开过居民大会，因为“没那么大地方开，上千人呢。”
山东聊城的城中村改造在征地前也未通知村民。该市东昌府区拆迁办主任闫文胜解释说，之所以未提前告知，是因为根据以往经历，一旦政府说某处要开发，违章违法建筑便如雨后春笋般冒出，以套取政府的高额补偿，出现边拆边建的情况。
“28号文”还要求，在征地过程中，如确有必要，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。
河北清河县张保俊说，在房子被拆前，他确实参加过有关部门组织的听证会。
张保俊是在2009年6月30日上午10点接到通知，说10点半召开听证会。听证会后，当天下午6点半，收到“行政处罚书”令其拆房。7月1日，房子被拆。张保俊至今也没明白，召开那次听证会的意义。
9督察局能解征地难题？
新成立中央直属的土地监察体系，但城中村改造的土地问题并未列入其工作重点
“28号文”也试图弥补土地监察方面的漏洞，第二十四条要求，完善土地执法监察体制，设立国家土地总督察，监督土地执法。
2006年，国家土地总督察办公室和9个地方分局相继成立。这9个局将代表国务院、国土资源部对各省、自治区、直辖市等政府的土地利用情况进行督察。
“以前国土部门无法监察地方同级政府，现在可以了。”国家土地督察西安局的督察副专员姚青林接受采访时说，2008年到2009年，违法违规使用土地事件的降幅在40%左右。
但这些土地督察也面临人手紧张的难处。据姚青林介绍，全国共设有360个督察，如今实际到岗的只有200多个。而且，城中村改造的土地问题也不是他们的工作重点。“我们工作的两大块内容，一是耕地保护，二是防止土地方面的国有资产流失。”
山东聊城的土地开发由国家土地督察济南局负责监督。
对于当地未得到征地批复就已开始拆迁的情况，东昌府区国土资源局副局长胡家政表示，督察局也知情，并认为城中村改造符合土地利用总体规划，征地手续也在正常报批，所以未提出异议，“毕竟很多地方都是这样做的。”
姚青林对地方政府的一些做法也表示理解，“地方政府发展经济的愿望真的是很强烈。”他认为城中村改造所遇到的问题，是城市郊区集体土地改革的遗留问题，不是单靠执法就能解决，需要国家出台统一政策。
期待“新法”
新“土地法”酝酿1年有余；学者呼吁，作为市场经济国家，“征地只为公共利益”必须入法
北大法学院教授王锡锌是和沈岿等联名上书全国人大提请审查拆迁条例的5人之一。他认为，土地监察只是整套制度的一个方面，而现在的问题是，《土地管理法》必须进行整体上的修改，否则征地问题会越来越尖锐。
中央党校研究室副主任周天勇长期关注中国的土地制度。他也表示，现在的《土地管理法》很难适应城镇化的发展速度。
所谓城镇化(即城市化)有各种解释和定义，一种最通俗的解释就是，农村人口不断地向城市转移，最后变成一个城市人口在75%以上的工业化国家。
城镇化和土地存在这样一种关系，当越来越多的农村人口进入城市，农村的土地大量被闲置；而城市因经济规模的扩大，急需更多建设用地，于是开始向城郊地区扩张。这是中国出现城中村改造的真正原因。
中国社科院去年做的统计，截至2008年末，中国的城镇化率为45.5%。而美国为80%。
“所以，中国在今后的城镇化发展是必然的，而在这一过程中，改革现有的土地制度更显得迫切。”周天勇说。
目前，由国土资源部主持修订的《土地管理法修改草案》已进行了1年多，并已出具一份征求意见稿。蔡继明说，北大的国家发展研究院，以及北大林垦土地研究中心也举行了讨论。至于何时出台还不得而知。
《21世纪经济报道》在2009年11月采访了一名接近国土资源部的人士，据他介绍，“意见稿对失地农民补偿和保障规定有了很大的进步，但仍规定城市规划范围的土地要征收，这意味着土地财政的发展模式没有改变，农民不会从城市化进程中获得很大的收益。
“城市规划是否就一定属于公共利益，这很值得商榷。”蔡继明说，建绿地建草坪是属于公共利益，但建商业区建游乐场就是商业用途。所以征地范围只要列入城市规划，政府为了商业利益而强势征地的局面就改不了。
北大教授沈岿对新法的期待是，在制度设计时，应该把现在政府单一主导的局面稍微扭转一下，让更多民众的意见参与进来。而且无论如何，国家动用征地权力时必须出于公共利益。
“这对于一个市场经济国家而言是必须的。”沈岿说。
“仅靠列举难界定公共利益”
北大法学院副院长沈岿认为，政府规划时就应设定程序让公众讨论项目是否属公共利益
■ 专家支招
公共利益为何难界定？
“公共与商业，泾渭并不分明”
沈岿通过各个案例的研究发现，公共利益和商业利益之间划分不是泾渭分明的。比如说地铁，它是公共交通设施，整体上讲符合公共利益，但也带点盈利性质，比如北京地铁4号线就是交给香港一家公司经营的。
还比如，一个县政府征了农村一片土地，理由是办个小学，好像也符合公共利益，符合列举事项当中教育这一块。但当地村民反对，理由是当地的小学已足够当地小学生读书了。随后双方就会有各自不同意见。
所以关于公共利益的范畴界定，不能简单地使用列举方式。有可能列举在内的事项都存在争议。
如何精准界定公共利益？
法规列举+民主程序
沈岿认为除了法规列举以外，还应加上一个民主程序。即政府应先把项目提出，让更多人知道，究竟会带来什么样的公共利益，通过民主的程序来进行讨论。
在规划阶段就应该有一个讨论、界定的程序。征收阶段也应该有一个讨论。如果是商业开发，就不能叫做征收，只能说是一个谈判，那是所有权的一个转移。
公共利益无非是多方利益主体寻求一种妥协或者一种平衡。把利益博弈的过程公开化，使政府在阳光下行政，很大程度上也缓解了政府决策上的压力。
“被拆迁人应分享土地红利”
北大教授王锡锌认为，城中村改造应激活公众讨论，媒体报道，人大监督等监督程序
■ 专家支招
新京报：不少地方官员抱怨，如严格按法律，几乎没法成功征地，城镇化的步子就会放缓，进而影响到地方的发展，和官员的政绩。这个矛盾如何解决？
王锡锌：官员所谓的苦衷，不是其违法乱纪的理由。
新京报：城中村改造是否属于公共利益？
王锡锌：城中村改造关键的问题是，要让那些失去土地的人也能公平地参与分享土地红利。开发必须合理合法，不能让一些人获益的同时，断绝另一部分人的生路。
新京报：有专家认为，政府规划前应先征求民意，那这样是否会降低经济发展的效率？
王锡锌：会，但必须那么做，因为广泛讨论本身，即是对项目属性的界定，同时也是一个监督过程。现在很多所谓的公共利益项目，直到投入使用，人们才发现其实是商业开发。
无论征地是以城中村改造、棚户区改造还是旧城区改造等任何名目进行，都要经过法律和民意的检验。
新京报：仅靠公众讨论能解决所有问题？
王锡锌：讨论本身是一种表达机制，而非决策机制。所以，公共讨论进行的同时，还必须激活人大的监督权。当政府不顾公议，执意进行公众认为非法的土地拆迁时，人大启动监督权，通过法律途径制止违法行为，就可以保护被拆迁人的利益，防止出现群体闹事和当众自焚等恶性事件，维护了社会稳定。
新京报：除了上述机制，还有什么途径？
王锡锌：个案的检验。政府更改土地规划，对城中村进行拆迁改造，就必须征收农民土地，发一个征收决定，这就构成一项具体的行政行为。如果行为承受方，就是被拆迁的农民对项目是否为公益、补偿是否合理等不满，可以提起行政诉讼，或进行行政申诉。
新京报：上述开出的药方，需要大量的配套措施，这些是不是超出了目前的国情和土地法规本身呢？
王锡锌：没有。公众的讨论，媒体的报道，人大的监督，法院的司法审查，在中国都是存在的，只要激活它们，让它们发挥作用就行了。这没有牵扯到任何制度的更改。
本报记者 孙旭阳
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