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●梁晋阳
为推进三明在海峡西岸经济区建设中又好又快发展，去年三明市委提出了“突出发展、注重运作、凝聚合力、弘扬正气”的总体要求，强调各级各部门必须做到“四个不让”：不让政策在我手中截留，不让差错在我手中发生，不让时机在我手中耽误，不让业主在我这里受到冷落。今年以来，市机关效能建设领导小组、市直机关工委联合开展了以“比服务、比效率、比质量、比作风、比形象”为内容的竞赛活动，进一步推动“四个不让”服务行为准则的落实。4月中上旬，市纪委、监察局结合深入学习实践科学发展观活动，进行了专题调研。总的感到，通过开展“五比”竞赛活动，全市各级各部门认真落实“四个不让”服务行为准则，服务意识不断增强，机关作风明显转变，行政水平不断提升，促进了风正气顺、人和业兴良好局面的进一步形成。
一、落实“四个不让”服务行为准则的主要做法和体会
去年以来，我市各级各部门按照“科学发展、四求先行”的要求，主动融入海峡西岸经济区建设，围绕发挥“前锋、基地、枢纽、支撑”作用，认真落实市委“四个不让”服务行为准则，突出发展、注重运作、凝聚合力、弘扬正气，全力推动经济社会又好又快发展，呈现出“增长持续、质量提升、后劲增强、总体协调”的良好态势。2008年度福建省外资工作领导小组办公室组织对全省投资环境测评调查显示，三明市投资环境总体满意度指数为7.32（省投资环境总体满意度指数为7.30），全省排名由第六位上升到第四位。政务环境的满意度指数为7.68，排名跃居全省第一（2006年排名第五）。
1、优化服务理念、增强服务意识是前提条件。近年来，市委、市政府每年都把“优化发展环境”作为为民办实事的重点工作来抓，2008年市委书记黄琪玉一到三明就提出，要大力开展“四个不让”教育，形成“人人都是招商形象、人人都是投资环境、人人都是服务主体”的共识。“五比”竞赛活动开展以来，我市各级各部门把“群众满意不满意”作为衡量工作优劣的标准，不断优化服务内容，丰富服务方式，简化审批程序，规范办事行为。市公安局在推行6项交警支队服务新举措的基础上，通过开展“五比”竞赛，针对如车辆检测难过关等群众反映的一些问题，又推出24项便民利民惠民“新规”，优化执法服务环境，机动车重复检验次数明显减少，一次性检验通过合格率由原来的55%提高到80%。市建设局设立“行风效能”专栏，开展机关廉政文化活动，营造良好服务氛围。大田县制定《行政服务中心窗口便民惠民利民服务十条规定》，促进服务水平提高。
2、创新服务机制、提高服务效率是重要环节。2007年9月，我市创新行政服务体制，组建了“三明市人民政府行政服务中心管理委员会”，建立行政服务中心、效能办、公开办、绩效办、公共资源交易管理办、重大项目协调督查办等多部门合署办公的架构体系，营造良好的政务服务环境。各县（市、区）结合实际，在提高服务效率上下功夫，宁化推行“首问责任制”，明确规定每个工作人员都是首问责任人，谁离服务对象距离最近，谁就负责引导服务对象办事。明溪推行“涉政事务代理制”，为企业和外商投资开通绿色通道，提供快捷高效的综合服务。尤溪县注意创新服务“三农”工作机制，粮食直补实行“有种有补、先种后补、多种多补、谁种补谁”的办法，2008年发放直补资金2399.85万元。永安市在27家企业、15个社区、8个乡镇和50名服务对象中设立行政效能监测点，及时掌握项目服务动态，有效防止项目服务“越位、缺位”的问题。
3、规范行政行为、塑造服务形象是有效途径。“四个不让”涵盖行政行为的全过程。它有基于法律的国家强制性法律许可范围内的自由裁量性、单方意志性、效力先定性、无偿性的特点。“五比”活动开展以来，我市各级各部门结合实际，规范行政服务行为。尤溪制定出台了《关于进一步扶持工业企业加快发展的若干意见》，从优化环境等6个方面明确了27条扶持政策，安排500万元作为中小企业发展专项基金。泰宁县增设电视专题，追踪报道“四个不让”服务工作准则中涌现的先进典型。明溪县组织16个重点执法部门的负责人，就落实“四个不让”优化行政服务，在县有线电视台作出公开承诺。并对不正确履行法定职责等造成不良影响的15个单位和9名干部实施行政问责和责任追究。宁化县开展为民服务“零障碍”活动，解决“第一道门槛”、树好“第一形象”。将乐县开展专项监察，对发现的问题在政务网上通报批评。市国土局将“开展‘五比’竞赛，落实‘四个不让’”作为深入学习实践科学发展观活动的重要内容，列入机关文明室（单位、窗口）评选活动条件。清流县开展企业评议部门股室负责人活动，将具有行政执法职能的33个单位133个股室负责人作为评议对象，对反映较差的进行提醒谈话，两次评议较差的给予调岗。泰宁县邀请企业主和项目负责人，每季度对经济管理部门、行政执法部门和公用事业单位落实“四个不让”情况进行民主测评。
4、强化绩效管理、提升工作质量是重要保证。绩效管理把绩效作为管理的核心，“四个不让”服务行为准则的落实，凸现机制创新，强调多元服务主体，提升服务质量，提升了行政效率和工作质量。市政府健全政府绩效管理责任制度，科学制定绩效指标，健全科学合理的绩效评估指标体系。同时，以开展“五比”竞赛活动为契机，健全了绩效运行分析机制，自上而下建立了工作绩效考核奖惩和行政问责制度，及时发现并解决问题，大力倡导忠诚履职、尽心尽责、勇于负责、敢于问责之风。尤溪县将市委提出的“四个不让”纳入绩效考评方案，变一般性的号召为有针对性的服务，全县上下形成“‘活和创韧’铸精神、锲而不舍干事业”的良好氛围。建宁县对全县重点工作实行绩效评估，特别是对工作所涉及到的责任单位和责任人，在工作效率、工作质量和廉洁自律等方面开展绩效考评。沙县推出“四个不让”告知卡，结合全面贯彻执行“四个不让”的服务行为准则，进一步明确全县机关工作人员工作准则，并承诺做到“四个不放过”，即：对反映的问题没有查清的不放过，查清问题没有纠正的不放过，损害投资发展环境的案件没有处理的不放过，整改措施没有落实的不放过。
5、规范权力运行、注重改革创新是有效手段。“四个不让”服务行为准则是公共政务管理部门规范权力运行的题中之意。我们始终把规范权力运行作为基础性工作来抓，通过创新体制机制制度，源头上推进“四个不让”服务行为准则的落实。深化行政管理体制改革，12个县（市、区）清理行政审批事项3450项，减少765项；市直63个部门、单位共清理确定行政职权4993项，统一编制了行政职权目录和权力运行流程图；33个市直行政执法部门细化、量化自由裁量权1063项，规范自由裁量行为。推进财政管理制度改革，部门预算编制制度改革继续推进，国库集中支付改革和财政票据改革全面推行，市本级对所有非税收入实行全程实时在线管理，加强对非税收入的有效监控。推进投资体制改革，在市本级政府投资的非经营性项目中推行代建制，13家企业入选代建单位名录库。认真落实《政府信息公开条例》，编制完成政府信息公开指南和目录，并以此为契机，全面推进各项办事公开工作，发挥人民群众的监督作用，促进权力在阳光下运行，行政行为执行力和公信力进一步提高。
二、当前服务经济发展存在的主要问题及成因分析
2008年底，国家统计局福建调查总队对我市2008年度政府绩效评估公众评议，大多数企业反映投资环境需要改善，这说明三明的发展环境与经济发展和群众的愿望相比，还有一定的差距。
1、部门单位存在服务态度较差的问题，主动服务意识还需增强。一些部门单位的工作人员重管理、轻服务，不能把服务与被服务融为一体，有的工作人员怕承担责任，在具体服务过程中，谨小慎微、死板教条，在企业碰到问题时，只讲不能办，不讲应该怎样才能办，不考虑发展大局，只考虑自己不出问题。
服务态度差还集中反映在园区管委会对企业服务不到位。企业进驻园区后，园区管委会应主动服务，积极宣传有关的政策措施，协助或引导企业办理相关的审批手续等，但实际调查表明：部分园区管委会的后续服务工作明显滞后，一些企业不了解政府出台优惠政策，更没有享受优惠政策带来的实惠，相关的审批手续几乎靠业主去跑，有的手续几年都办不下来。如企业工业厂房《房产证》办理就是一个典型的事例，目前大多数企业无法办理房产证，直接影响企业贷款融资。
2、执法不规范、不文明，服务有条件的现象屡禁不止。一些权力部门单位在执法过程中，方法简单，以罚代管，甚至经常利用手中的权力变向为部门单位创收；有的为发挥手中权力，超越职权范围执法，造成多部门重复执法；有的利用职权以各种借口设卡收费；有的部门单位设立中介机构，向企业收取中介费；有的工作人员利用手中权力向服务对象伸手等“乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查”和“吃、拿、卡、要”的现象不同程度地存在，给社会、企业造成不良影响。
3、机关工作作风还需努力改进，违纪违规现象时有发生。近年来，我市加强了机关作风的整治和监督力度，多次组织人员对机关工作情况进行明察暗访，并严肃处理违纪违规人员。今年以来，尤溪、清流、永安、宁化等单位多次对本地区落实政策、机关效能、森林防火、防汛备汛等情况进行督查，违纪违规人员及相关责任人受到行效能告诫和通报批评处理。2008年全市受到效能处理199人，2009年截止4月底又19人受到处理。上述现象表明：一些机关工作人员的工作作风还不够扎实，违反工作纪律的现象还没有得到根本治理。
“四个不让”服务行为规范不够落实，原因是多方面的，应该从内因和外因两方面来分析。
1、在内因方面，主要有：一是思想不够解放。与沿海发达地区相比，三明仍属落后地区，这很大程度上体现在思想观念落后，一些工作人员还没有从以前的计划经济时代的管理模式上转变过来，没有正直理解机关服务工作的法规性、自觉性、无偿性等特点，机关对企业、群众的服务的模式还是停留在“管理”上。对如何营造良好的投资环境认识不到位，习惯于“管理”，特权思想、尊卑观念等仍在一定范围内存在，全心全意为人民服务的公仆意识不强。二是机制不够健全。改革不够深入，政府职能转变进展较慢，部分单位职能错位，管了大量不该管的事，该管的事又没管好。一些部门内部管理机制不顺，办文环节过于繁琐，办事怕承担责任，工作踢皮球。造成“多头监管，重复执法”或执法不文明、不规范等问题。
2、在外因上，主要有：一是我国行政伦理观念出现的问题。随着社会主义市场经济的发展，价值观混乱、信念缺乏、规范失灵、官本位抬头等，造成公共服务管理人员公共意识、服务意识、责任意识淡薄，这很大程度上导致服务行为失范问题。二是现阶段缺乏完备而强有力的监督制约机制。我国还处于改革并有待于完善阶段，监督主体的独立性、权威性仍显相当不足，行政监督处罚机制不完善、不到位，政府权力部门化，部门权力利益化，必然导致职能部门行政执法行为的趋利倾向，损害投资者的利益。根据社会控制理论，在转型期公务员行为失范频繁发生，机制方面存在问题是根本原因之一。
三、进一步落实“四个不让”服务行为准则的对策措施
目前，国务院研究出台了《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，三明市要在海峡西岸经济区建设中发挥前锋、基地、枢纽、支撑作用，在新一轮经济发展浪潮中脱颖而出，不辱使命，就必须进一步强化机关效能建设，不断优化经济发展环境，促进三明经济加快崛起。
1、教育为本。就是要发挥教育的基础性作用，准确定位，创新方式，营造氛围。首先要坚定不移地把解放思想作为发展的先导，以开放开拓的胸怀突破“山区意识”的桎梏，培育“开明、清明、文明”的三明精神,教育和引导广大党员干部敞开胸怀，融入经济全球化和市场经济发展的大潮中去，尤其是在当前全球金融危机中，要站得更高、看得更宽，化“危”为“机”，更好地为三明社会经济发展服务。要把发展中的犹豫、疑虑、担心，甚至议论、责难，通过解放思想，从旧的传统思想的束缚中突破出来，从小农经济、封闭思想中突破出来，从习惯势力中解放出来。要加强对机关工作人员的思想教育、道德养成和技能训练，使他们熟悉业务知识，精通本职工作，带头严格执行法律法规，不断增强勤政廉政、履行职责、依法行政、化解矛盾的能力，提高落实“四个不让”服务行为准则的质量、效率和水平。同时，要通过多种形式引导广大市民追求积极向上的文化生活，转化为前进的坚韧性，开放的接受性、探求的创新性、待人的率真性、务实的操作性等积极的因素，摈弃粗糙、低俗、散漫等消极因素，增强文化内涵，提升文化层次，使“开明、清明、文明”的三明精神成为鼓励和激发人们创业冲动和发展积极性的强大精神支柱。
2、制度规范。就是要按照合法性、合理性、完整性的原则，建立全方位的较为完备的制度体系，把握好政府对经济活动的作用和影响力，做到既不缺位，也不越位，既有宏观指导，也不包办代替。一是深化审批改革。继续创新审批方式，减少审批环节，全面清理影响政府职能转变、有悖经济发展的规章制度，优化法制环境。积极适应经济发展对政府行政的要求，完善要素市场，把能够通过市场运作的政府管理职能全面剥离，减少政府对社会和经济事务的过于干预，建立和完善公开、公平、公正的市场竞争机制，促进政府职能转变。二是创新服务方式。完善行政服务中心管委会职能，把以人为本作为发展的前提、基础、动力和目的，进一步清理审批项目，下放经济管理权限，整合政府网络资源，实现市县乡三级政府部门网上审批、联合审批，促进审批提速。坚持依法行政，强化服务意识，转变政府职能，规范权力运行，实现政府领导经济工作的方式要由管理型向服务型、责任型转变，政府的公务员也要真正实现“管理员”向“服务员”的角色转变。三是规范自由裁量。相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的一项重要内容。深化行政管理体制改革，积极推行行政处罚设定权制度、行政处罚主体资格制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、政府对行政处罚的监督制度，消除执法依据不清、执法主体资格不明、执法监督乏力等现象。积极探索相对集中行政许可制度，严格落实行政处罚自由裁量细化标准，逐步建立统一的行政自由裁量基准制度；推动市直部门从本级抓起、从业务建设抓起、从关键环节抓起，进一步规范本系统的行政行为，尤其要强化对市场监管部门的监督，遏制行政不作为、乱作为现象的发生，从权力运作机制上，转变政府职能，科学行政，提升效能。
3、阳光运行。就是要把政（事）务公开作为施政的一项基本制度，作为政治文明建设，推进民主执政，营造良好政务环境的重要举措。一要重规范。继续完善市、县、乡三级政务公开，积极探索建立和落实公开责任、审议、评议、反馈、备案制度，对公开的主体、机构设置、程序、监督、责任等相关问题作出明确规定，健全监督保障机制，促进公开工作的规范化、法制化。二要抓重点。要按照“四个不让”的要求，把经济和社会发展的重要问题，涉及群众切身利益的事项，行政执法和公共服务管理部门作为重点，突出人权、事权、财权的公开，特别是对涉及权力运行的中心环节，要实行质询、听证和报告制度，规范从政行为。三要求实效。要在巩固传统公开形式的基础上，推广电子政务中心、文件网络超市、新闻发言人制度等，并通过点题公开、现场测评、电视互动、网上论坛等，事项公开主体与群众之间的联动，打破时空界限和机关层级与部门间的界限，提升群众监督评价的有效性，使“四个不让”服务行为准则从墙上走下来，从文件中走出来，真真落到实处。
4、绩效评估。就是要建立科学的指标体系，准确地确定公共绩效评估的内容和范围，从而形成正确的导向和有效的激励。一要完善指标体系。坚持以科学发展观和正确政绩观为指导，完善绩效评估体系，使其更趋合理，评估内容和指标既反映经济发展，又反映社会民生；既反映效率，又兼顾公平；既重视发展，又着力可持续。特别是要针对落实“四个不让”服务行为准则情况，把各级各部门服务为民、自主创新、行政成本、执政效率等指标纳入到绩效考评体系中去。二要完善评估方法。指标体系再科学，如果评估方法运用不正确，也无法保证评估结果的信度和效度。要根据具体的指标性质和评估主体，运用正确的评估方法，做到统计与调查、定量与定性、横比与纵比以及计算机评估与手工测评计分相结合，切实把落实“四个不让”服务行为准则的实际成效体现出来。三要完善成果运用。绩效评估是以结果为本的控制与管理，因此在结果使用中，必须建立完善的绩效评估奖惩机制，将评估结果作为评价和考核政府部门及领导、行政人员的基本尺度。要坚持把考核结果作为业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据，努力形成能者上、平者让、庸者下的用人机制，激发干部队伍的生机和活力。
5、监督检查。就是要以科学合理的方式加强监督管理，确保监督有效与监督到位，保障“四个不让”服务行为准则的贯彻落实。一要抓好效能投诉。建立机关作风投诉网络和处理机制，设立意见箱、公布监督（投诉）电话统一受理机关作风问题投诉。同时，要建立联系点，组织深入到基层，广泛深入了解情况，采取面对面、背靠背的方式，有针对性地找准落实“四个不让”服务行为准则中存在的突出问题。二要强化群众监督。深入开展加强政风行风建设、优化经济发展环境综合测评活动，积极开展网上举报、网上投诉受理、网上行风评议，畅通“行风政风热线”，以群众满意为根本标准，把机关作风建设的评判权交给广大人民群众和服务对象，对人民群众关注的热点、难点问题的办理和解决情况及时进行跟踪报道。三要加大督查力度。成立专门的作风建设督查组，负责对各地、各单位机关作风建设情况进行明查暗访。同时，通过发放问卷调查表、征求意见函等，广泛收集社会各界对落实“四个不让”服务行为准则的意见和建议，及时发现并纠正存在的问题，对典型的人和事要公开曝光，以儆效尤。
6、组织保障。就是要加强领导，构建统筹协调、齐抓共管的工作格局。一要充分发挥各级党组织的领导作用。各级各部门党组织要坚持把优化发展环境列入重要议事日程，主要负责人要率先垂范，充分发挥表率作用，既要认真负责地组织好本地、本单位的整改工作，又要加强自身的作风建设，严格落实“四个不让”服务行为准则，尤其对所挂的重点工程、重点企业定期开展联系工作，及时帮助解决工作中遇到的问题，做到“领导在一线工作、决策在一线落实、问题在一线解决”，形成一级抓一级，一级对一级负责的机制。二要充分发挥专门机关的职能作用。各级纪检监察机关和效能办，要坚持在党委、政府的领导下，自觉履行组织协调、监督检查、综合反馈等职责，严肃处理破坏经济发展环境的人和事，切实解决优化发展环境中“中梗阻”、“上热下冷”等问题，确保政令畅通。要旗帜鲜明地支持改革者，鼓励创业者，批评空谈者，教育失误者，追究诬告者，惩治腐败者，营造干事创业的良好氛围。三要充分发挥职能部门的联动作用。要强化大局意识，把落实“四个不让”与日常业务工作有机结合起来，增强服务意识，规范行政行为，凡是有利于大局和整体的事情，有利于转变政府职能、加快发展的事情，就要不讲条件、不讲代价地积极推进；凡是涉及多个部门和多家单位的事项，相关部门和单位要主动联系协调加强协作与配合、沟通与衔接积极出主意、想办法争做贡献，以自己的模范行动影响和带动广大党员干部，促进全社会形成风正气顺、人和业兴的良好局面。
（作者为市委常委、市纪委书记）
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