失地又失业，怎忍让农民再失望？
千百年来，中国农民和土地的关系血浓于水，唇齿相依。
当工业化的浪潮在广袤的中国大地上波澜壮阔地汹涌时，当我们在城市化的道路上阔步奔向小康时，当我们惊叹着城市长大和扮靓的神奇速度时，是否注意到一个新的社会群体正亦步亦趋地扩大？对，他们就是为此付出巨大代价的农民——失地农民。土地没了，唇亡齿寒。当他们被从世世代代赖以生存的土地上生生剥离时，一下子手足无措——皮之不存，毛将焉附？失地农民成为一个最无依无靠的弱势群体。
失地农民自嘲说自己“什么也不是”。说是农民，已经没有土地，失去了土地就等于失去了最根本的就业岗位；说是工人，虽然干了工人的活，但却没有得到工人的身份，和正式工同工不同酬，同工不同权，也得不到各种城镇工人享有的福利待遇和社会保障。现行的体制将他们无情地抛弃于城市和农村之间，让他们直面未来生存的危机，远虑近忧。
失地农民的处境，令人忧虑，更应激起深思。越来越多失地农民生计的恶化，势必影响社会稳定和经济发展。如何让失地农民不再失望？这已是中国现代化进程中一个无法回避的现实。
是什么让失地农民
如此困顿？
是什么让失地农民陷入如此窘境？两只卡住失地农民喉咙的无形手——土地补偿太低，城市门槛太高。
土地补偿太低
当前，地方政府为了招商引资而降低成本的做法非常普遍，一些地方甚至搞“零租金”出让土地招商引资——政府慷慨请客，买单的却是农民。另外，一些企业利用各工业园区、农业园区、商业园区、特色园区等巧立名目而进行的轰轰烈烈的“圈地运动”在全国各地早已不是新闻。据国土资源部统计，1987年到2001年，全国非农建设占用耕地近7成是政府用行政方式征占。在征地工作中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民等问题相当严重。在目前的征地制度下，土地卖与不卖，不由农民自己决定，即使农民要卖土地，也没有与买方平等谈判价格的权利。政府这时扮演的是"投机商"的角色，低征高卖，与农民争利。
土地补偿款是农民失去土地后替代“土地保障”的“货币保障”，不仅是农民失去土地后从事其它产业的资金基础，还是失地农民未来生活保障的惟一资本。然而，目前的《国土管理法》中并没有就征地过程中产生的纠纷提出合理解决的途径，农民没有合法的渠道进行申诉。上访，这是当前农民面对失地的窘境时所能采取的最无奈的做法。因此，成千上万的失地农民走上了无止境的上访之路——要求修改现行征地制度，加大补偿安置力度。据国务院发展研究中心农村经济研究部披露，现在农民上访中有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关。
失地农民太难！
城市门槛太高
土地没有了，生计还要维持。失地农民最终走向何处？
调查显示，85%的失地农民走向陌生的城市，到那里去打工、创业。一个农民进城，就减少一个农产品的生产者，增加一个农产品的消费者。中国改革开放的实践也证明，农民不断从土地上剥离出来是乡土中国走向现代化的惟一出路，是解决“三农”问题的关键。“通过减少农民来富裕农民”已经成为共识。
改革开放以来，已经有2亿农民不以农业为生而转入到非农产业中就业，他们对农民收入的增加做出了重大贡献。据国家统计局统计，目前，农民非农就业收入已经占到收入的近一半，工资性收入已经占到收入的1／3。由此可见，农民进城务工就业已经成为近年来农民增收最直接、最有效的途径。根据第五次人口普查的结果，农业户口人员占二、三产业就业人口的比重达到46.5％，第二产业中农业户口从业者已经占到了57.6％，而建筑行业则高达
80％。这说明农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分。农民工已经成为城镇化的一支不可或缺的建设大军，已经和正在为城镇的发展做出不可磨灭的贡献。
但是，进城务工的失地农民遇到的“壁垒”，行行重重。他们一进城，就不得不面对一个极不公平的就业环境：根据户口性质，一些大中城市限制他们进入一些行业和工种；要办理的名目繁多的证卡，要缴纳各种冠以“管理”之名的费用，连他们的子女入学也要比城镇户口的孩子多交“借读费”，使他们本来就贫困的生活雪上加霜；一些地方的企业甚至任意拖欠克扣他们的工资，他们状告无门……
失地农民太苦！
失地农民的进城之路还有多长？
难以融入城镇社保
失地农民希望重返农村
计划经济时代，国家征地给予适当补偿后，安排被征地农民转非、招工，享受国家负担的市民、工人的福利待遇，征地后的长远生计是可以保证的，农民非常向往能够得到大城市的户口，乐于征地。而市场经济时代，就业靠市场，地方政府的安置多数是一次性发放很低的安置补助，让农民自谋职业。因此，农民往往不乐意征地，甚至不少已经转为城市户口的失地农民，还想重新转回农村户口——失地农民的进城之路，坎坷遥远。
以北京为例，按照1993年颁布的标准，这些失地农民最高只能得到每人3万元的一次性安置费，此后便彻底割裂与土地的关系，自谋生路。但现实的情况是，这些人因为年龄大，又没有就业的经验与技能，大部分只能呆在家里，处于一种失业状态。一旦出现变故，则连生计都无法维持。而按照现有标准，一个农民要进入社会保障体系，大约需要交纳8万元钱。但现在一个农民只有3万元的补偿，即使有一些乡比较富裕，根据务农时间的长短进行补贴，总补偿额也不会超过5万元。同时，脱离了农民身份也意味着脱离了农村社会保险，由于没有工龄的累积，加入城镇居民的社保几乎无利可图。因此，一部分已转为城镇户口的人想把户口重新转为农民，以享受到村里最基本的保障和福利。
城镇化无疑是大势所趋，减少农民固然是解决“三农”问题的关键，但是，仓促而起的城镇化浪潮并没有来得及打造出一艘足以容纳更多乘客，即失地农民的船只——完善的社会保障体系。城镇化不是将户口一转了之这么简单，同样也不仅仅限于基本的生活条件，它还包括就业、社会保障等基本福利。
是否愿意走进城市，决定权还是在农民手里。而农民冷对户口进城的结果，势必使得城镇化的步伐减缓，其中透露出来的信息就不由得不让人关注。
失地农民太忧！
失地农民需要生活保障
更期待可持续发展
新一届中央领导集体高度关注“三农”。新一届中央刚刚选举产生不久，温家宝总理说：“三农”问题是政府全部工作的重中之重。2003年初，胡锦涛总书记指出:“全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村。”而目前，土地问题是“三农”问题的关键之关键。从眼下的实际情况来看，一征了之不顾农民死活的做法恐怕是日渐地少了，突出的矛盾在于补偿费过低的问题。
近来，由于各方的关注，这个问题已越来越得到重视。不少地方（包括福建省）纷纷通过对失地农民身份进行转换即将农民变为市民，将失地农民也纳入城市最低生活保障范围。这样做，无疑从制度上确保了失地农民的生活保障。但必须看到，生活保障对于失地农民来说，虽然必要而迫切，却只是一个基本的问题，并没有解决失地农民问题的全部，失地农民及其家庭成员的“可持续发展”问题也亟待解决——这一点似乎还没有得到足够的重视，尚未被列入议事日程。
长期以来，农民的问题被简单地认为是个"吃饭"问题，我们对农民的关注，从温饱到致富，其实也都只是从物质层面上的关注。现在，我们正在全面建设小康社会，对农民的关注也应按照全面建设小康社会的标准和要求，从最基本的生活保障入手，把失地农民的生存与发展有机地统一起来，将农民的发展保障与全社会的发展统一起来，从而从根本上解决失地农民的问题，让他们真正沐浴在城镇化的灿烂阳光下。这不仅是“全面小康”的需要，也是“以人为本”的科学发展观的必然要求。
失地农民的两难处境
“土地是财富之母，劳动是财富之父”。虽然不是很多农民都知道这是培根的名言，但对其真谛的理解，全世界的农民都没有地少人多的中国农民来得深刻。两千多年重农抑商的封建社会，把农民紧紧地捆绑在土地上，农民与土地，已是血肉相连，不可分离。因此，土地是财富的象征，是农民的命根子。直到今天，对很多农民来说，土地依然是他们最基本的生活保障。但毕竟中国已经发展到了工业社会，城市化、工业化成为社会发展的主流。城市的扩大，工业的发展需要大量的土地，也要求大量农民非农化，成为产业工人，成为市民，失地农民的产生是城市化进程的正常现象。大量农民离开土地，必然带来深刻的社会变化，要避免或者减轻大规模社会变迁可能发生的混乱和社会震荡，城市化的规模和速度一定要切合实际，符合当地经济社会发展的客观需要，以防止大量失地农民沦为游离于正常社会生存状态之外的无业游民。目前，全国失地农民有4000万，且每年还要新增200万人，失地农民增长的速度远快于城市化、工业化的进程。
发展是第一要务，各地都在争资金、争项目，招商引资的难度越来越大。一些地方政府为了地方经济的发展不惜代价，低价征用农民土地进行三通一平，搞开发区、工业园区，而后再以最低廉的地价甚至零地价招徕投资者，这种做法曾被当成经验争相仿效。不少城市用行政方式来推动城市化进程，生产要素聚集与产业聚集不足，非农产业的发展跟不上城市化的进程，因此，不能创造出更多的就业机会。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征用，就意味着农民失去了基本生活保障，失地又失业的农民为数不少，他们“种粮无地、上班无岗、社保无份”，边缘化现象日趋严重，处理不好，城市贫民阶层将不断扩大。据国家统计局农调总队对包括福建在内的28个省、自治区、直辖市的抽样调查，46%的失地农民收入水平下降，许多失地农民对今后的生活前景忧虑不安。
失地农民中的劳力相当部分外出务工，但由于长期形成的城乡和企事业内部的“双二元”结构，在城里人与乡下人，本地人与外乡人之间，在企业内部的“固定工”与“临时工”之间，无论机会的提供、福利的享有与社保的状况都还存在着人为的歧视，同工不同酬，同工不同保，同工不同享的状况依然存在。在户籍方面，对农民工在城里入户要求有自置房产，门槛显得过高。加之当前城建改造热潮方兴未艾，许多民工反映他们租住的旧房将被铲平，如换上新房又承受不了高额租金，而政府一时又无法为他们提供合适的栖身之处，这些因素，常常使得他们动起打道回乡的念头。农民工子女在城市入学要缴交的费用名目繁多，虽然最近财政部已经发出通知，要求进一步清理和取消针对农民进城就业、子女入学等的不合理收费，但真正落实尚需时日。民办学校审批标准偏高，又常被勒令关闭。有些外来务工农民即使已经入户，仍受城市福利体制的排斥，在交通补贴等等市民福利享受上仍有差异。与此同时，城乡居民最低生活保障也是由户口属地办理，进城务工的农民既未列入务工地“低保”，原籍地又因其外出或以估计其收入已达当地标准而不予列入，致使这些失地农民在“低保”方面两头落空。其它社会救济也是如此。
为失地农民“瞻前顾后”
城市化的本质在于经济生活空间的转移、经济增长方式的转变，特别是生产方式的转变。“农转非”对失地农民来说只是一种表面的身份置换形式，真正的城市化，是失地农民生产生活方式的根本变革，其标志是失地农民就业、社保问题得到基本解决。要妥善处理城市化进程中失地农民的边缘化问题，充分补偿、就业安置和社会保障三者缺一不可。
省政协社会和法制委员会近两年来一直关注着农民进城务工问题，2003年在多方调研的基础上，提出公正对待进城务工农民要完善城市规划、打破户籍壁垒、改善就业环境、整合教育资源、加强计生保健和修订相关法规；2004年又继续就统一城乡劳动力市场，改善农村富余劳动力转移环境展开调查研究。作为调研组的一个成员，我在调研中接触了大量农民工，其中相当部分为失地农民。他们反映，现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权，土地征用补偿与分割不合理，认为应该改革现有的行政征地模式，增加透明度，引入市场机制，让农民直接参与土地交易的全过程。这也许会增加征地的成本和难度，拉长征地的时间，但它能最大限度地保证失地农民的利益不受侵害。还要完善补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，把征地款大头留给农民，实行充分补偿，妥善安置失地农民。近期我省将改革征地补偿费用的支付方式，今后给予农民个人的征地补偿费用，由国土资源部门直接发放给被征地农民。并且规定各市、县在申请征地前，必须将不低于总额50%的征地补偿金存入按规定设立的征地资金专户，同时，征地补偿费用必须在征地安置方案批准之日起3个月内全额支付给被征地农村集体经济组织和农民。此举将有效解决长期存在的农民征地补偿费被截留、挪用或迟迟不到位的问题。
征地补偿、社会保障和就业安置要同步进行，征用土地要与城市化、工业化结合进行，要与农村劳动力转移就业同步考虑。一些地方比较成功的做法是在征用农民土地时，为失地农民的就业、创业提供一定的非农用地，留下失地农民创业的空间。还有一些地方如我省的晋江、石狮等地，从征地中拿出一部分经营承包性用地，留给被征地村集体经济组织发展二、三产业。如今这一带的城乡结合部都成为远近闻名的“富裕村”，集体经济强劲，社会保障充分。在统筹社会保障上，还应加快建立农村社会保障体系。人口老龄化、家庭小型化，就业转移化，已是农村的普遍现象。传统的家庭保障功能正在削弱。由于就业、收入等方面的不稳定, 多数失地农民依靠子女养老的传统家庭养老模式受到直接的冲击。因此，征地的同时,对那些以土地为生的农民应采取以土地换社保的方法,解决失地农民的后顾之忧。同时还必须因地制宜、分类分层次地建立与经济发展相适应的合理的社会保障制度和公共服务体系。只有这样才能弱化农民对土地的依赖性。就业是民生之本，要统一城乡劳动力市场，广开就业门路，创建“多渠道分流，多形式转移，多岗位就业”的机制。进城务工,是失地农民就业的一条重要渠道,但并非别无它途。加快农业结构的合理调整，就地消化富余劳力，使更多的人“离土不离乡”走致富之路,有利于一批外出务工并有一定积累的人返乡创业,也是一条重要路子。首先是积极引进项目，扩展企业规模，特别是大力发展劳动密集型企业，发展吸纳劳力容量大的民营企业，开辟尽可能大的就业空间。如长汀县兴建纺织工业园区，建成后可容纳1.2万名劳动力。其次是振兴乡镇企业，采取公司+基地+农户的方式，吸纳离土不离乡的劳力，如成立于1996年的安海镇前蔡村福源食品公司，依靠当地农民，做到原材料、用工和参股就地取材的三个80%，使该村农民人年均收入从1997年的0.3万元，增长到1999年的0.7万元，去年又跃至万元以上，成为闻名遐迩的富裕村。再次是一些地方配合当地经济的发展，就地发展第三产业，灵活就业，有的把配套小作坊办到农民家里，有的组织农民从事第三产业。劳动力多渠道转移的结果，也使农村土地资源在流转中得到合理利用，促进了种植业和养殖业的规模化。如永定的烤烟随着土地使用权的流转，已向种烟大户集中，人种10亩以上者达469户，共9000亩，实现了双赢。上述经验都可因地制宜地予以推广。
一、失地农民——城市化进程中日益扩大的社会群体
城市化是人类生产和生活活动随着社会生产力的发展由农村向城市不断转移以及城市空间不断扩大的过程。因此，土地非农化、农民市民化就成为了城市化进程中的必然现象。从1997年到2002年的6年间，中国耕地年均减少1027万亩。到2003年底，国家耕地面积已从原来的19.5亿亩，锐减为18.51亿亩。与此同时，大量农民因此失地。据农业部和国务院发展研究中心统计，从1987年至2001年，全国非农建设占用了2394.6万亩耕地，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现在的经济发展进度，2000年至2030年的30年占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。
失地现象在东部地区尤为突出。如浙江的义乌，1998年的时候，义乌城区还只有16平方公里，到了2001年，就扩大到32平方公里。为把义乌建成国际性小商品制造中心，到2005年义乌城区将达到50平方公里。据估计，届时，义乌失地农民将达到20万。在江苏，2001年耕地面积减少51万亩，2002年减少103万亩，20年后，苏州农村将没有农田了。在北京，从1995年到2003年，8年间耕地减少约300万亩。相应的失地农民如果从1993年算起，累计有33万。
近几年，随着城市化的推进，中西部地区的失地农民问题也越来越突出。失地农民因此由发达地区的局部社会问题扩展为全国性的社会问题。据安徽省国土资源厅介绍，2000—2001年间，安徽省共征地3.88万亩，涉及人口5万多人。他们中仅6700多人得到妥善安置，占被征地农业人口的13%，而其余人口则成为失业农民，在银川，2004年拆迁面积将达320万平方米，涉及拆迁户11000多户、40000余人，是银川市历年来规模最大的一次征地拆迁。
二、失地农民权益受损——必须正视的现实
农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。但必须让农民科学、合理地离开土地，不仅符合政府的愿望，也是多数农民的愿望和要求。然而，由于种种原因，目前我国失地农民利益受损十分严重。
土地补偿标准偏低，难以弥补失地农民的利益。土地是农民的命根子，在我国现行制度下，它承担了农民的就业、社会保障等多项功能，对土地的征用费用应包含这些内容。但现行《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费为该土地征用前3年平均产值的6—10倍，安置补助费为该土地前3年平均产值的4—6倍。按这个标准算，1亩耕地的补偿费最高也就是3—4万（不含青苗费等）。在目前的物价水平下，按照浙江省平均农民年生活消费支出4500元计算，只够维持基本消费5—9年。不仅如此，这种补偿通常是一次性以货币支付形式了断。因此，它无法解决失地农民的养老保险、医疗保险问题。
土地“低征高卖”，使农民蒙受损失。近年来政府从农民手中低价征得的土地在向社会拍卖时，往往可以以数倍、数十倍乃至数百倍成交，而对农民的补偿却按农民原来在这块土地上从事农业生产时的收益进行一次性的补偿，失地农民无法享受地价升值的任何利益。如浙江上虞百官镇梁家山村的地块，政府拍卖时价格上涨到一亩100万元，而农户的征地补偿安置费只有一亩2.5万元。据国家权威部门估算，如果说计划经济年代的“剪刀差”让农民付出了6000—8000亿元的代价的话，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受2万亿元的损失。
长期城乡分割的二元政策导致失地农民徘徊于城市的边缘，难以分享城市化带来的利益。失地农民在失去土地的同时，也失去了农民身份，但并未同时获得市民的待遇。于是他们既不是农民，也不是一般市民，更不像失业工人那样有“三条保障线”的支撑。他们面临的是“上班无岗、种地无田、低保无份”的“三无”境地，处境堪忧。
此外，征地过程中费用不到位、安置不落实的现象也比比皆是。一方面是费用不到位。如安徽合肥包河工业区，征地前政府答应给村民每人1万元补偿费，然而，半年过去了，村民只拿到每亩900元的青苗补偿费。据国土资源部调查，襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是500元/亩，仅为法定补助标准的一成。另一方面是安置不落实。据统计，1999—2001年合肥市郊区征地2055亩，涉及农业人口2100多人。这些被征地农民中只有少部分通过外出打工等形式获得就业岗位，大部分都很难找到新的就业机会。
三、加快制度创新——切实保障失地农民的权益
导致失地农民利益受损的原因是多方面的，如城乡分割的二元结构、政府追求经济利益的本能驱动、土地产权模糊、征地补偿标准不科学等等，但归结起来是制度不完善。从完善制度入手，才能从根本上保障失地农民的利益。
首先是完善土地征用制度，既要提高补偿标准，更要让农民长期分享土地增值收益。农民应是土地的主人，土地是农民的财产，在市场经济条件下要用市场化的方式进行征用，而现行土地征用办法仍沿用计划经济时代的行政占用方式，征地补偿标准严重偏离土地的市场价值。既无法反映土地的现有市场价值，更无法从长远充分考虑失地农民的就业和社会保障问题。但提高标准仍不能从根本上保障失地农民的利益，因为“买断式”一次性给付的标准无论多高，也难免坐吃山空。必须引入市场机制，在征地过程中利用市场机制来配置宝贵的土地资源，才能使失地农民的补偿全面到位，并从根本上解决征地过程中“乱圈地”、“暗箱操作”、贪污腐败等不良行为。
为此，在现行制度框架内，切实可行的办法是尊重农民集体对土地的所有权，让他们参与土地增值收益的分配。使农民土地占有权、使用权、收益权、处置权都逐步做到有法可依、有规可循，防止被征用土地的所有权受到严重侵害。于是完善村民自治、加强基层民主建设，让产权主体真正负起责任就成为一种必然要求：诚然，这是一条漫长的道路，因为它触动了中国农村的深层次矛盾——土地制度及农民权益。
其次是建立和完善失地农民的社会保障制度。社会保障是指以国家为主体，依法对社会成员的基本生活给予保障的社会安全制度，通常由社会保险、社会福利和社会救助三部分组成。其实质是国家履行管理义务的一种职责，是公民生活下去的一种权利。从这个意义上讲，它是一项人权制度。作为一项与工业化、市场化、现代化相伴而生的社会制度，它具有扶助弱者，稳定社会、促进发展的基本作用。在城市化过程中，惟有不断提高农民的社会保障水平，才能逐步弱化以至取代土地的障碍功能，解除农民的后顾之忧，为农民离开土地创造条件。可见，其作用是十分特殊的。然而，由于历史、社会、经济等方面的原因，我国农村的社会保障却十分落后。一方面是社会保障社会化程度低。据统计，目前我国仍有80%的农民未能被纳入社会保障系统。另一方面是社会保障水平低。早在1990年，在国家社会保障支出上，城市居民人均413元，而农村居民只有14元，二者相差近30倍。曾经发挥过重要作用的农村合作医疗制度，也因众所周知的原因而受到削弱。尽管近几年政府一直在努力，但农村合作医疗人口覆盖率仍低于10%。
建立和完善失地农民的社会保障要求政府应从农民切身利益出发，尊重农民的社会保障权利，设计并建立一套有效的农村社会保障体系。在扩大农村社会保障覆盖面，提高农村社会保障水平的同时逐步实现与城市的并轨。使农民享有与城市居民同样的社会保障，共享城市化所带来的利益。
最后应建立城乡统一的劳动就业制度。在提高了征地补偿费，完善了社会保障体系之后，积极引导失地农民寻找新的就业岗位，就成为失地农民改变生产和生活方式，真正成为城市居民，并走向富裕的关键。从一定意义上讲，这是确保农民“市民化”的关键。与此同时，应努力提高失地农民的就业能力。如果说，城乡有别的就业制度是目前制约失地农民充分就业的制度性因素，那么，失地农民自身素质差，就业能力弱，则是一个来自于农民自身的必须克服的内在性因素了。据劳动部统计，目前农村劳动力中，小学及以下文化程度占38.2%，初中文化程度占49.3%，高中及中专文化程度占11.9%，大专及以上文化程度占0.6%，受过专业技能培训的仅占9.1%。因此，迫切需要我们采取各种行之有效的措施，努力提高农民的素质，增强他们在激烈竞争的劳动力市场中就业谋职的能力。
（作者系省委党校管理教研部副主任）
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