一、三明市区基层地税机构设置及地方税收资源概况
三明市区沿用历史习惯设置了市局直属分局、梅列区地方税务局、三元区地方税务局三个全能的基层税务局。目前直属分局税收收入主要对应市级财政，也有部份是两区收入。二个区局税收收入主要对应各自区级财政，也有部份是市级财政收入。各个基层局的地税征管经费、完成任务和超收分成奖励，由各个局对应的同级政府及财政考核、拨付。
1. 市区各基层局地方税收可控资源状况
2005年度市区各基层局地方税收资源简表
职工数 基层分局 机关科室 公用经费 转移支付
直属分局 44 4（股） 4 17.6万元
梅列区局 59 4 7 23.6万元 35万元
三元区局 60 5 7 24.0万元 45万元
从市区地税可控资源分析：（1）市区地税基层局的财力资源不充裕，两个区局维持正常运作还依靠省局转移支付。（2）市区地税基层局的房产资源相当紧张。直属分局租用房产办公，梅列区局办公用房不足，三元区局拥挤不堪。（3）市区地税基层局的人力资源配置不平衡。直属分局负责征管市区大中型企业，基层管理机构为股级，设置规格过低。两区地税局人员并不富裕，但机关科室设置过多。三个局都存在机关人员过多，基层一线税收征收管理力量不足的现象。
2. 市区基层局税收收入及税收业务状况
2005年度税收收入及税收业务简表
纳税户 税收收入 社保费收入 代征金费 业务总量 发票总量 服务总量
直属分局 1291 34399 18721 1851.0 101473 84850 12550
梅列区局 4905 8981 1001 615.2 222159 64688 5441
三元区局 3060 7411 1108 259.9 151312 23465 3705
合 计 9256 50791 20830 2726.1 474994 173003 21696
（计量单位：收入：万元，业务：笔，发票：本，服务：次）
从税收征管工作来看，三个局税收管理职能不突出：（1）直属分局管理纳税人以企业为主，税收管理技术性强。但是承担的税收服务业务工作量并不少，全局人均各项收入、发票发出量、纳税服务量在三局中最高。（2）市区税源并不充裕。直属、梅列、三元三个局税源总体规模不大，主要税源以建筑、房地产行业税收为主，受市场行情、开发周期影响大，税源波动起伏大，完成税收任务受外界干扰严重。（3）梅列局、三元局管理个体纳税户多，税收管理难度大。三元区农村纳税人多，征管范围最大。梅列局税收总额不高，但人均税收业务量最多。
3. 全市地方税收资源和税收业务对比
2005年度全市地方税收资源和税收业务调查表
人员 纳税户 税收收入 社保费收入
全市总计 849 45614 128442 46063
市区基层局小计 163 9256 50791 20830
市区基层占全市比重 19.2% 20.3% 39.5% 45.2%
全市人均值 53.7 151.3 54.3
市区人均值 56.8 311.6 127.8
从对比表中可以看出，市区地税资源并不占优势，市区税收管理任务也更加繁重。如何科学分配、使用市区地税可利用资源，完成艰巨的税收任务和社保费任务，是三明市地方税务局面临的一个急待解决的课题。
二、市区基层地方税收管理体制存在的问题
2003年，三明市政府在市区实行市级财政保留重点企业的地税收入，其他地方税收由市、区两级财政共享，收入比例分成的财政一体化体制。历史形成市区基层地税局完全独立管理体制与市区经济一体化、市区财政一体化共享管理体制、税收中心任务、现代税收管理方式存在了许多不相适应之处。
1. 区域分割的地方税务管理体制与市区经济一体化不适应。三明市区地域相对狭小，经济要素流动，企业经营活动早就打破地域限制。原有邮政、电信、金融、保险行业，新发展的建筑、房地产、商贸企业，普遍存在跨区经营。简单的按地区管理，征管标准难以确定，征管关系频繁变动，税务机关忙于应付。
2. 独立的税收计划管理体制与市区财政一体化不适应。市区财政一体化体制运行后，市区直属分局、梅列区局、三元区局都同时承担了市级和区级的财政收入任务。这种情况下，三个基层局都无法单独与市财政、区财政存就地方收入任务统筹、规划，也无法单独就征管经费、超收分成进行协调、结算。
3. 地方税收管理资源配置与税务中心任务不适应。地税机关的中心任务是组织税收收入，为社会提供税收服务。但是市区各个基层局沿用全能税务局模式设置机构，在人力资源分配使用方面存在着机关人员过多，基层管理服务人员不足的现象。
4. 业务分割的管理模式与信息化网络管理手段不适应。市区三个基层局各自都有征收、管理、服务的组织机构，税收业务人为分割，税务资源重复浪费，与现代信息网络化税收管理的模式,建立扁平的组织体系，简化税务作业流程的要求不适应。
5. 单纯以税收收入为管理重心与区域经济税源结构不适应。对市区各个基层局过度注重组织收入考核，过分关注于税收大户，关注于“吸引”税源，不利于基层针对辖区内经济税源采取措施，不利于基层在强化管理上下功夫。
针对上述种种问题，合理规划市区地税可控资源，重组市区税收业务，简并业务流程，加快推进市区地方税收一体化工作，显得更具重要性、紧迫性。
三、市区地方税收一体化工作的意义
1. 有利于统筹税收任务，协调收入进度。市区地方税收一体化管理，市局可以根据市、区经济规划和经济发展特点，科学、合理制定市区各个基层局的税收任务，统一协调收入，均衡组织税款入库，更好发挥保障地方财政平衡作用。
2. 有利于统筹征收管理，规范税收秩序。市区地方税收一体化管理，统一市区地方税收的征管办法，统一企业所得税、个人所得税的预征率和带征率，可以避免市区政府和税务机关的变相“优惠”吸引税源，消除不正当竞争引起的企业非正常流动，维护公平、规范的税收秩序。
3. 有利于统筹资源配置，提高整体效益。市区地方税收一体化管理，把市区两级共有的公共、服务职能适当上收，将基层局从繁多的日常事务中解放出来。通过突出基层局管理服务职能，整合征收发票业务，可以充实到管理一线税收征收管理力量。
4. 有利于统筹经费管理，支持事业发展。市区地方税收一体化管理，市局从全市区角度统筹地税经费，有利于达到市区一体、目标一致、协调工作、稳定经费的效果。另外实行经费管理“一体化”，有利于集全市财力，支持市地税重点项目建设，方便控制经费支出总量，协调各方利益关系，共享地税发展成果，促进建设和谐发展的三明地税事业。
2005年初，市地税局党组按照市区地方税收一体化的设想，开始统一调度协调地税税收计划收入，统一谋篇布局地税政策征管，统一筹划组织地税事业经费，统一规划平衡经费津贴的税收一体化探索，保障了地方级税收入任务完成，促进了地税事业和谐发展，受到了地方党政和省地税局的肯定，得到市区广大地税干部积极支持。
四、市区地方税收一体化工作的可行性
1. 地税系统垂直领导体制提供组织保障。依据地税人事、经费、业务垂直领导体制，市局可以根据市区税收工作任务，调整资源配置，整合税收业务，探索建立更加简明、高效税收管理体制。
2. 市区地方财政一体化的共享体制提供制度保障。市区地方税收由市、区两级财政共享，收入比例分成，市、区两级财政收入不因为企业在市、区级地税管理机关征管变化而变化。市局可以打破经济性质、隶属关系的限制，根据企业特点和行业特点，实行重点税源分级管理、专业化管理。
3. 地方税收征管计算机信息系统提供技术保障。地税系统建立的强大的税收信息系统，从技术角度上讲，它可以支持市区地税的一体化征收，支持各局收入进度分解，支持各局税收信息服务。
4. 地税大楼落成后办公环境提供物质保障。地税综合大楼建成后，将给市区地税系统带来人员聚合、设备集约、服务共享等变化，市区地税一体化条件已经具备。
五、市区地方税收一体化的根本任务和原则
1. 市区地方税收一体化的基本概念。市区地方税收一体化是指为了做大做强地方级税收收入，提高地税机关整体工作效能，依托于税收管理信息系统，整合税收管理职能，再造税收业务流程，建立的税收政策、征收管理、纳税服务、计划收入、信息处理、后勤保障等方面的一体化的管理体制，达到目标统一、职责合理、作业流畅、效率优良工作状态。
市区地方税收一体化的根本任务是市区地税机关整体目标的一体化，市区地税机关整体功能的最大化，市区地税机关整体效益的最优化。市区地方税收一体化的目标：（1）建立公开、公正税收政策环境；（2）建立规范、快捷税收管理秩序；（3）建立科学、有效税收计划收入调控手段；（4）建立高效、优质税收服务机制；（5）建立集中、共享税收信息处理中心；（6）建立综合、效率行政服务体系。
2. 市区地方税收 “一体化”的指导思想和原则。市区地方税收“一体化”工作，要按照建设服务型政府的思路，根据市区经济发展特点，依托于税收管理计算机信息系统，重组税收管理业务，再造税收工作流程，优化配置市区地税的“可控资源”，落实科学化、精细化管理要求，达到市区税收体制最优和税收管理效率最优，以实现地方税收收入的最大化，税收服务的最优化。税收“一体化”工作的五项原则：（1）效能原则。要围绕地税机关整体目标组织尽可能多的税收入，做大做强地方级收入，和向社会提供尽可能多的优质的税收服务。（2）精简优化原则。要建立“扁平化”的组织体系，缩短税收业务流程。要围绕地税组织目标，整合、优化市区地税的人力资源、财力资源，改善市区税收征管工作的整体效率。（3）流程科学管理原则。工作中心要转移到组织收入和税收服务上来，规划、整合资源，让税收主业务流程——税款征收、税务登记、税务审批、纳税评估、税务稽查等业务通畅，作业高效；让税收副业务流程——质量检查、执法监督、评议考核等更好地发挥其支持、监督、保障的作用。（4）信息管理原则。要树立信息管理的观念，要整合业务流程、信息流程，要善于利用税收信息和和信息技术来科学决策、管理业务、考核质量、监督过程。（5）属地管理，适当专业管理原则。在属地管理大格局下，对邮政、电信、移动、联通、银行、保险、供水、供电、城市公共交通等企业和公用事业单位实行专业管理。
六、市区地方税收一体化税收管理业务重组及机构设置
依照税收一体化的思路，市区地方税务机构设置要实现统一税政、集中征收、规范管理、优质服务任务。市区地方税收一体化包含要在市区地税机关中建立协调一致职能结构、扁平化的组织机构、科学有效收入经费管理机制、明确合理征收管理范围、公开统一税收政策环境、简明流畅业务流程、优质高效服务体系。
（一）调整市局、基层局的职能定位，建立协调一致的职能体系
1. 建立政令通畅，协调有序的税收领导体系。办公室要成为市区地税系统的行政指挥中心。市局人教、监察、机关党委部门，发挥对应市委、政府机关的优势，组织、协调市区地税机关精神文明创建工作、行风评议和效能建设、市区地税机关党建工作。
2. 统一市区政策，营造公平发展的税收环境。税政部门负责协调市区营业税、企业所得税、个人所得税等地方税收和政府性基金管理工作，监督市区地方税收政策的落实。要开展市区税源调查，研究落实国家税收优惠办法，履行培植地方税源，支持地方经济发展的职责。
3. 统一税收征管措施，建立良好的税收秩序。征管部门负责对市区基层单位征管工作指导、监督，负责制定综合性税收征收管理制度办法，组织、协调市区税收征管工作，加强税源管理，开展税收征管信息分析，探索完善市区税收管理办法。
4. 建立管理稽查合作机制，提高地区性税收管理效力。稽查部门负责制定市区一体化税收稽查制度，履行专项稽查、专案稽查职能，统一实施市区地方税收稽查。建立稽查、管理部门的勾通联动工作机制，“以查促管”促进市区税收征收管理工作规范化、法制化。
5. 建立统一协调、积极稳妥的计划经费管理机制。计财部门，要发挥综合管理的职能。开展市区重点税源分析，制定市区各单位税收收入计划，监控市、区两级地税收入进度；负责市区经费统筹管理，组织市局地税征管经费。
6. 建立一个数据集中、功能全面的税收信息处理中心。统一组织、协调市区计算机及信息系统的整合、运行、管理工作。根据税收征管业务需求，协助业务科室开展税收征收管理数据处理分析，支持市区各单位、各部门的税收征收管理决策。
7. 建立保障有力，服务高效的税收服务体系。办公室统一管理市区地税房产物业，制定市区办公经费、资产设备管理办法，组织市区车辆调度，协调市区地税重大活动等等后勤服务工作。
（二）明确管理范围，调整市区基层地税机构设置
按照属地管理和专业管理原则，适当调整管理范围，实现市区税收征管工作平稳过渡，突出职责重点，重组征管业务和工作流程，设置市区基层税收管理机构。
1. 市地方税务局直属分局的管理范围。负责管理中央及省属企业、市属重点企业和市属行政事业单位的地方税收管理；负责邮政、电信、移动、联通、银行、保险、供水、供电行业地方税收管理。今后上述企业投资创办、参股设立或者改组改制的企业以及市政府新设立的行政事业单位，仍由直属分局管理。外来施工单位承建的市属单位投资项目和直属分局管理企业建设项目产生的建筑安装地方税收，由直属分局管理。
2. 梅列、三元两区地方税务局的管理范围。两区地方税务局，主要承担区级财政任务，并辅助承担市级财政任务；负责行政区所属行政事业单位和区管辖范围除中央、省、市属企业以外的单位和个人的地方税收管理。
3. 综合性办税服务中心的工作范围。市区设置统一的综合性办税服务中心，成为税收征收中心、发票和税票领发中心、纳税服务中心、税收资料管理中心“四位一体”的综合服务机构。在市区实现企业统一登记，税源统一分配、税收统一申报，税款统一清算，收入的统一监控，发票统一办理，数据的统一录入，资料的统一管理。实现对纳税人服务和税务机关双向服务功能。办税服务中心主要业务：（1）统一办理税务登记。按照市局的纳税人管理规定，确定企业主管税务局，理顺市区税源管理秩序。（2）统一办理发票业务。统一负责市区发票保管、使用工作。统一对外发售、开具地税发票，执行国家税收政策和市局地方税收带征率标准，统一执行税收政策。（3）实行统一的集中征收。集中征收地方税费，统一征收数据录入和征收信息维护。（4）统一税收入库工作。按计划组织税收入库，搞好收入调控。（5）统一办理税收服务事项。涉税服务业务实行计算机网络管理，控制办事流程和办结期限，提高服务质量。（6）统一管理税收征管档案资料。
作者简介：潘福平，三明市地方税务局总经济师；
王明明，三明市地方税务局征管科副科长。
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