——兼谈如何深化市政府机构改革
莫汉桃
行政效率是指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。行政效率是国家行政机关及其公务员从事行政工作结果的度量和评价，行政管理的成败与否，最终要通过行政效率来体现。追求高效率的行政管理活动，不仅是各级行政机关的出发点和最终目标，也是贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要举措，是广大人民群众的迫切愿望。提高行政效率涉及诸多方面，加快推进机构改革是关键所在，同时，推进机构改革的最终目标是提高行政效率，离开效率讲机构改革等于是句空话。
一、行政效率的现状
早在改革开放的初期，邓小平就说过，现在国际国内普遍都感觉到我们人浮于事，官僚主义，办事拖拉，这样还搞什么现代化。改革开放30年以来，各级机关和工作人员在解放思想、转变观念、完善体系、科学决策、依法行政、简化程序、改进作风、服务群众等方面做了大量工作，行政效率得到了明显提高，但行政管理效率低下的状况依然存在，与经济社会的发展极不适应。从实践上看，我国行政管理的效率还是不尽人意的，主要表现在以下几个方面：
1、没有成本概念。目前，行政机关一个明显的特征是成本意识淡薄，办什么事只管结果，不计办事成本，不讲究投入产出比。目前，世界上大多数国家行政性支出占总支出的比例为4%，最低的日本仅为2.8%，偏高的美国为9%,而我国为18.2%，远远高于世界平均水平。以常德市本级为例：2005年至2007年地方一般预算收入分别为9.9亿元、13.5亿元和17.3亿元，年均增长约37%；而财政支出分别为12.5亿元、17亿元和22.6亿元，年均增长约40 %，其中行政性支出分别为1.4亿元、1.7亿元、2.1亿元，占到整个支出的9%以上,扣除城建税、教育费附加，行政性支出占总支出的20%以上。全市9个区县（市）级财政普遍陷入“吃饭财政”的窘境。另外公务招待费、小车费、差旅费、通讯费、办公办会费及其他的一些职务性消费费用的支出增幅也是居高不下。
2、机构设置不优。主要表现就是机构重叠、职能交叉、政出多门、矛盾重重。以一个县市为例，一般行政机构设置都在50个以上，除此之外，还设有100多个具有行政职能的事业单位。有些事情，本来一个部门能办好，却要分成几个部门来办，如：劳动和社会保障局下设的保险经办机构就有机关事业单位社会保险处、社会劳动保险处、医疗保险处、工伤保险处、劳动就业处等5个机构；公共客运的管理，农村由交通部门承担，城市的则由城市管理部门承担，由于没有形成统一的公共客运管理体系，经常导致城区的车出不了城，农村的车进不了城，给群众的生活造成了诸多不便。另外，机构设置过多，导致办事层级多，以一个地级市的办事层次为例，政府下设委、办、局，委、局下有二、三级单位。有的行业还设有中间层次，如：市农办虽然在市委办加挂牌子，但实际上是独立运作，还归口管理了农业、水利、林业、畜牧、农机、移民、经管、乡镇企业、供销社等9个部门。有的行业战线观念根深蒂固，如宣传战线、政法战线，战线不仅负责上传下达、情况综合，且有些战线还承担了部分干部管理职责。
3、普遍人浮于事。当前，人浮于事不仅简单地表现为工作人员多，而且表现在领导干部多，虚职、副职过多，造成了职务贬值，有职无责，有职无权。据统计，常德市9个区县（市）直机关核定编制5852名，实有人员7134名，超编1312人，超编22.5%，超编比较严重的鼎城区、区直机关核定编制为678名，实有1016人，超编338人；9个区县（市）直机关核定领导职数2209名，实配2620名，超配411名，超幅18.6%,同时配有非领导职数1795名，大大超过了职数核定比例。常德市物价局、城市管理行政执法局等单位处级干部占机关编制总量的60%以上，有的单位是几个领导分管一个科室。人多，一方面导致很多单位无事造事，无事找事；另一方面，真正干事的积极性不高、主动性不强。官多，一方面容易助长官僚主义；另一方面，形成了多头领导，搞得下属不知听谁的好，严重影响了行政管理的顺利进行。
4、官僚习气难改。主要表现：一是程序太多。以常德市基本建设项目的行政审批为例，精简后，仍有22个审批环节。仅设计图纸的审查就涉及到规划、建设、地震、人防、消防、气象、园林等7个部门。在贯彻执行上级决议时，往往也是几经周折，一拖再拖；合“胃口”的就执行，不合“口味”的就拖着不办，所谓“上有政策，下有对策”；有的对上级的文件断章取义，按需宣传，各执一端；有的甚至明从暗抗，阳奉阴违。二是办事拖拉。有的是对业务不太熟悉，不好指导；有的是因情况不明，难于批办；有的是意见不一，无人裁决；有的是互不见面，相互推诿。往往是你急他不急，慢条斯理，按部就班，少则数月，多则几年，真是“跑穿鞋底，磨破嘴皮”。三是文山会海。一些行政机关仍习惯开会贯彻，下文落实。据统计，目前全国由各级政府召开的会议不少于一亿个，每天３０万个，仅会议差旅费就达５００亿元之多。以常德市为例，每个处级单位每年要参加400个以上的会议，平均每个工作日有2个会议。
二、行政效率低下的成因
造成行政单位行政效率低下的原因错综复杂，究其成因，有以下几条：
1、旧观念的束缚。我国有几千年封建社会的历史，封建思想影响很深，因循守旧的观念危害甚广，尤其在政府体制转轨过程中，往往旧体制的弊端未除，新体制的弊端新生，且两者互相结合；另外行政部门中有些工作人员习惯于“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食”，满足于按部就班，在思想上没有紧迫的时间观念。所有这些反映在行政部门中造成的弊端，就是官僚主义，“衙门作风”、“手工劳动”、“以我为中心”。因此，这种历史方面造成的危害，对今天加强行政管理、提高行政管理效率仍会造成障碍。
2、政府职能界定不清分配不合理。一是政府对自身职能缺乏明确的定位。各级政府处在由计划经济向社会主义市场经济转型过渡期，职能虽然在由无限向有限转变，但仍习惯大包大揽，独揽公共权力；仍习惯什么都管，却又感觉到力不从心。现在，市县政府普遍仍在层层下达招商引资指标，包揽企业投资，直接干预生产经营活动，造成盲目投资和严重重复建设的现象屡见不鲜，而社会管理、公共服务职能却又跟不上；二是职能分配不合理，职能交叉重复较多，导致一些政府部门在履行职责时缺位、越位、错位现象比较普遍。如市经济委员会和市发展改革委员会在拟定优化产业结构、产品结构政策，工业重点项目立项报批等方面，就存在严重的交叉扯皮问题。另外，在职能分配时，有些部门权力太大，而权力与责任、收益与风险又不对称也是影响行政效率的一个重要因素；三是职能适时调整不够。有些政府职能已经减弱，但机构设置依然庞大，有些新职能又没有相应的机构来履行。
3、组织结构不优。一是体制不顺。目前市县行政机构中有的是垂直管理、有的是双重管理，有的是市县政府直管，并且责任不明确，权力责任不对等。如食品安全的责任是地方政府，而食品药品监督部门是省以下垂直管理机构，常德市政府为强化食品安全的监管协调，又设立了食品安全委员会办公室，导致了机构设置的重复；二是行政管理机构纵向层次过多。目前,世界上约200个国家中,8个微型小国只设中央一级政府,有25个国家设立中央和地方两级政府,67个国家设立三级政府,如美国这样的大国是以三级制政府为主。而我国目前设立的是五级制政府:国务院—省(市)—地(市)—县(市)—乡(镇),加上每级政府内部再设置3—4个层次；三是行政管理机构横向设置过细。部门设置过多，导致职能交叉重复；并且由于机构林立，部门分工越来越细，分兵把守，人为延长了工作的流程，增加了工作的繁杂程度，形成部门之间制约有余、配合不足。
4、行政机构工作人员本身素质不高。很多人员缺乏专业知识和能力，效率观念淡薄。常常是凭“老经验”决策，凭“想当然”办事，而没有运用科学原理去指导实践。在行政管理中，较多的是以人设事，以事磨人，以长官意志代替有关政策，难免不引出政出多门，政策经常朝令夕改的局面来。另外，难以遏制的腐败行为严重损害政府效率，公职人员的行政权力具有对有价值的公共稀缺资源进行权威性分配的功能,因而易诱发腐败。而腐败官员往往以拖延办事时间、提高办事难度等低效率方式作为敲诈勒索的基本手段。
5、监督不力。行政监督不力影响了行政管理效率，主要在于:行政法规法制不健全致使行政的随机性和行政监督的无法可依;行政管理透明度不高,不利监督，外部监督,尤其是舆论和人民群众的监督未能很好发挥作用。
6、政府制度的内在缺陷导致行政效率低。一是无产权约束。行政部门工作人员用的是公众的钱，从不必关心费用问题。在公共行政管理中，政府的成本与收入是割断的，这种分离意味着资源的低效率配置的程度大大增加；二是高度垄断。政府行政部门不像企业那样存在市场竞争；三是无明确的考核指标。政府部门产出都是公共产品，属非盈利性产品，没有统一科学的考核标准，且公共产品的投入与产出之间并不存在清晰的关系；四是行政效率与政府自身利益具有一定的矛盾。政府管理的效率具有两组难以克服的矛盾，就是近期效率与发展效率、局部效率与整体效率的矛盾。在这两组矛盾面前，政府普遍具有低效率的倾向。
三、机构改革是提高行政效率的重要途径
如上所析，行政效率是一项综合指标，从一定意义上讲，它是政府职能的具体体现，它表明了政府职能的实现程度。政府的行政效率低下，意味着政府职能的发挥受到“迟滞”。造成行政管理低效率的原因是多方面的，有历史原因，也有现实问题，有思想根源、传统习惯，也有作风、方法、制度问题。政府机构改革作为对政府组织结构形式和职能定位进行调整和变化的措施，具有全面性、系统性、阶段性（过渡性）、力度大等特点，其主要目的就是通过转变职能、优化组织结构来明晰政府角色定位，提高政府的行政能力，完善监督体系，从而促进行政效率的提高。因此，加快机构改革步伐是提高行政效率的重要途径。
1、提高行政效率是机构改革的目标。改革开放以来，已经先后进行了1982年、1988年、1993年、2001年、2005年五次机构改革，每一次机构改革都是把提高行政效率作为改革目标之一。今年8月20日中央中央、国务院下发的《关于地方政府机构改革的意见》（中发[2008]12号文件）又明确提出下轮地方政府机构改革的目标是：“以政府职能转变为核心，按照精简统一效能的原则，理顺职责关系，明确和强化责任，优化政府组织结构，完善体制机制，推进依法行政，提高行政效率”。同时，提高行政效率作为一种价值取向是机构改革的必然选择。
2、机构改革是明晰政府职能的重要举措。政府能否有效地推行公共事务和公共管理，提高行政效率，首先取决于是否清楚自已的角色内涵。只有知道自已干什么，才能保证政府权力运作的有效性。政府角色的定位直接影响到政府作用的发挥。政府如果对自身的角色定位把握不准，其结果往往是政府施政行为的无效或低效。在市场经济条件下，政府应当充当宏观调控器、裁判员、服务员和救生员的角色。而且，在不同的经济社会发展阶段，不同的民族文化条件下，对这些角色的要求程度是不同的，这些角色的合理搭配和组合是提高行政效率的基石。而机构改革就是要适应经济社会发展需要，适时地调整政府职能，明晰政府职能定位。
3、机构改革是提高政府能力的推进器。政府能力是政府依据自已的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自已承担的法定职能，贯彻自已的内在意志，实现自已管理目标的能力。它对于一个社会和国家的经济、政治发展具有重要的意义。从某种意义上讲，政府能力决定行政效率，决定着一个国家和民族经济发展的动力和水平。一个有效政府的显著特征就是政府能力强大，只有政府有足够的能力实现自已的管理目标，这个政府才能算是有效率的政府。而机构改革就是要根据阶段性的目标任务不断地调整组织结构和管理体制，来贯彻落实政府的内在意志，使政府始终有能力实现自已的管理目标。
4、机构改革是完善公共权力监督机制的有力保障。公共选择理论认为，政府不是神的创造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，它本身也是“经济人”。因此，政府权力必须置于社会监督之下，建立在民主意志之上，才能使之保持公正有效，为此，必须完善公共权力监督机制，防范由于监督失效导致腐败现象、资源浪费和管理低效的状况。而机构改革就是要通过机构的调整和权力的重要分配，来建立完善公共权力的自律机制和他律机制。
四、深化机构改革的措施
适应提高行政效率的要求，需要我们自觉地从那些不合时宜的旧观念、旧体制的束缚中解放出来，解放思想，实事求是，积极探索深化机构改革的新思路。
1、要按照建立有限政府的理念，进一步转变政府职能。适应提高行政效率的要求，政府要从全能政府转变为有限政府，要有所为，有所不为，该管的事管住管好，不该管的要放开。在处理政府与市场的关系方面，要大力推行以市场为导向的改革，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，凡由市场调节的事务，政府可以少管或不管；在处理政府与社会的关系方面，要变传统的单纯控制取向为服务取向，充分发挥社会潜能管理社会公共事务，发挥各种社会中介组织的作用，形成政府与社会的共同治理结构。只要法制健全，政策对头，有限政府也可以是强政府，否则，无限政府也可能是弱政府。转变后的政府职能定位，概括起来，就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。职能转变后的政府管理方式，就是三个手段，即经济手段、法律手段和必要的行政手段。结合常德市市情，下步转变职能的重点应放在二个方面，一是要坚持“四个分开”。即加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。做到，凡是企业能决策的事情，要交给企业决策；凡是市场能解决的问题，让市场去解决；凡是宜于中介组织办的事项，要让中介组织发挥作用；凡是基层能处理的问题，要依靠基层去处理；凡是政府该管的事情，必须切实负责，管好、管到位。总之，越位的要退位，错位的要正位，缺位的要到位，为充分发挥市场机制配置资源的基础性作用创造必要条件和良好环境。这四个分开中，关键是政企分开要到位。政企分开的关键又是政资分开要到位，即政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开；二是要做到“四个更加注重”。即：更加注重有效贯彻实施中央方针政策和国家法律法规；更加注重加强对本地区经济社会事务的统筹协调；更加注重强化社会管理和公共服务职能，着力解决民生问题；更加注重强化执行和执法监督职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。作为市一级政府，要积极做好省里有关部门下放职能的承接工作，同时进一步下放管理权限。要抓紧进行行政审批制度改革，充分发挥市场机制的作用，减少对经济事务的行政审批，减少交易成本，改善投资环境。
2、按照政府组织内涵式发展的理念，调整完善政府组织体系。组织机构是政府权力的载体，建立一个比较科学、完善的政府组织体系，是全面增强政府能力提高行政效率的要求，是促进经济社会发展的组织保障。适应新形势提高行政效率，要求在调整组织机构中，要走出新增某项职能和任务就要新设机构、新增编制、新进人员的怪圈，破除外延式发展的旧理念，旧做法，确立内涵式发展的新理念，新做法。如，当某个领域新增职能或工作需要加强时，应力求不扩大机构编制规模，而是通过改进工作方式、调整内部力量等方法来解决。如何建立健全这套组织体系，根据常德市的市情应重点考虑以下几点，一是着力整合优化机构，积极探索实行大部门体制。按照“精简、统一、效能”的原则，综合设置机构，精干政府组成部门。当前，要按照党的十七大和十七届二中、三中全会的要求，加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，进一步完善服务“三农”的管理体制；加强对工业的统筹协调，推进信息化办和经济委员会等工业管理部门的融合，加快走新型工业化道路；促进城乡交通运输方式相互衔接，发挥整体优势和组合效率，加快形成城乡一体的综合交通运输体系；加强城乡建设统筹，加快建立住房保障体系；整合劳动社会保障部门和人事部门，促进人力资源统一管理、合理流动和有效配置，完善就业和社会保障体系；加强文化、广电、新闻出版领域综合管理，推进文化市场统一执法，整合医疗管理和药品管理职能，强化食品药品安全监管，落实食品安全综合监督责任；健全基层社会管理体制等；建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对各种突发事件和风险的能力。在加强市场监管机构的同时，研究探索城市综合执法体制的建立，将决策与执行相对分离。二是理顺部门职责分工。在精简调整机构的基础上，要进一步解决各部门之间、部门内设机构之间存在的职能交叉、管理重复的问题，按照权责一致的原则，合理划分各部门职责范围，一件事情由一个部门办，需要相关部门共同办理的，明确主协办关系，避免“一权双授”和“一事多管”。三是建立健全制度化的政府协调机制。主要是在同级政府之间、政府部门之间，上级政府部门和下级政府之间建立各种形式的联席会议制度，以制度化的磋商机制来保障相互之间的协调与合作；四是清理规范议事协调机构和部门管理机构。议事协调机构能不设的尽量不设；确需设立的必须严格按规定程序审批，并明确不单独设立实体性办事机构。要严格控制部门管理机构，能整合进部门的必须整合进部门。另外要进一步理顺和明确垂直管理部门与地方政府权责关系，建立起有效的工作配合和衔接机制。
3、按照依法行政的理念，加强政府的责任法治建设。市场经济是信用经济、法治经济，与市场经济相适应的政府必须是负责任、讲法治的政府。要通过强化依法行政，建立责任法治政府，改变过去行政管理过程中以权力为中心的运作方式，建立以法律、规则为中心的运作方式，从而真正做到行政行为的实质合法、程序合法、内容合法。目前，有些政府职能部门在行政管理过程中，强调以权力为中心的运作方式，法律意识不强，权力运作的随意性大，而且权力运作过程中，公开程度低，容易导致暗箱操作，违法行政。作为政府下步应重点采取以下几项措施：一是权力和利益脱钩。政府机构执行公务都应该吃“皇粮”，依法收取的税费应该全额上缴财政，禁止“自费行政”、吃“杂粮”，杜绝用权力“寻租”谋利，真正从制度上、源头上解决社会上反映强烈的“四化”问题，即政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。二是建立全面的政府责任制和严格的、操作性强的政府责任追究制。三是大力加强和完善行政权力的监督机制，增强监督的独立性和公开性。四是加强行政执法队伍建设。要改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制；要建立和完善行政执法责任制，行政执法错案追究制和行政执法公示制；要清理整顿行政执法队伍，加强素质培训，做到文明、公正执法。
4、按照行政管理以人为本的理念，强化政府的服务意识。国务院总理温家宝在国家行政学院省部级干部“政府管理创新与电子政务”专项研究班讲话时强调，要树立以人为本的政府管理思想，坚持全面协调和可持续发展观。作为我市，下步应重点做好五项工作：一是要强化直接服务，要加强直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理，要教育干部改变重管理轻服务，重管理的过程轻管理的结果的工作思路，树立政府管理就是为市场主体服务，为人民服务，为创造良好发展环境服务的观念；二是简化行政程序，根除形式主义，官僚主义；三是建立社情民意反映制度，如社会听证制度，及时了解人民利益和需求的变化，提高政府提供优质服务的反应能力；四是积极探索明确和强化政府部门责任的途径及方法，推进政务公开、绩效考评、行政问责，做到有权必有责、用权受监督，违法要追究，增强政府的执行力和公信力，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益；五是加大电子政务建设力度。把推行电子政务建设与深化行政管理体制改革，推进政府管理方式创新有机结合起来，重点开展网上互助式办公，探索运用当代信息技术手段对政府各项管理行为实施实时和全过程的监控，提高政府工作透明度，方便广大人民群众。
5、按照从严从紧的理念，严格控制机构编制膨胀。不论在哪个国家，不论在何种制度下，政府机构都有自我膨胀的内在动力和冲动。因此，必须按照从严从紧的理念，严格控制机构编制膨胀。作为常德市控制机构编制膨胀，重点是抓好“三个”管理。一是坚持严格管理。坚决贯彻机构编制集中统一管理规定，认真贯彻机构编制管理“五不准”规定，即：不准超编进人，不准擅自设立机构和提高内设机构的级别，不准超规格、 超领导职数配备干部，不准越权审批机构编制，不准上级业务部门干预下级的机构编制。对已超职数配备干部的单位在规定职数出现空缺前，不得配备新的领导与非领导职务；对已超编进人的单位，在规定编制出现空缺前，不得新进人员。行政、事业编制不得混用，更不得再自定地方编制。二是坚持规范管理。积极推行机构编制实名制管理制度，凡按规定批准成立的各级党政机关和事业单位都要实行定编定员，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致，实有人员与批准的编制和领导职数相对应；要建立机构编制公开制度，对不涉及国家秘密的机构编制及其执行情况，要通过有效形式向本单位工作人员或社会公开，接受监督。三是坚持科学管理。要遵循精简、统一、效能的原则，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力，建立机构编制、人员工资与财政预算协调配合和相互制约的机制；要通过调整职能配置、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制和领导职数等，进一步促进政府职能转变，进一步强化社会管理和公共服务职能。
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