胡以军
学习好、领会好、贯彻好、落实好党的十七大精神，是当前全党全国的一项重大政治任务。如何用十七大精神武装头脑，指导实践，切实加强行政监察工作，是当前监察机关面临的一个新的重大课题。贯彻落实十七大精神，谋划十七大后的行政监察工作，不能局限于“反腐倡廉”这个狭小的层面来思考，而要把其放在全党全国工作大局和整个行政管理系统来谋划。当前和今后一个时期，就是要紧紧围绕十七大主题来充分履行行政监察职能，在推动科学发展、构建和谐社会、有效预防腐败、建设服务政府等方面着力。
一、加强监督检查，为推动科学发展提供政治保障
科学发展观，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。党的十七大已经将科学发展观写入党章，并要求全党同志全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题，把全社会的发展积极性引导到科学发展上来，把科学发展观贯彻落实到经济社会发展各个方面。加强对科学发展观落实情况的监督检查，这既是行政监察工作的一个重要的指导思想，又是一项重要的政治任务，同时也是这些年来开展工作、取得成效的一条基本经验。从现实来看，发展是解决一切重大问题包括党风廉政建设问题的基础。没有发展，社会矛盾和问题只能越来越突出，腐败现象也会越来越严重，党的执政基础和地位会逐步发生动摇。因此，坚持科学发展，既是全党工作的中心和大局，也是构筑反腐倡廉深厚社会基础的根本举措。监察机关作为专门的监督机关，保证中央这一重大战略部署的贯彻落实，应义不容辞、责无旁贷。行政监察工作要紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务来进行，始终放在全局中去谋划和部署，自觉做科学发展观的倡导者、推动者和实践者，为推动科学发展提供政治保障。
一是时刻关注发展的宏观走向，牢牢把握发展的大势。根据科学发展观的要求，及时调整和明确领导干部从政规范。在监督检查和执纪办案中，把科学发展观作为评判是非得失的重要标准；
二是到发展的实践中寻找问题，把发展的难点作为行政监察工作的重点。并根据国家经济社会发展价值取向和战略取向的重大调整，不断拓展行政监察的范围；
三是紧贴党委和政府的中心工作，加强对各级政府落实科学发展观情况的监督检查。不断优化发展所需要的法制环境、市场环境和服务环境；
四是充分运用执纪权力，及时纠正和防止那些偏离科学发展轨道、妨碍科学发展的行为。通过反腐倡廉、惩恶扬善，化消极因素为积极因素。把广大干部群众的发展积极性和创造性充分调动起来。
五是把科学发展观转化为监察机关的实际行动，努力推动自身的科学发展。要贯彻“以人为本”的思想，使监察工作更加人性化；要贯彻“全面协调”的原则，实现反腐倡廉各项工作的统筹发展；要强化“可持续发展”的观念，不断提高监察机关的创新能力。
二、抓好纠风治乱，促进社会和谐
促进社会和谐，是十七的主题之一。而不正之风是影响党群干群关系、破坏社会和谐的重要因素。构建和谐社会，要求我们将纠风治乱作为重要内容和基本保障。始终把关注民生、维护民利、尊重民权作为纠风工作的出发点和落脚点，通过纠风来维护群众利益，促进社会公平正义，推动和谐社会建设。纠风工作总体上要按“纠正、建设、改革、评议”这四条主线来开展，具体工作中主要是从三个方面去着力：
1、要把解决民生问题摆在更加突出的位置，加强督促确保改善民生的各项工作落到实处。十七大提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，特别强调要努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，而且在教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理等方面都提出了许多新的理念、新的举措、新的目标。这些问题都是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。监察机关要做为工作重点，加强督促检查，确保党的民生理念得到充分体现，确保各项改革举措得到顺利推进，确保各项惠民政策让老百姓共享。
2、要开展专项治理，切实解决损害群众利益的突出问题。随着工业化、城镇化进程的加快，就业、就学、就医、社会保障等方面的利益问题日益成为群众关注的热点，土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境污染、安全生产等方面损害群众利益的问题明显突出。一些部门和行业“靠山吃山、靠水吃水”，置群众利益而不顾，乱检查、乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派，与民争利。一些党政机关仍存衙门作风，“门难进、脸难看、事难办”，工作作风简单粗暴，甚至肆意欺压群众。对这些问题，监察机关就要敢于为群众说话，选准一些突出问题，专题立项，专门部署，会同有关部门开展专项治理。在专项治理中，监察机关对牵头部门要放手但不能“甩手”，既不能大包大揽，要强化部门责任，但完全依赖牵头部门有两个弊端：一是大多数专项治理都涉及到部门自身利益，有“切肉连皮”之痛，治理工作很难有彻底性；二是大多数专项治理都需要多个部门参与，部门牵头力不从心。因此，监察机关必须发挥组织协调和监督检查作用。
3、要健全诉求和监督机制，维护群众民主权利。重点加大三个力度：一是建立完善群众信访举报制度，不断拓宽群众诉求表达的渠道，增强群众对纠风工作的信心。二是要加大民主评议行风力度。特别是要加大对与人民群众日常生活密切相关的公共服务行业的评议力度，上下联动，形成气候。三是要加大“政风行风热线”的督查督办力度。要把解决问题和落实整改作为最终目的。既要认真解决群众反映的困难和问题，同时还要举一反三，由点及面，认真查找工作中存在的问题和不足，建章立制，加大从源头上纠正行业不正之风的力度，不断提高群众对政府的满意度和信任度。
三、注重预防腐败，做好“软、硬、细、严”四篇文章
十七大关于反腐倡廉建设提出了很多新论断、新要求，如反腐倡廉由工作上升为建设，从强调四大公开(党务、政务、村务、厂务)深化到“四个分开”(政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开)，从惩防并重到“三个更加注重”，从加强监督渐进为“两个相互”(建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制)，等等。集中到一点，就是要更加注重有效预防腐败。根据这些论断和要求，监察机关作为专门的反腐倡廉机关，特别是作为预防腐败的组织协调机关，工作思路、工作机制、工作方式一定要与进俱进。一是要确立反腐倡廉重在建设的理念，把过去工作思路中重个案、重局部转到重机制、重整体上来。二是要确立“三个更加注重”的理念，把过去工作方式、工作方法中注重就事论事查处和纠正转到更加注重事前的预防、更加注重从源头上根治、更加注重制度防范的轨道上来。三是要确立反腐倡廉建设必须与社会主义现代化事业总体布局相适应的理念，拓展防治腐败的工作领域。按照这一思路，在具体工作中应该做好“软约束、硬制约、细预防、严惩处”四篇文章。
1、“软约束”就是要加强廉政文化建设，形成预防腐败的文化氛围。廉政文化建设要真正发挥功效，必须从三个方面着力：一是在“质”上寻求突破。廉政文化是直接作用于人的心灵的。心灵是最细微、最敏感和最自由的。因此，廉政文化产品要由粗放型的、一统性的朝着丰富鲜活的精致作品的方面努力。二是在“面”上力求延伸。进一步扩大廉政文化的覆盖面、影响面、教育面。三是要保持长期时效。增强廉政文化建设的长期性、系统性、目标性，实施可持续的廉政文化发展战略。要通过廉政文化建设，在全社会形成以廉为荣、以贪为耻的良好风尚，有利于帮助广大领导干部顶得住诱惑，经得住考验、守得住气节。
2、“硬制约”，就是要创新和完善体制、机制、制度，使预防腐败工作规范化。要创新和完善的体制、机制、制度很多，但改革创新的总的取向应该把握三点：一是权力分解。除权力配置要科学合理，实行决策、执行、监督三权相互制约外，更重要的是要在政治上民主化，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；经济上实行市场化，大力推行市场竞争制度，尤其是要在公共产品和公共服务的供给中，在公共工程建设和政府采购工作中更大程度的引入市场竞争机制。二是利益剥离。切断权力与利益的联系，直接打击腐败的利益基础。如在行政许可的问题上，就要断绝利益锁链，不仅要实行收缴分离，而且要取消提成与返还，才能将部门利益限制在合理的范围和规范的程序内。三是走信息对称之路。保证信息的360度公开，不仅要营造向下的信息通道，而且要建立健全向上的、横向的以及对外的信息沟通渠道，推动行政权力运行的透明化。在具体的制度建设方面，要注重三条：一是要加强制度的及时跟进，确保“政策要跟得上对策”，防止制度的漏洞和盲区。二是要加强制度的检视。对制度的运行情况要及时掌控，该修订的要修订，该废止的要废止。三是要注意防止制度性的腐败。制度要规范、严谨、公正，避免因制度本身缺陷而成为腐败的“护身符”。如各地出台的招商引资的奖励机制、优惠减免政策，老一套的政绩考核评价和结果运用机制，选人用人制度上的随意性等，都成了一些腐败问题的“挡箭牌”。
3、“细预防”，就是要运用现代科技手段，解决好预防腐败的“细节”问题。预防腐败，要靠制度，也要靠科技。要通过运用现代科学技术，使各种重要制度具有可操作性，解决好那些可能导致腐败的“细节”问题。比如，通过采用信息技术、通信技术和网络技术，建立包括廉政档案、个人财产申报、个人道德诚信在内的领导干部廉政诚信信息系统；通过健全制度的“工艺流程”和“操作程序”，使选举、表决、监督等行为更为便捷、简易，充分体现当事人的意志；推行电子政务和电子商务，开展网上审批，进行网上跟踪和监督检查；通过工资卡、消费卡的使用，限制现金流量，使个人储蓄和消费做到实名制、真实化；实行网上举报，畅通群众表达诉求的渠道；等等。这些先进技术的应用和细节问题的解决，必将有效地推进预防腐败工作。
4、“严惩处”，就是要加大查案力度，保持对腐败分子的高压态势。只有惩处有力，才能预防有效，增强教育的说服力、制度的约束力、监督的威慑力。查案当前突出的是要健全完善四大机制：一是腐败问题的发现机制。既要依靠群众举报，又要依靠现代科技手段，提高腐败案件的发现率。二是腐败案件的突破机制。既要提高依法办案水平，又要增强查案突破能力。三是腐败行为的惩处机制。充分发挥法律、政策、纪律的综合作用。四是典型案件的运用机制。剖析典型案件，总结经验教育，堵塞漏洞，完善制度，发挥查办案件在治本方面的作用。
在预防腐败方面，监察机关要认真履行职责，重点从四个方面入手：一是要加强对预防腐败工作的调查研究，为党委、政府决策当好参谋助手。二是要加强组织协调，全面推动预防腐败各项工作。三是要切实做好监察机关直接抓、牵头抓和配合抓的各项工作。四是要切实加强监督检查，确保预防腐败的各项工作落到实处。
四、运用监察手段，推进服务型政府建设
党的十七大报告明确将行政管理体制改革作为社会主义民主政治的重要内容加以论述，并把“建设服务型政府”作为新时期我国国家行政机关的建设目标。监察机关作为政府行使监察职能的专门机关，应该把这一目标作为监察机关通过履行职责所要达到的主要目标和基本任务。通过开展行政监察工作，保证政令畅通，改善行政管理，提高行政效能，以此来推动服务型政府建设。当前要重点抓好二项监察，用好一种手段，实现三大目标：
1、开展执法监察，建设法治政府。行政监察机关需要在三个方面发挥积极作用：一是着力推进行政管理体制改革。《全面推进依法行政实施纲要》对行政管理体制改革提出了明确要求。党的十七大报告又将行政管理体制改革作为民主政治建设的重要内容加以论述，明确改革总的取向是从管制走向服务。政府作为公共管理组织者，主要任务是整合公共资源，应管理市场办不了、企业不愿办、社会无力办的事情，而目前政府还管了许多本应由社会或市场管的事。建设服务型政府，关键是要转变政府职能，减少政府管理的微观内容。而转变政府职能的核心任务是进一步推行规制改革。行政审批制度改革涉及到权力结构与利益格局的根本性调整，在"国家权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化"的情况下，行政审批制度改革无疑触动了"部门利益"这根最敏感的神经。因此，改革的阻力较大、任务相当艰巨。为确保改革目标顺利实现，就必须加强行政审批制度改革的监督制约。当务之急的是要做到"三个分离"，即：行政审批制度改革领导机构与监督机构分离，行政机关与中介组织分离，行政审批与行政性收费分离。二是要大力推进行政行为程序化、规范化。政府的各项具体行政行为都要科学设定行政程序，并进行程序公开，政府及其部门、广大公务员都应严格按制度、程序办事，减少随意化倾向。监察机关要督促完善行政执法责任制，实行执法过错责任追究制。三是监督健全依法立制机制。行政监察工作不能陷入单纯监督具体行政行为的误区，更要注重依法治理抽象性行政行为。相对具体行政行为来说，有的部门将自己的不正当利益通过文件、规章固定下来强制执行，其危害性更大。要监督部门推行咨询制度和听证制度，在制定文件、规章过程中注意听取各方面的意见；要推行公示制度。对与群众利益密切相关的重大事项的建章立制等要实行公示，加强民主监督；要推行行业部门立制责任追究制。对明目张胆、严重侵害群众利益的要严肃处理。
2、开展效能监察，建设高效政府。当前，开展行政效能监察重点是要解决二个方面的效能问题。一个是决策的效能问题。当前，在决策方面存在一些突出问题：一是一些地方由于权力过分集中，有的领导“三拍”(拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人)现象严重存在，往往在没有充分论证的基础上就由个人拍板说了算，导致决策失误。二是以部门的利益为标准来行使决策权，分割和肢解了行政权力，导致决策的片面性。三是决策权与执行权没有分离，自己决策自己执行，决策错了照常执行，导致错误的决策迟迟得不到纠正。决策失误造成的浪费现象屡见不鲜。比如，我国目前存在的严重的结构趋同化的投资不合理现象，劳命伤财的“政绩工程”等，就是决策失误所致。决策性浪费是最大的浪费。决策失误不仅严重影响政府效能，而且往往也隐藏着腐败问题。因此，必须把决策监督作为行政效能监察的重点，要对行政决策的方式、内容、过程、效果进行全方位的监督检查，最大限度防止错误决策。另一个就是执行和服务的效能问题。当前突出存在的问题是：政令不通，令不行、禁不止，行政执行中的本位主义、部门主义、实用主义倾向一直没有得到很好解决。严重影响了行政效能的发挥；不作为、缓作为，有的干部“两袖清风不干事，四平八稳急死人”。一些地方由于行政管理者长期以来以种种借口拒绝履行职责，使一些本来很好解决的问题积成错综复杂的“死结”，导致社会矛盾激化；行政效率低下。议而不决，决而不行，推诿扯皮，一拖再拖，人为地造成“管理停滞”，大大提高了行政成本。因此，监察机关开展效能监察，重点是要督促行政机关建立完善一系列管理制度如服务承诺制、限时办结制、首问责任制、一次性告知制、失职追究制等，进一步规范行政行为，加快行政“提速”。
3、强化行政问责，建设责任政府。责任政府之所以为民主政治所推崇，主要在于它是要求公职人员或公权机构在接受公权赋予的同时做出相应责任担保和抵押，起到促使其背负责任行使权力、防止擅权和溺职的保证作用。目前，各地已尝试出台了许多问责制度，但执行中还存在一些问题，如责任主体不清晰，党政之间、不同层级之间、正副职之间权责配比很不合理；责任定性不到位，常常是大责小问或一辞了之，以此逃避、隐瞒更大责任甚至是法律责任；问责手段不全面，多他问少自问，他问又多内部问责，诸多袒护；责任追究不实，甚至欺上瞒下、阳奉阴违；问责机制不健全，往往是一阵风暴，紧时一顿板斧，平时轻轻放过等。强化行政问责，当前重点要解决二个问题：一是“问谁”。行政问责对象应是针对一切行政权力的使用者。真正完全意义上的问责，应当包括个人、领导班子和组织机构的责任。在目前民主政治不断推进的情况下，很多决策不再由个人而由领导班子集体作出，如选人用人、重大工程项目等。领导班子集体的权力比领导者个人要更大，其担负的责任也要更多。理所当然，也应当成为问责对象。组织机构是一个权力主体，可以行使很多如公共管理、制定政策等重大权力，它也是一个责任主体，其职责都是有法律明确规定的，同时它还是一个利益主体，有其利益就会人性化，有人性就会有过失。有权力、有责任、有过失可能，就应当作为被问责的对象。但是很多时候，领导班子和组织机构的责任被忽视、或以“法不责众”为借口而放过，造成领导班子违纪、组织机构违纪现象不断，许多领导干部也越来越把领导班子和组织机构作为逃避责任的“避风港”。当然，对领导班子和组织机构的问责归根到底还是对“人”的责任追究。没有离开“人”的集体，也没有离开“人”的集体责任。对集体问责要有多少人问多少责任、有多大权问多少责任，既体现权力负责制的普遍性，又体现首长负责制的具体化，才能既不缺失，又有效率。二是“怎么问”。在怎么问的问题上，问责作为一种先进政治文化，它要求程序科学；作为一种政治文明要件，要求制度合理；作为一种人民权利的负主张，要求操作有效。要健全问责制度、规范问责程序、创新问责形式、把握问责力度。问责机制的核心是通过对官员施加适当压力，促进责任行政。但这种压力过高过轻，力道不当，都有可能适得其反。要合理区分责任，既不让个人责任为集体责任当“替罪羊”，又不能让集体责任替个人责任当“挡箭牌”。要合理配比责任，强调权力与责任的均衡和一致，有多大权就问多大责，既不宽放也不严苛。要合理确定责任，充分权衡主客观因素，做到处理处分适当，既不能追究责任过轻导致无动于衷藐责，又不能追究责任过重导致“动作变形”惧责。
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