切实解决失地农民的基本生活保障问题
□陈小山
随着城市化进程的加快，失地农民的基本生活保障问题日益成为地方政府面临的热点和难点问题，如不及时加以解决，势必影响社会稳定大局，进而制约经济发展。
一、失地农民面临的两大难题
现行征地拆迁办法，导致失地农民目前处于“进无出路、退无保障”的两难境地：1. 出路问题。被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障其基本生活，根本出路在于就业。从目前情况来看，土地被征用后，60%以上失地农民长期处于无业状态，失地农民就业状况不容乐观。失地农民就业难，既有自身条件因素，也是现行征地安置政策导致的结果。首先，农民土地被征用，意味着他们失去其原本拥有的生产资料，世代相传的生产方式也随之不得不抛弃。而在激烈的就业市场竞争中他们则明显处于劣势。其次，随着企业用工制度市场化，目前地方政府普遍采取货币安置（对失地农民的土地、拆迁、劳动力安置等进行一次性补偿）的方式解决失地农民就业问题。一次性货币安置引发的突出问题是：在大龄失地农民再就业极为困难的背景下，征地补偿费远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”功能，在市场经济条件下，有限资金难以为失地农民再造一个可持续生计。2. 退路问题。养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，其养老保障便成后顾之忧。而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。首先，货币安置只是为失地农民提供一段时期内必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而其养老需求则完全没有考虑；其次，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要。土地征用价格偏低，而征用后土地交易过程中产生的巨额级差收益农民却无法享受，这显然有失公平。按照湘潭市政府2005年27号文件，一亩耕地全部三项补偿约3.6万元左右，其中用于对被征用者生活保障的劳动力安置补偿只有大约1.2万元。如按城镇职工基本养老保险最低标准一次性缴费，需缴将近4万元，岳塘区人均耕地约一亩左右。
二、解决失地农民的基本生活保障的思路
（一）加大失地农民就业力度。第一，把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。凡劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务，享受与市区城镇失业人员、就业困难人员同等政策待遇，并开展专门针对失地农民的就业服务。第二，加强失地农民的就业技能培训，提高其就业竞争力。摸清失地农民的底子，建立失地农民档案，结合农民工就业特点和就业市场需求，坚持定期针对失地农民开展就业培训，提高其素质和就业能力。第三，制定促进失地农民就业的政策，并广泛宣传，让失地农民感到失去土地以后，就业有机会，而且机会更大，调动其支持开发建设的积极性，降低征地拆迁的成本和难度。
（二）改革货币补偿方式，建立基本生活保障制度。征地补偿太低，一次性卖断，使生活保障难以为继。土地从成本价到出让价之间产生的巨额增值收益，大部分被地方政府和开发商所获取。农民所得补偿费用极其有限，一旦补偿被花光，基本生活没有经济来源时，生活就失去保障，而集体经济组织、政府各部门由征地所得资金，由于缺少监督机制，不能得到保值增值。要保障失地农民的生活，除征地补偿外，还必须合理利用土地收益金来建立失地农民的生活保障体系。
建立失地农民的生活保障体系，整个制度设计可分两大块：一是建立失地农民基本生活保障制度；二是建立失地农民基本生活保障的资金筹措机制。
1. 建立失地农民基本生活保障，总的原则是分年龄、多层次、全覆盖。一是对征地时在劳动年龄段内的失地农民，建立失地农民基本养老保障制度。考虑到直接进入镇职工养老保险资金压力太大，现在推行还有一定难度，可参照城镇职工养老保险办法，适当降低标准，低标准缴费、低标准享受，在拆迁补偿时一次性缴足15年基本养老保障金个人负担部分，到退休年龄可享受低于城镇居民基本养老保险、但高于最低生活保障标准的养老补助。条件成熟时可以和城镇居民基本养老保险并轨。二是对征地时年龄在16周岁以下的失地农民子女，实行一次性货币安置。除征地拆迁款外，适当的一次性发放一定生活安置费，待其到劳动就业年龄，可享受各种法定的社会保障，无需另作安置。三是对征地时年龄在60周岁（女55岁）以上的失地农民建立基本生活补助制度。可参照农村低保或五保户标准发放基本生活补助。
2. 建立失地农民基本生活保障的资金筹措机制，总的原则是养老保障资金均直接或间接来自土地补偿款和土地收益金，个人无需额外缴费。主要资金来源：第一，农民基本生活保障金以亩为单位进行量化，计入征地拆迁成本，征地时直接从征地款中扣缴，进入失地农民生活保障专用账户。此款项应通过提高征地标准的办法解决，而不应由农民承担，使直接补到农民手中的征地补偿款不低于现有标准。第二，在土地转让时从土地级差收益中按一定比例提取一部分，进入农民基本生活保障专用账户，让农民适当享受土地级差收益，增加征地拆迁补偿的公平性，解决农民基本生活保障的部分资金来源。第三、由地方财政对农民基本生活保障进行适当配套。第四、失地农民适当缴纳一部分，明确比例，在发放给农民的征地补偿费中扣缴。对以上资金来源，应建立统一的专用账户，由社保机构统筹，集中使用，专款专用。不论被征对象征地多少，凡失地农民均可平等享受基本生活和养老保障。
（作者系中共湖南省湘潭市岳塘区委书记）
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