关于推进反垄断执法权限下放打通反垄断监管“最后一公里”的思考
2022年6月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国反垄断法》修订草案，并于当日正式公布。修订后的《中华人民共和国反垄断法》将于2022年8月1日正式生效。此次修订，为新时代我国市场化法治改革，实现竞争性发展转型和加快建设全国统一大市场，并在此基础上实现高质量发展和共同富裕，提供了制度供给和法律保障。2022年是完善反垄断体制机制、充实反垄断监管力量后的再出发之年，在加快建设全国统一大市场新形势下，反垄断执法机构和执法能力所扮演的角色变得愈发重要，由此，笔者对推进反垄断执法权限下放，加强反垄断执法保障产生几点思考。一、我国反垄断监管执法机构基本情况根据现行法律制度框架，反垄断执法属于中央事权。目前，我国反垄断执法权由国务院反垄断执法机构承担，市场监管总局负责反垄断统一执法。2019年1月3日，市场监管总局发布反垄断执法授权的通知，统一授权各省、自治区、直辖市人民政府市场监管部门(以下统称省级市场监管部门)，开展本行政区域内反垄断执法工作。省级市场监管部门在反垄断执法过程中，可以委托其他省级市场监管部门或者下级市场监管部门开展调查。广州、成都、武汉、西安等副省级城市、国家中心城市，作为全国社会经济活动中心和新兴创业企业的聚集地，具备强大市场经济活力，却不能独立开展反垄断执法工作，只能以委托机关的名义实施反垄断调查。二、推进反垄断执法普遍授权的意义一是优化市场竞争环境的大势所趋。2022 年3月25日，中共中央国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》指出：“要加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。在建设全国统一大市场大背景下，要不断优化平台经济竞争生态，稳步改善市场竞争环境，市场监管部门承担着推动高质量发展、促进高标准市场体系建设、增进民生福祉、塑造我国竞争新优势的重大任务，这对利用好反垄断执法利刃，充分发挥反垄断监管实效提出了更高的要求和期许，推进反垄断执法权限下放势在必行。二是缓解执法力量薄弱的迫切需要。我国疆域辽阔，人口众多，市场主体庞大，市场监管总局及省级市场监管局反垄断执法工作量大、疲于应付，反垄断执法机构难以对相关案件线索开展深入、细致的核查。加之我国各地经济发展参差不齐，垄断案件具有较强的地域性和区域性，增加了统一执法的难度，反垄断执法效能大打折扣。只有推进反垄断执法权限下放，不断提升执法能力和队伍建设，才能有效化解执法力量薄弱与执法需求与日俱增之间的矛盾。三是破解基层执法困境的有效路径。基层是垄断行为滋生的温床，限定交易、妨碍商品自由流通等滥用行政权力排除、限制竞争等违法行为时刻在发生。近年来，医药、建材、公用事业等民生领域垄断行为牵动着每一位老百姓的神经，政府采购、交通、建筑、教育、保险等重点领域的垄断行渗透到人民群众生活的方方面面。要聚焦稳定宏观经济、畅通经济循环、增进民生福祉，着力加强重点领域反垄断监管执法，基层是打通反垄断监管的“最后一公里”，只有赋予基层机关部门反垄断执法权，充分发挥基层反垄断执法作用，建设全国统一大市场的目标才能早日实现。三、加强反垄断执法保障的建议一是推动政策出台，探索先行试点。坚持垄断问题为导向，衔接机构改革进程、统筹立改废释，着力健全公平竞争法律制度体系，加快出台反垄断执法权限授权相关政策。可以在副省级城市、国家或区域中心城市先行试点，赋予其反垄断执法权限和经营者集中日常监管权限。时机成熟后再实现反垄断监管执法权限逐步下放，不断壮大反垄断监管执法队伍，将反垄断监管执法触角延伸到基层每个角落，让破坏市场竞争秩序行为无处遁形。二是加强队伍建设，提升执法能力。反垄断执法专业性强，需要执法人员有系统性、综合性的专业知识，才可科学、准确、客观、公正的执法。被授权单位要科学配置执法资源，明确专门负责反垄断执法的机构和人员，为有效开展反垄断执法工作提供有力的组织保障。聚焦推进现代化监管体系建设，深刻认识市场发展规律和竞争监管规律，加强理论和实务培训，着力增强执法人员公平竞争治理能力和水平，做到召之即来、来之能战、战之能胜。三是创新体制机制，完善执法体系。在市场监管总局的统一指导和协调下，被授权单位要严格依照法律规定和市场监管总局统一要求，按照事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法的原则，开展反垄断执法工作。严格履行执法过程中的备案、汇报程序，接受市场监管总局的指导和监督。统一执法尺度和标准，加强纵向和横向沟通，形成上下联动、有效配合的执法体制机制，形成反垄断执法强大合力，立足全局和战略高度加快建设全国统一大市场。四是强化监督考核，增强监管实效。被授权单位要将执法作为推进反垄断工作的主要内容，切实加强反垄断案件查办，着力预防和制止垄断行为；依法做好管辖范围内反垄断有关举报受理、线索核查、立案调查和案件处理等工作，做到有案必查、违法必究，坚决防止和克服地方保护主义和市场分割。建议市场监管总局建立精准的监督考核体系，发挥考核指挥棒作用，有序推动反垄断执法工作落实落地，保证执法工作取得实效。五是深化宣传倡导，营造社会氛围。市场监管部门在开展反垄断执法时，要结合本地实际，切实做好本行政区域内的竞争宣传倡导工作，克服地方政策与公平竞争法规可能存在的矛盾，向各政策制定单位、市场主体、社会大众大力宣传反垄断法律法规和要求，落实公平竞争审查机制，充分发挥典型案例的引导、规范、预防与教育功能，凝聚反垄断的社会共识，营造公平竞争的良好社会氛围。凝聚反垄断的社会共识，营造公平竞争的良好社会氛围。
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