必须加强行政管理文化建设

心包太虚 发表于 2009-3-15 22:32:52

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———赴安徽合肥、芜湖等地学习考察的启示
 
screen.width-333)this.width=screen.width-333' height=306 hspace=14 src="net0812/081202a.jpg" width=474 align=right border=0>最近，我随市党政代表团赴安徽合肥、芜湖等地学习考察，强烈感受到各地贯彻落实科学发展观，推进经济社会又好又快发展的浓厚氛围，他们在完善体制机制上的特色做法和成功经验很值得我们借鉴。纵向比，我市近几年发展是可喜的；省内比，我们位居前列。但到同属中部地区的合肥等三市一看，我们的基础和发展氛围都有待进一步赶超。马鞍山市与新余在很多方面都有相似之处，但他们经济总量超过我们一倍，产业结构、城市建设都取得了很好的成绩。天时一样，地理较好，人和更是关键。这里讲的人和，主要是指发展的理念、奋斗的精神、大胆的改革、管理的创新，也就是靠人的能动性，建立起一种能充分整合、高效利用社会各方面资源和力量，充满生机和活力的机制；建立起一套能充分调动人的积极性，惩处违规违纪行为的激励机制；建立起一套社会和谐、合法高效、运转有序的行政管理新体制，即行政管理文化。一个地区或单位的落后，往往表现为理念和制度的落后，我们与外地的差距，表面上看是发展速度与水平的差距，其深层次的原因是体制机制的差距，是行政管理文化建设水平的差距。因此，加强制度建设，完善体制机制，打造行政管理文化，是当前我们追赶先进发达地区，实现“两个率先，一个努力”的重要任务。
（一）
screen.width-333)this.width=screen.width-333' height=337 hspace=14 src="net0812/081202c.jpg" width=450 align=left border=0>行政管理文化是以行政机关决策执行作为最高准则和终极目标的一系列方法技术、体制机制和思想信念的总和。其核心是实施管理的体制机制，即把所有有利于决策执行的积极因素都予以肯定而科学的利用，所有不利的因素应予以立即排除。纵观人类社会发展的历史实质上是体制机制不断创新的历史。从历史上看，体制机制的每一次变革都会带来社会的发展与繁荣。法国思想家卢梭1762年撰写的《社会契约论》造就了欧洲的现代文明，深刻地影响了废除欧洲君主绝对权力运动，以及18世纪末北美殖民地摆脱大英帝国统治、建立民主制度的斗争。我国解放初期的土地改革制度，极大地解放了农村生产力，激发了亿万农民的生产积极性。党的十一届三中全会以来的各项方针政策，创新了政治、经济等各方面的体制机制，极大地调动了全国人民的创业热情，经济总量从一度崩溃的边缘发展到总量跃居世界第四，人民生活从温饱不足到总体小康。在全国各地不平衡发展中，素有“天下第一村”之称的华西村创造性地探索出一系列符合我国经济社会发展实际的基层党建和民主政治体制、社会管理体制、收入分配体制、社会保障体制等现代管理制度，创造出了中国农村的发展奇迹，走出了一条具有华西特色的社会主义现代化新农村建设之路。
从现实上来看，体制机制是现代工业文明的行为标准。其重要作用概而言之，除对资源的高效整合使用之外，体制机制的优劣对人的管理和事业的发展影响至关重要。具体而言，一是能够通过约束造成被管理者的适度心理压力和自我警觉，来约束自身的行为、激发努力上进的精神和工作动力，达到“自我管制”和“自我激励”的效果，最大限度地发挥人的积极作用；二是能通过约束打破个人不合理性的满意感以及各种非份的要求，以达到纠正错误认识和行为的目的，消除队伍的杂音和乱步，促使队伍向着同一目标迈进；三是通过按制度办事、靠制度管人的有效机制，更有利于减少内耗，提高效率，促进系统的有序化，对于队伍作风建设有着积极的促进作用；四是实施制度化管理，等于为领导者延伸了脑和手，因为再强势、再高明的领导也无法包揽一切，把任何事情都管理得面面具到，只有严密的组织系统和完善的制度管理体系，才能保证领导花费最少的精力与时间，实现“内部控制”；五是实施制度管理，能使领导或管理者避免许多人事纷争和各种摩擦的产生，因为制度和纪律是通过大家讨论制定的，它的控制力和约束力大于任何个人，在制度或纪律面前人人平等，谁也无法破坏或超越。
（二）
screen.width-333)this.width=screen.width-333' height=285 hspace=14 src="net0812/081202b.jpg" width=400 align=right border=0>从我们考察的合肥、芜湖等地快速发展的实践来说，完善的体制机制，合法高效的行政管理文化是加快发展的主要推动力。芜湖早在2000年就抓住“用人、用钱、用地、用权”等关键环节，共制定、修订了规范性文件100余个，初步形成了以“四用”制度为核心的具有芜湖特色的制度框架体系。一是规范用人权，公务员凡进必考，县级干部严格按干部任用条例推荐、考察、公示，严格控制财政供给人员，1998年以来财政供给人员总数一直是负增长；二是规范用财权，严格实行收支两条线管理，全面开展机关资产和资金清理工作，单位资产实行所有权和使用权分离，实行资金集中管理；三是规范用地权，全市经营性用地和工业用地一律实行公开拍卖，人大和纪检监察机关跟踪监督；四是规范行政权，着力打造“三个中心”--行政服务中心、采购交易中心、医疗机构药品管理中心，实施“两个集中”--将部门行政审批向一个科室集中、审批科室向行政服务中心集中，推动行政审批。合肥市相继开展了投资体制、城市建设管理体制、行政审批制度改革等12项重点改革。其中，推进投融资体制改革，整合融资平台，建立集中统一的合肥城市建设投资控股有限公司，大大提高了融资能力，有效地降低了融资成本和财政风险；推进城市建设管理体制改革，实行规划、设计、立项、招标、投资、施工“六分开”，有效节约了建设成本，确保工程建设规范有序推进；创新拆迁安置办法，实行“三榜公示”制度，维护了群众合法利益，降低了不合理拆迁成本；创新土地管理方式，实行按项目供地的土地供应方式，建立政府与投资者“双向约束”机制，较好地实现了保障发展与保护资源的“双赢”；强力推进国有大企业改革攻坚，对12家大企业大集团进行了改制，涉及企业196户，置换职工身份3.92万人；积极推进市直机关公务员交流轮岗，82个市直部门的1632名公务员走上了新的工作岗位，交流轮岗面达到市直机关科级以下公务员总数的25.8%。通过建立这些充满活力、富有效率、更加开放的体制机制，激发了全社会的生机与活力。抚州市在实施项目带动战略过程中，狠抓工作机制创新。各套班子统一思想、形成共识，在专家论证和民主决策的基础上确定项目；明确每一个项目的操作办法、实施进度、工程质量要求，确保开工一个、建成一个、见效一个。建筑面积7万多平方米的市行政中心仅用了15个月便建成，投资额达4.6亿元的梦湖工程仅用16个月就基本完工，而其他工程也大都花了一年左右的时间便建成。上述地区制度建设的成功做法告诉我们，新余要缩小与先进发达地区的差距，关键在于创新体制机制，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，提高办事效率，促进改革发展，共同抵制雁过拔毛、请客送礼、以权谋私的腐朽之风，反对意气用事、滥用权力的官僚作风，惩处损害大局、贪污受贿、破坏发展的违规违纪违法行为。使这样一些共识成为每个行政管理人员的心理愿望和要求，营造风气清正的行政管理文化氛围。
（三）
我市在创新体制机制、加强制度建设，建立合法高效的行政管理文化上做了很多卓有成效的工作，应该说是走在了全省前列。早在1999年，市委针对我市社会经济、管理体制落后，人们的思想观念保守等现状，大胆作出了《关于加快十项改革的决定》，市委、市政府出台《新余市国有资产营运机构组建实施方案》、《国有资产管理监督和营运体系》、《新余市加快建立现代企业制度实施办法》等43项制度性文件。进入新世纪以来，特别是近几年来，新余进入了裂变式跨越发展阶段。市委在市第六次党代会上鲜明地提出，要以解放思想为统领，谋求经济社会大变革、大发展。市委、市政府先后出台了国有资产经营管理办法、领导干部政绩考评体系、党政干部竞争上岗制度、事业单位人事制度、全民创业、高层次人才引进、招商引资奖励办法等多项制度。今年以来，我市通过学先进找差距，掀起新一轮的思想大解放，破除体制机制障碍，又制定出台了《建设工程最低价中标管理办法》、《闲置土地清收工作意见》、《干部辞职创业工作意见》、《减少行政审批工作意见》等10多项制度，加快建立起适应市场经济要求的体制机制，为新余经济社会的快速发展初步建立了良好的制度环境。 
但是新余作为内陆省份的城市，与其它发达地区相比，存在的主要问题还是社会经济管理体制机制等行政管理文化方面的差距。由于体制机制改革工作滞后，人们的思想观念较为保守，小农经济思想、小富即安现象，不论在一些领导干部头脑里，还是在一般干部群众的思想意识中，都较为普遍。这些守旧的观念与意识，同落后的社会经济管理体制交织在一起，构成了发展的障碍与阻力。要实现“两个率先，一个努力”目标，一方面需要解放思想，更新观念，另一方面还需要改革开放，创新体制。要引导群众解放思想，更新观念，必须要有改革创新的勇气，通过体制机制创新来带动思想解放，观念更新。市委政研室要承担起完善全市制度框架体系建设的重任，立足市情，拓宽视野，借鉴芜湖等地制度建设的成功经验，深入调查研究，不断完善各项制度，使制度建设更加科学管用，切实提高制度建设的质量和水平，促进我市各项工作有章可循。为加快推进我市“1010”工程建设，充分调动人的积极性、主动性、能动性，建议当前要重点完善以下制度：
一要完善决策机制。坚持科学民主依法决策，完善议事决策规则，完善决策专家咨询制度，重大问题广泛征求意见，集中各方智慧，集体研究决定，防止个人说了算，提高决策的透明度。借鉴深圳等先进地区经验，设立综合性议事协调机构，建立健全行政决策咨询体制。重大事项由市委市政府集中决策，一般行政决策由若干个决策委员会依法决策。为了降低投资风险，亟待引入不可行性论证机制，以弥补可行性论证之不足。不可行性论证在政府的决策过程中发挥了积极的影响，如上世纪90年代初，中央计划到2005年把上海建成亚洲金融中心，上海市随即成立了两个班子，一个论证上海在10年内不可能成为亚洲金融中心，一个论证上海在10年内可能成为亚洲金融中心。不可行性研究报告给人留下的印象尤为深刻，它通过对资金拥有量、流动量、经济开放程度、国际地位等方面的分析，提出上海要获得某些条件还有相当难度。尽管不可行性报告未被采用，但它对决策者全面考虑上海发展起到了重要的参考作用。此外，同样是20世纪的两大水利工程———长江三峡工程和黄河三门峡工程，就因为对“反对意见”态度不同，而结果迥异。三门峡工程尽管当时有少数专家反对，但因苏联专家的意见而一边倒，仓促上马，遗患无穷。而长江三峡工程因吸收了反对派的不同意见，反复修改、完善，最终达到了生态效益、经济效益和社会效益的统一。要进一步建立决策责任制和行政问责制度。“谁投资，谁决策，谁承担风险和责任”，一方面要对因投资决策失误造成重大损失的单位和个人，依法追究责任。另一方面，要建立长远的、整体的和全面的政府投资考评体系，不断完善政府投资项目的绩效审计，使每一项政府投资效益都能得到客观科学的评价。
二要完善项目推进机制。要借鉴抚州“一个项目、一个领导、一个责任人、一套工作班子、一个实施方案、一支好的施工队伍”的“六个一”工作机制，切实推进项目落实。一是建立健全市、县（区）、部门重点项目责任制，明确分工，落实责任，制定领导干部联系重点项目一览表和重点项目目标任务落实一览表。明确项 目法人、主管部门、主管领导、承办部门、责任人的目标任务和责任，实行项目联审，从项目准备、包装策划到资金落实、建设管理实行全程服务、全程推动、全程监督，对投资金额大、重点领域等项目实行每月定期信息报告制度，及时研究解决重点项目建设中的重大问题。二是实行资源优先配置制度。高度重视项目建设人才，对项目建设和招商引资所需人员，可以在全市范围内招兵点将，选调后备干部，还可采取公开招聘、对口遴选和高薪聘用等方式，广开项目策划和建设管理人才渠道。对重大产业项目实行土地优先供应，电力优先保障、能源优先支持，公路优先修建的原则，在规划布点、项目安排、资金协调和组织实施上予以重点保证。三是加强监督检查。积极开展以“两办”牵头的项目联合督查活动，对项目建设工作实行有效的督促检查。充分发挥新闻舆论的宣传与监督作用，宣传正面典型，曝光突出问题。四是强化考核评比机制。重大项目建设情况，通过媒体向社会公布，年终进行检查考核并向社会公示，以项目推进和有效投入论政绩、定奖惩。可考虑设立三种奖项，以调动各方抓项目建设工作的积极性。即项目引荐奖，按资金实际到位额奖励引进内外资的单位和个人；项目推进奖，按项目建设进度奖励项目推进有功单位和人员；优质服务奖，奖励提供优质服务的部门和单位。探索将年终重点项目表彰与部门的立功、嘉奖挂钩。对完成目标任务较差的单位和个人，采取适当方式进行惩处。
三是要完善审批机制。要大力推进审批制度改革，清理审批事项，减少审批项目，将部门行政审批向一个科室集中，审批科室向行政服务中心集中，做到服务中心许可事项到位、窗口授权到位、人员配备到位，实施网上审批，推动审批提速，避免按长官意志办事，该办马上就办，缓办的要给予指导，不办要阐明理由，不需事事都当面请示，口头汇报。要抓住审批过程中容易发生问题的部位和关键环节，完善审批程序和审批方式，规范审批行为。特别是要进一步完善受理、审评、审批的“三分离”制度，实行审评主评集体负责制，审评人员公示制和审评审批责任追究制，做到制度完善、程序严密、操作规范、方法简便，保证公开、公平、公正。
四是要完善监督机制。要将已有的制度向基层覆盖，横向到边，纵向到底，全面覆盖，不留死角，形成“大监督”格局。要采取自我监督与纪律监督并重，制度监督与立法监督并用，公开监督与明察暗访等隐形监督并施，组织监督与社会监督并行，审计监督与考察监督并举等措施，逐步实现干部监督工作系统化、科学化。要加强法规制度执行情况的监督检查，不管是谁违反制度，都予以追究。对有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的，要依纪依规进行处理，切实维护制度的严肃性和权威性。要继续深入开展民主评议政风行风建设活动，着力开展全市机关干部作风集中整顿活动，积极探索加强机关执行力建设的有效举措和机制，不断提升机关行政效能。
五是要完善选人用人机制。按照突出导向性、体现公正性、调动积极性的原则，对干部任用、监督和管理制度进一步改革完善，通过扩大民主，引入竞争机制，促进优秀人才脱颖而出。健全相关制度措施，形成正常的更新交替机制，使领导干部选拔任用、考核、监督制度不断优化，从制度上防止和克服用人上的不正之风和腐败现象。按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，加大公推公选，竞争上岗的改革力度，变“关起门来评价”为“敞开门来竞争”，变“一张考卷定终身”为“德能勤绩一个不能少”，使更多“靠得住、有本事”的人被选拔上来，使不正之风没有市场。为了让能干事的有岗位、肯干事的有舞台、干成事的有地位，形成人尽其才，才尽其用，能上能上，充满活力的激励竞争的用人机制，必须加强各个层次干部的轮岗交流。对于机关领导干部及其工作人员，所辖部门和工作范围造成重大过失，不履行或不正确履行法定职责，发生行政不作为、少作为、滥作为等行政过错，损害行政管理相对人的合法权益等，要实行内部监督和责任追究，要视情进行辞职、免职、撤职，健全领导干部退出机制。对领导干部要做到日常监督与定期考核评价相结合，进一步完善选人用人机制，激活主观能动性，促使懒惰的不得不干，能干的真正想干，想干的更加开心的干。
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责任编辑：单巍全<A title=点击图片看全图 href="uploadfile/jpg/2009-1/200911485528229.jpg" target=_blank>
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