关于“三明——沙县市县一体化”财税体制的思考

宁泰秘书 发表于 2009-2-27 10:46:57

●三明市地税局课题组
 
　　　　　按照市委、市政府推进“三明沙县—市县一体化”战略，目前亟待加快建立“三明、沙县市县一体化”财税体制的进程，建立“发挥优势、促进发展、理顺关系、收入分成”财政税收管理体制。本文就建立“市县一体化”的财税体制的三个基本问题进行分析讨论。 
　　一、“三明——沙县市县一体化”财税体制的意义 
　　三明市区由梅列区、三元区两个行政区组成，市区规划面积约为１７平方公里，市区常驻人口约３０余万人。２００５年市区地区生产总值９３．１亿元，同比增长９．４％，固定资产投资４７．７２亿元，地方财政收入７．６亿元，同比增长１１．１％。三明市区工业基础雄厚，是福建省重要的原材料工业基地。拥有冶金、化工、机械、纺织印染、塑料、森工、建材、电工、医药等门类比较齐全的工业体系。拥有三钢铁集团、三化集团、厦工三明集团等省内著名企业，有“闽光”牌建筑钢材、“三重”牌振动压路机、“双轮”牌轮胎定型硫化机、“曲氏”牌痛血康胶囊、“白菜”牌农药、“三恒”牌彩色移印机等一批国内外知名品牌产品。作为老工业基地的三明市曾经有过一段辉煌的历史，由于地形的限制企业已经很难有空间来发展。 
　　沙县县城建成面积１３．８平方公里，全县人口约２５万人。２００５年地区生产总值４１．２亿元，同比增长１１．１％，固定资产投资１７亿元，同比增长１１０％，地方财政收入１．７８亿元，同比增长１５％。沙县工业以食品、竹木、纺织等轻工业为主，经济基础相对薄弱。市区与沙县一体化具有天然优势。基础设施条件：重要的区域交通基础设施（机场、铁路交通枢纽、福银——三泉高速公路交叉点）均位于沙县，是实现一体化结构的重要依托；空间区位条件：三明与沙县之间空间距离仅有２０公里，并有京福高速公路连接线、２０５国道连通，彼此联系非常便捷，空间整合条件良好；产业整合条件：三明重工业基础条件好，沙县轻工业发展条件好，两者具有产业互补性，产业整合条件良好；用地整合条件：三明未来可建设用地都已非常有限，并且空间布局散碎，不适于发展区域中心职能，沙县未来可发展用地有３７平方公里，为市县一体化提供了基本的物质空间保证，用地整合条件良好；制度整合条件：三明、沙县行政隶属关系明确，便于协调，制度整合条件良好。福建省委提出建设“海峡西岸经济区”战略构想，我省具备沿海临台的区位发展优势，三明、沙县大为改善的对外交通条件，是加快市县一体化建设的重大机遇。但可能性并不能自发转化为必然性，仍需要政府和各部门主动发挥组织、协调职能，才能带来闽中中心城市的快速发展。 
　　建立“市县一体化”的财税体制，就是加快“三明沙县—市县一体化”进程在财政税收方面的制度保障。建立“市县一体化”的财税体制的意义： 
　　（一）建立“市县一体化”的财税体制适应市场经济发展规律要求 
“市县一体化”的财税体制可以协调市、县各方利益，打破政府行政壁垒，以市场为导向，配置区域内的各类经济要素，市、县合理分工，密切协作，扬长避短，全面提高经济效益，实现市县经济的整体腾飞。 
　　（二）建立“市县一体化”的财税体制有助于增强区域经济竞争能力 
近年来发展又快又好的区域如珠江三角洲、长江三角洲和闽南沿海等经济圈，它们从交通、市场、信息、金融、人才等方面开展全面合作，形成了一个区域内进行沟通和共同发展的渠道和机制，区域整体竞争力得以提升，为我们提供了最好的发展例证。做大做强中心城市，加快区域经济发展，是全国、全省的一种发展势态，时不待我，机不可失。要在强手如林的竞争中胜出，就必须建立“市县一体化”的财税体制，汇集市县之财力，统筹安排城市基础设施，拓展三明中心城市的空间，改善沙县及园区投资环境，打造城市品牌，进而提升城市综合竞争力。 
　　（三）建立“市县一体化”财税体制支持市县经济一体化发展进程 
财税体制由经济体制决定，财税体制又制约经济体制。随着三明市“退城入园”、“退二进三”经济发展规划实施，市区企业逐步搬入沙县及金沙园区，带来了原市本级税收减少，沙县税源增长。目前着手搬迁的三明重机集团、立丰印染厂、三化机等企业就减少市本级地方税收３０００万元。反映在财税体制上，应当建立一种恰当的财税收入共享、分配、转移机制，妥善处理市县财政利益关系，调动双方发展经济，支持做大经济总量，加快市县一体化的发展进程。 
　　（四）建立“市县一体化”的财税体制有利于整合市县经济资源 
建立市县一体化财税体制，市、县政府可以站在战略发展、持续发展、协调发展的高度，处理好短期与长远、局部与全局的关系，整合市县财力资源、人力资源、企业资源、信息资源，实现市县联动、整体优化、统筹发展。 
　　二、“三明——沙县市县一体化”财税体制的理念 
　　（一）确立“共赢”理念，促进市、县经济全面发展 
建立“市县一体”化财税体制，首先统一思想，确立“共赢”观念。金沙园区是三明市高新技术开发区的载体，为我市利用国家和省政府新一轮支持科技创新政策，加快区域经济发展提供了载体；紧邻三明市区的沙县及开发区是市区企业转移的腹地，承接市区企业和引进外地客商是沙县经济快速起飞的两冀。市县一体化财税体制立足点是以支持经济发展为目标，以做大地方财力为手段，实现市县财政的“共赢”。 
　　（二）树立市场的理念，促进市、县经济快速发展 
建立“市县一体化”财税体制，就是要消除非经济竞争因素，建立一体化区域共同市场。培育市县一体化的原料市场、产品市场、资金市场，通过市场机制保证各种生产要素自由地流向报酬率最高的地区，保证各产业布局主体能够自由选择成本最低的区域，从而实现生产要素的优化配置，实现区域经济高效发展。 
　　（三）树立服务的理念，促进市、县经济协调发展 
“市县一体”化财税体制，有利于政府转变职能。按照“精简、统一、效能”的原则，切实把政府的职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，着力推进政府从微观管理向宏观调控转变，由政府主导型经济向市场主导型经济转变，建设有限政府、服务型政府。政府大力要增加社会公共产品投入，积极拓宽２０５国道，改善市县间交通；建设市县城际快速通道，取消市到县城过境费；重建三明机场，兴建三明新体育馆，完善城市基础设施。可以让市区政治、文化、金融、信息中心的地位会更加突出，沙县及开发区工业、商贸、交通基地的地位会更加巩固，市县经济将呈现出相互支持、相互补充的协调发展局面。 
　　（四）树立优化的理念，促进市、县经济持续发展 
　　三明市是三明政治中心、文化中心、金融中心，具有教育、技术、资金、信息资源优势；作为老工业基地城市其钢铁冶炼、机械制造、金属加工、化工制药、纺织印染等工业具有行业优势；沙县具有土地资源优势和交通区位优势，但这优势多数还处于休眠状态，没有发挥出应有的作用。以开发条件最好的金沙园为例，金沙园区自２０００年８月开始筹建，２００１年４月１１开工建设，而到２００６年底才引进各类企业６７户，与开发区可以容纳企业差距较大；园区到２００５年６月累计投资４３７５０万元，企业完成投资４２亿，投入与引进资金比例不足１：１０；同期完成开发土地４３００亩，出售土地２１０２亩，出售土地投资强度约为２００万元／亩，资源闲置，开发区招商引资水准较低。建立市县一体化财税体制，一方面可以优化资金、技术、人力、土地资源，加快市区企业向沙县及园区转移，形成市县经济有序流动、整体发展势态；另一方面要借助三重集团、明光彩板公司等机械加工、金属压延、纺织印染龙头企业，引进生物生化等高新企业，促进传统企业向优势高效行业集聚，延伸开发区企业产品链条，培植出一批具有科学技术优势、产业前景广阔、经济效益良好的企业，让开发区产生经济效益，让潜在的优势转化为现实的生产力。 
　　（五）树立效率的理念，增强市、县地方财力 
　　建立“市县一体化”财税体制，有利于建立区域统一财税政策和管理措施。一是推进市县经济一体化必须加强政策的协调性，注重政策的统一性。为此，必须站在区域协调发展的全局高度，消除市、县的政策差异，建立区域内规范统一的贸易政策、招商引资政策措施等，形成各具特色优势、无特别差异的政策环境。以防过度的招商引资竞争，避免政府税收流失。二是统一税收政策，可以增加地方财政收入。按照市区的税收征收标准，城市土地使用税比县级征收标准平均提高约３３％，年税额可增加８０万元；城区城市建设维护税税率提到７％，税率比县级提高４０％，能带来税收增加３００万元；按市区政策征收江海堤防维护管理费，形成地方财政收入３５０万元；仅上述三项总计增加市、县两级财力７３０万元。 
　　（六）树立创新的理念，建设科技型企业和创新型社会 
　　今年中央提出建设创新型社会的要求，坚持自主创新，是实现可持续发展的关键环节。现行的国家税收管理体制下，市地方税务局与县税务局具有不同的地方税费政策管理权限。建立市县一体化财税体制，三明市地方税务局密切了与市高新技术开发区地方税务局的关系，可以发挥更直接领导协调作用。在支持企业科技进步，建立创新企业方面，市级税务局具有直接的管理权，市级税务局具备认定审批１０００万元以内技术改造项目的国产设备投资抵免企业所得税的权限（县级税务局没有这方面直接的权力）。近几年市局每年批准超过６０００万元的技术改造抵免企业所得税项目，扶持了三钢劳服、纺织股份有限公司、三明齿轮箱厂等一批地方骨干企业。沙县及开发区的技术改造项目有相当部分可以利用这项政策，市地税务机关可以配合沙县和开发区的发展规划，积极主动、方便快捷地服务于企业的技术改造和技术进步。 
　　三、“三明——沙县市县一体化”财税体制的对策 
　　建立一级行政领导机构。按照“一级政府、一级财政、一级税务”的基本原则，一定行政区域的财税管理体制，必须有完善的行政管理体制作保障。在条件成熟时将沙县变成三明市辖区，在市政府的统筹下，承担起沙县区域领导责任。将金沙园管委会升格为三明市人民政府的派出机构，行政级别正处级或副处级，履行三明市高新技术开发区——金沙园区行政管理职责。 
　　１、建立“市县一体化”的财税机构。 
　　按照建立一级财政，设立一级金库，设置一级地方税务局的格局。建议近期在沙县行政区内保留沙县地方税务局，另行成立三明市高新技术开发区地方税务局。三明市高新技术开发区地方税务局作为市地税局的正科级派出机构，是主管高新技术开发区（金沙园区）地方税收工作的行政机构，实行垂直领导管理体制。 
　　２、建设市级财政收入来源的基地。 
　　市区原有财政体制中，下放梅列、三元两区企业过多，两区企业税收收入区级分享比例过高；保留市级收入的企业数量太少，市本级财政没有发展经济腹地，财政收入不稳定，增长后劲不足。建议将市高新技术开发区——金沙园区列为市政府的直接管辖区，建设为市级财政的收入基地。 
　　根据金沙园“十一五”规划，到２００８年将实现入园企业１００家以上，年工业总产值３０亿元，按我市２００５年地税ＧＤＰ负担率３．０４％测算，此时园区生产经营性地方税收将有９０００万元；开发建设基本完成后，按２元／平方米税额计算，土地使用税一年有１０７０万元，房产税一年约为６８０万元。开发区可以建设成为市级财政收入的基地。 
　　３、建立市、县财政收入的分享机制。 
　　⑴开发区税收收入财政分配机制。 
　　税收收入财政分配原则：第一、开发区企业生产经营实现的税收归属三明市本级财政；第二、开发区内财产税归沙县财政。 
关于开发区企业生产经营实现的税收归属三明市本级财政。主要有增值税（地方财政实得部分）、消费税（地方财政实得部分）、企业所得税（地方财政实得部分）、个人所得税（地方财政实得部分）、营业税、城建税、资源税、印花税、车船使用税、土地增值税等。生产经营税收来源于企业生产经营活动，通过在全国甚至全球市场销售实现，当地对这类税收决定性影响因素少；另一面开发区税收从无到有不影响沙县本地财力的基数。 
关于开发区内财产税归沙县财政。目前有城镇土地使用税、房产税。财产性税收由当地资源产生，所以留给当地政府为妥，一是鼓励政府开发维持土地资源，提升资源价值，二是对其履行社会管理职责的财力补偿。 
　　确定收入基数调整和新老体制衔接办法。 
开发区以２００５年地方财政（税收）一般预算收入决算数为基础，作为原体制收入县级财政收入基数。２００６年按新体制税收入分配办法运行。新体制收入基数大于原体制收入基数的，其差额部分作为基数上解市财政；新体制收入基数小于原体制收入基数的，其差额部分由市财政按基数补助园区财政。 
　　⑵沙县其他区域税收收入财政分配机制。 
税收收入财政分配原则：维护沙县既得利益，税收增长部分比例分享。 
关于沙县其他区域税收收入分配参照市区“属地管理，税收共享”的财税管理体制，确定以２００５年的收入为基数，基数全部列为沙县财政，以确保沙县政府履行社会公共职能。２００６年税收增长部分列为市县共享，目前可先试行每年税收增长部分沙县按７０％，市３０％的比例分配。经过运行总结经验后再做规划。 
　　⑶市级固定收入企业搬迁后财政分配机制 
关于市级固定收入企业搬迁后财政分配办法，仍然依据市政府有关市区“属地管理，税收共享”的财政管理体制的规定处理为好。将这类企业列为市级固定企业，税收全额为市级收入，可以减少财税管理体制的层次，理顺财税分配关系。 
　　⑷理顺行政收入渠道。 
　　行政性收费、罚没收入、排污费收入、城市水资源费收入、其他收入、国有资产经营收益等，按一体化后的实行分级管理，分别作为市级、县级、园区预算收入。 
　　４、建立“市县一体化”基础上的税收征管制度。 
　　市区老企业的税收管理制度。三明的企业如三钢集团、三重集团等一大批企业是“百年老店”，企业的名称就是品牌、信誉，是一种无形资产。建议市委、市府牵关工商、国税、地税部门，协调统一管理办法，对市、县企业搬迁应当作为市内的变更经营地点处理，不要求注销营业执照，以降低企业的行政成本，避免企业无形资产的损失。企业搬迁不要求换发税务登记证，不改变企业所得税征收管理的隶属关系，以稳定企业税收的征纳关系。 
　　市级固定收入企业税收管理制度。因为市级固定收入企业搬迁后，仍然作为市级固定收入企业，建议将这类企业纳入三明市高新技术开发区地方税务局管理，可以理顺税收征管范围，简化财政税务之间核对工作。 
　　课题　总负责：黄小平 
　　课题　指　导：陈秀金　张茂林 
　　课题组成人员：周志朗　吴清慧　王明明 
　　　　　　　　　林传增　纪任太 
　　执　　　　笔：王明明 
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