长沙市城市精神残疾人的现状研究与保障对策分析
残疾人由于其特殊的心理、需求以及生存手段，成为了社会弱势和困难群体，受到广泛关注。精神残疾人则是所有残疾人类型中最不幸、最复杂的个体，这部分人承受着物质及精神支柱匮乏的双重压力，给社会政治、经济、道德、伦理和秩序带来不可小觑的影响。关注、帮助精神残疾人是政府和全社会的共同责任，也是较帮助一般残疾人更难的课题。本文以芙蓉区为例，通过对这一群体和现象的分析，尝试探索解决问题的针对性和有效途径。 一、精神残疾人的问题由来 1、关于群体规模分析。我国现有残疾人口总数，官方公布的数据约8千万人。根据世界卫生组织的估计，全球约有近3亿人患有不同程度神经精神疾病，每年有100万人死于自杀，自杀未遂的达1000万人以上，造成功能残缺的前10位疾病中有5个属于精神障碍，精神疾病占全球疾病负担的比重近11% 。据有关部门统计，我国精神病的患病率已从上世纪70年代中后期的3.2‰到7.3‰飙升至目前的15.56‰，其中精神残疾的人数约600万人，而其中住院治疗者只有约12万人，年均严重肇事案件超过1万起，而70%—80%的重性精神病患者则会致残。目前芙蓉区常住人口有50余万，按照全国抽样调查的数据，应有各类残疾人2万人，占比2%，但实际上我区办理了第二代残疾证的残疾人统计人数仅3652人，其中精神残疾人352人。 2、关于致病原因和后果分析。部分残疾人在肢体残疾的基础上，有的因不善于自我心理调适，情绪得不到有效宣泄释放，有的因生活压力巨大，缺乏关怀救济，抑郁症等疾病大量增加，加上其他先天性和偶发性的精神致病因素，部分人转化为了精神疾病；还有部分人是先有精神疾病，后因事故、疾病等原因成为了残疾人，这些都是精神残疾人出现和数量剧增的原因。很多精神残疾人因家庭负担过重、受到社会歧视、监护人缺乏专业知识，以致于得不到医院的系统治疗和有效的心理康复，致使病情不稳定、易反复，有的甚至肇事肇祸，也不情愿办理残疾证，从而成为家庭和社会的隐患，最终导致社会歧视愈发严重，形成恶性循环。 3、关于生活和就业现状。精神残疾人社会适应性比较差，基本不愿或很少出门，入院治疗很多都是非自愿，不少精神障碍人和精神残疾人被监护人严格限制人身自由，甚至禁闭关锁。目前芙蓉区精神残疾人和绝大部分残疾人一样，遇到困难时选择自行解决，或者靠求救亲友，只有不到10%的选择向残联、民政等机构寻求帮助。精神残疾人普遍受教育程度较低，我区现有残疾人总数中具有大专和本科以上的残疾人约500人，这其中精神残疾人约210人，接受过专业培训和职业教育的残疾人约1200余人，参与其中的精神残疾人才大约才120人，占比不到10﹪，而且目前这些培训的主办单位多为政府部门，与之相关的社会公益助残机构严重不足。目前全区仅有1家托养机构（欣国托养）提供精神类残疾人托养康复训练。我区绝大多数精神残疾人都缺乏就业机会，或者没有固定监护人和采取主动的看护救助措施，已就业者很多都还面临权益得不到保障的问题，对工作感觉比较满意的人大部分都是政府相关部门设立的岗位，而这样的岗位又存在数量少、技术含量低、工资待遇低的现实情况。 二、精神残疾人的保障与服务的困难 1、法制建设层面比较滞后。随着经济的飞速发展和社会结构的变迁，残疾人群体边缘化程度日益严峻，精神残疾人的问题也越发突出。在法律层面，我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《残疾人保障法》、《母婴保健法》等多部法律法规中，都有精神疾病患者权益的条款，但是残疾人社会保障政策上世纪 90 年代以来才陆续建立，颁布并实施了《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》等保障残疾人权益的专门性法律法规。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011～2015)规划纲要》中也提出了有关残疾人社会保障体系与公共服务体系的建设，体现了对残疾人事业的特别关注和重视。2013年5月开始实施的《精神卫生法》确立了“无危险不强制”的住院治疗原则，在确定精神障碍者强制住院时，以“危险性标准”取代了原来的“自知力标准”和“精神障碍的住院治疗实行自愿原则”。根据此原则，除非严重精神障碍已经达到了具有危险性的程度，否则精神障碍患者有权拒绝住院治疗，对因有“危害他人安全的危险”币被强制住院的，患者或其监护人可以要求再次诊断和鉴定，以防止滥用精神障碍强制收治制度。这些体现了人性化原则和人文关怀，是巨大的进步。但是与《残疾人权利公约》的要求相比，在保障精神障碍人的人身安全与自由方面仍然不够完善，比如强制住院治疗问题还没有得到根本解决，“因穷避医”的窘况还比较普遍。针对精神残疾人的法规制度和专项救助措施也比较单一，对精神残疾人等弱势群体的保护往往存在种种现实困难和不足。 2、家庭和社会的责任不均衡。首先，精神残疾人家庭压力过大。受传统家庭观念影响，以及独立照料模式、家庭自我保护功能的全社会普遍认可，很多精神残疾人家庭完全承担了监护责任，而很少去寻求社会救助和托养机构。家庭给予所需的物资与情感支持，加重了家庭成员的精神压力和经济负担，很多家庭因残致贫。其次，精神残疾人社会化程度很低。家庭占据主导地位的同时，在一定程度上减少了残疾人适应社会、参与社会的机会，同时也减少了接受社会帮扶的机会，包括心智发展、经济救济、特殊教育和就业培训等。比如，自闭症儿童越早发现，越早参与治疗和训练，适应社会能力就越强，反之，若错过了最佳训练阶段和治愈期，则会造成无法逆转的结局，会影响他们的一生。再次，全社会助残扶弱氛围不浓。家庭作为残疾人社会保障的责任主体，在监护和护理方面存在局限性，公共社会领域的资源动员活动没有很好开展，政府对于其他责任主体之间的协调又未到位，社会组织和人民群众的互动参与不够。相关社会组织自身力量薄弱，政府给予关注而获得了一定发展，但在市场经济的大背景下，少量且短期的经济支持是无法增强社会团体风险抵御能力和满足社会长远需求的。因为缺乏政府的有力扶持，一些大型的民营企业、组织机构和爱心人士，也只能解决部分残疾人的或者是短期的需求，一方面，有投资意愿的企业也因为成本过高、风险过大、不确定性过多而介入谨慎，或者不愿意扩大规模和投资，另一方面，丰富的社会资源也被闲置。 3、政府保障服务机制不周全。首先，服务体系不健全。精神残疾人家庭之所以很少求助于其他责任主体，也是因为社会保障和服务体系不健全，很多工作尚处于起步阶段，实施效果还未完全显现出来。受传统思维的影响，针对残疾人的社会保障往往是以社会稳定为目的，各级政府尽管制定了一系列安抚政策和实施临时性救助，但受经济条件制约，财力投入也比较有限。其次，政策落实不到位。好的政策往往在基层得不到有力落实，基层组织对残疾人社会保障工作力不从心。譬如在无障碍设施建设方面，对于城郊区域、城中村和部分生活居住条件较差的居民区还无法全面惠及。盲道等必要设施是经常被占用，甚至有的盲道本身设计就不合理，两端盲道之间有下水道、电线杆等障碍物，对盲人构成非常严重的人身威胁。一些公共场所和社会单位开设的残疾人窗口和残疾人设施使用率不高，维护管理不善。又如，从残疾人两项补贴的发放途径看，重残护理补贴50元/月由残联发放，重残生活补助60元/月（城镇户口80元/月）则由残联转给民政局，再由民政局发放，造成发放工作时间滞后难以及时到位。再次，专业监护和医疗康复人才缺乏。2015年10月，有关部门统计全国从事精神智障医护救助的人员只有2万余名，平均到全国各个地区，这部分人显得严重不足，甚至可以忽略不计。缺乏康复训练的专业人才和业务培训的指导人才，护理和救助的不专业，直接导致精神残疾问题更加突出，有病得不到治疗、治疗了得不到康复的情况就难以避免。 4、社会救助覆盖性不广。首先，普惠性不够。目前，对于残疾人的社会救助往往是依托某项政策的实施，也无法给予残疾人高于普通人的特殊待遇，在实践中容易出现随意性，影响执行效果。比如我区接受各类康复服务的残疾人约有2000人，其中精神残疾人约80人，如果这些人通过长期、有效的康复训练，残疾程度和心智障碍能在很大程度上能得到减轻，甚至会完全康复和脱离残疾，但是受制于社会保障的力度、他们的家庭经济条件及自身文化素质等因素制约，以及专业化和针对性不强，所以全面惠及程度还不够，救助效果还不理想。譬如就最低生活保障而言，它主要是针对所有生活贫困群体的经济救助，其中有很大一部分是残疾人群体，这部分残疾人得到的也是与正常贫困人群一样的最低生活保障金和同类的救济款，精神残疾人就更加没有受到特别关顾了。除了经济救济外，在住房方面，各地的住房政策是政府为城市弱势人群和低收入者制定的，也没有突出残疾人群体。其次，长效机制不顺。比如具体到残疾人康复的问题上，也存在服务资源有限、服务水平低的问题，残疾人对康复知识也是知之甚少。教育方面，政府提供的特殊教育资源较少，家庭的投入也有限。尽管义务教育的普及解决了早期的基本教育问题，但是后续的教育费用却没有可持续的来源渠道，专项教育基金资助补助机制也没有形成。政府过于强调精神残疾人的贫困性、特殊性甚至是危险性，而未能为其设立单独的保障项目和专款专用政策。加之我国关于残疾人的立法起步较晚，规范化程度待探索，也加剧了残疾人的社会救助的随意性，影响了实效性。 三、加强和改进精神残疾人保障工作的对策 为了更好的改善精神残疾人的生活现状，保障其权益，必须从家庭、政府、社会多方面着手，全方位综合施策。 1、加强康复治疗和社会化训练。一方面，要做好治疗康复工作。应对精神残疾人进行专业的精神卫生知识宣传教育，以行为技能训练为中心，辅以适当的维持性药物，同时做好心理干预，从情绪上和理智上着力，努力促进心理康复。同时，在大的社会环境方面，应谋求社会各界的支持，增强社会对精神残疾人的同情心、关爱心和责任心，减少排斥或遗弃现象，改善医院、社区及家庭的氛围和人际关系。另一方面，要加强社会化训练。通过了解、分析、鼓励和指导帮助精神残疾人树立康复信心，引导他们正确面对自身残疾，组织他们开展知识学习，参加义务劳动和公益性活动，让他们有机会接触社会，互相协助完成工作，引导他们自食其力、自信自立自强，提高社会适应性以及与人相处交往的能力，获得友谊和良好人际关系，尽可能恢复参与社会生活的能力，并最大限度重建独立生活能力，实现工作的梦想，以不同途径和方式回归社会。 2、完善社会服务保障的综合体系。首先，要建设全社会参与的机制。政府应承担主体责任，设立专项制度和专项基金，提高社会保险的保障水平，完善和优化相关财税支持政策和物价政策，同时应鼓励非政府组织及慈善团体应发挥协助作用，引导社会资源投向精神卫生和社会福利事业，以社会各界的资助和捐赠作为补充，实现精神残疾人的社会管理资金来源的多元化。其次，要提高服务保障水准。精神残疾人的服务内容和形式应该多样化，涵盖医疗康复、法律援助、社会救助、职业训练、临终关怀等方面，应引入市场机制，抓好公益性的和经营性两种力量，面向多层次、不同需求的精神残疾人提供服务。比如我区通过“无障碍进家庭”工程的实施，解决了部分残疾人群体的生活不便的问题，得到了社会的广泛好评。再次，要提高专业化水平。与普通疾病和一般残疾不同，精神病是一种综合性的疾病，发病因素较为多样和复杂，预防和治疗的难度也比一般疾病要大得多，精神残疾人的服务人员应该更为专业化，要加强心理调适指导师、康复训练辅导员等专业人才队伍建设。在满足精神残疾人基本生活需要的基础上，要充分尊重和保障其发展权，重视其人力资本与个人潜能的开发，有针对性地开展职业培训、就业指导，消除其参与社会生活的障碍，促进其充分的自我实现。 3、将扶残助残工作基础化和基层化。首先，要加强社会基层的工作组织。要将精神残疾人管理和治疗康复工作纳入社区建设总体规划，形成以政府公共服务为主导、社会组织服务为补充、社区服务网络为依托、家庭护理照顾为基础、残疾人个体等社会各界共同参与的“橄榄形”的社会化工作格局。目前，我区13个街道都建立了健全的组织机构，明确了工作专干和专职委员，开展了一些业务培训。政府也加大了经费投入，安排党员干部对残疾人“一对一”进行帮扶，对精神残疾人实行“多对一”的帮扶，取得了良好的社会效果。其次，要将工作责任重心转向基层。社区离家近，环境宽松，能够比医院治疗更具人性化和人文关怀，也能有效减轻精神残疾人家庭的负担，因此要将适当的强制性住院治疗扩展到社区卫生服务中心和驻社区社会机构，使大多精神残疾人可以在医院的指导下，实现“家门口”治疗和康复。当前，社会上开设了一些康复机构，比如长沙的心翼会所就是专门针对精神残疾人而设立，是中国大陆第一家社会公益性精神康复会所和目前唯一被国际认证的会所，2011年作为全国社会管理创新案例被国务院办公厅收编。2013以年来，通过残疾人工作的“明星社区”创建平台，全区各社区都开设置了残疾人康复活动室，购置了康复器材，在丰富残疾人的精神文化生活方面做出了有益尝试，得到了社会和残疾人家庭的好评。再次，要做好多种形式的社区救助。当今世界各国都在探索建立“社区非自愿医疗”制度，以作为非自愿住院治疗的替代方式，即通过社区治疗令、社区监管令等方式，判定有危险倾向的精神病人和精神残疾人在规定的社区内定期前往指定的医疗机构接受门诊随访治疗，否则就转为强制性住院治疗。在住院救助的基础上，精神症状若能得到及时的控制、病情相对比较稳定后回到社区，由社区给予救助等。社区救助包括了医疗护理(社区免费送药、定期体检及辅助检查)、社区家访、心理护理、职业技能培训、社区招聘等。社区救助能够缓解专科医院床位紧张、医护人员人手紧缺的压力，节约医疗成本，避免过度医疗，还能增进精神残疾人与社会的融合，增加与家人、邻里之间的沟通交流，建立和睦融洽的家庭关系，还能充分用好社工、义工、志愿者的服务，形成全社会的关怀，为他们回归社会打下基础，促进精神卫生事业健康发展。 4、加强人员特别是重点人员的管理。首先，要建立系统档案。建立完善的残疾人及精神残疾人的信息数据库，详细纪录其精神状况、劳动能力、生活状况和就业意向，为社会性的多层次的扶残助残工作打下基础。另一方面，要重点收留收治。目前，在尚无专门立法和专门制度的情况下，在家庭和社区工作的基础上，要对精神残疾人和各类重性精神病人实施依法收治，防止肇事惹祸，保障他们的权益，只能通过加强和完善现有的一些做法，比如依托现有制度下的“安康医院”。“安康医院”具有治安管理和医疗的双重职能，是公安机关的组成部分，其性质是强制性的行政执法单位和精神病专科医院，然而，但随着经济社会发展，目前的“安康医院”已明显容纳不下肇事惹祸的重性精神病人。容纳不下他们，他们必然又流浪在社会上，不仅不利于对他们权益的保护，还增加了社会公共安全的隐患，重性精神病反复制造恶性案件。所以，增建“安康医院”，让具有一定危险性的精神残疾人不离家太远进行康复，又可以加强社会治安管控，可以由依托政府购买服务实施监护管理，还能引导民间公益机构投资相关建设。 5、探索工作的法制化规范化。解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难，必须建立长效机制。一方面，要加强宣传。要要利用新闻媒体，向社会广泛宣传精神残疾人的需求、康复方式及分散安排其就业的政策与意义，说服动员各用人单位尽可能安排残疾人就业，以适当的劳动和组织形式促进其康复。另一方面，要建章立制。完善的法律体系是工作前提与基础，要使得对精神残疾人的工作具备稳定性与规范性，就必须加强法令的目的性和计划性，针对精神残疾人的特殊性设立专项保障项目，除了基本的养老和医疗保险，在教育、康复、就业、住房、无障碍建设等方面应该衍生出更多的专项救助，提供专款专项服务。比如，我区从2016年起，减免《残疾证》办理的鉴定费用，目的就是要提高办证率，实现残疾人群体经济减负，“有证有助”的绿色通道。国务院于2015年9月颁布了《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，明确提出重度残疾人护理补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外长期照护支出，可扩大到非重度智力、精神残疾人或其他残疾人，逐步推动形成面向所有需要长期照护残疾人的护理补贴制度。对急性期或发作期以及慢性期的精神残疾人所引起肇事、肇祸、伤人等行为时，家庭又确有困难的，减免收费提供法律帮助，这些政策都应严格贯彻落实。总的来说，应实现残疾人工作的法制化，通过创新社会管理模式，建立针对性强的社会保障体系和安全防范控制体系，为社会安定和谐、人民安居乐业创造良好环境，让精神残疾人和社会大家庭成员共享美好生活。
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