城镇化建设中的几个税收问题
张茂林</p><p style="line-height: 150%; text-indent: 30">党的十六大报告提出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”<br>
近十年来，我国城镇化进程明显加快，十年间城镇化水平提高了近１３个百分点，有超过一亿的农村人口实现了做“城里人”的梦想。然而，与我国的工业化进程相比，农村城镇化的水平还明显滞后，以２００２年为例，全国由第二，第三组构成的非农产业所占的ＧＤＰ比重达８６．７％，而城镇人口所占的比重仅为３２．４％，两者相差５４．３个百分点。由此可以看出，我国的城镇化进程才刚刚起步，今后２０－３０年间步伐会越来越快，规模会越来越大。<br>
实施城镇化建设，不仅是人口和劳动力的转移，它也是消费者的转移，这一进程的加快，显然会对社会产品的生产和消费者产生重大的影响，会对经济的结构、运行和分配产生重大的影响，因此也就必然会对税收产生重大的影响。经济决定税收，税收反作用于经济，研究城镇化建设这一经济现象，并有针对性地调整税收政策，调整税收征收管理，无论是对促进城镇化建设的发展，还是对加强税收管理都是很有必要的。<br>
调整税收政策 支持城镇化建设的发展<br>
实施城镇化进程不仅要建设好城镇，更重要的是要发展好城镇，要使从土地上转移过来的劳动力有工做，能过上好日子，并且要带动周边地区的发展。因此，对城镇化进程的税收政策扶持包括城镇建设过程的支持和城镇发展过程的支持二个方面。一是城镇建设过程中的税收优惠。这里重点需要解决是房屋建筑物的建设过程中的税收问题。城镇化建设是农业人口向第二、第三产业转移的过程，是农民实现当城里人梦想的过程，同时这也是一个艰辛的过程，客观地讲这些农民中的大部份还不是很富裕，他们为实现这一梦想往往四处借贷，从而债台高筑。考虑到对先进生产力的扶持，考虑到对困难人群的接济，我们有必要对城建化建设过程中的税费实行免征或减征的政策，以促进城镇化进程的快速发展。不仅如此，从更深层次来讲城镇化建设过程中的税收还有一个消化问题，即所交纳的税收是否可以抵扣的问题。在目前生产型增值税模式下，城镇化建设过程中产生的税收无论是建筑物的还是机器设备的税收都是不能作为进项税金抵扣的，只能以折旧的方式来补偿。这样就加大了城镇建设过程中的资金投入，加大了新建城市的投资成本和运营成本，是不利于新建城镇的健康发展的。如果实行消费型增值税模式，生产经营用的固定资产建造过程中所交纳的税金，将可以在以后实现的增值税中抵补回来，这对新城镇的建设与发展无疑是有积极作用的。所以全面实行消费型增值税，也是支持城镇化建设的一项重要措施，今后在税制改革上应当重点考虑。二是城镇建成之后，生产经营过程中的税收优惠问题。这里要解决的突出问题是农村劳力转到第二、第三产业以后在税收上的国民待遇问题。现在，我们对城镇人口下岗再就业的在税收上有极其优惠的扶持政策，但对于农业劳动力从事第二、第三产业却因其没有下岗证或失业证而不能享受下岗再就业的税收优惠。这是不合理的，这其实是对农村人口在税收政策上的歧视，也就是说在这个问题上农民没有享有到应有的国民待遇。农民或是为响应政府的号召或是为摆脱生活困难，放弃了对土地的依赖，转向城市中的第二、第三产业。这部分农民没有充裕的资金，没有技术，属于弱势群体，更需要国家的政策扶持，然而他们却没有得到。我们可以对那些因为城镇化而由从事农业转移到第二、第三产业的劳动者，只要他们放弃土地，就对他们实行相当于下岗再就业的税收优惠政策，发放给他们转岗证，在他们就业之初的两三年里，国家给予税收优惠。这样，就可以吸引更多的农村劳动者从农村转移到城市就业中来，还可以将减少农村人口中节余下的那部分土地分给那些真正从事农业生产的人，解决农村土地紧缺的局面，同时也可以增强从事第二、第三产业的农村劳动者的积极性，促进城镇化建设的快速健康发展。<br>
加强征管 防止税收流失<br>
相对于原有的工商企业而言，城镇化建设中的税收是一个新问题，加上税源相对零星分散，征收的难度较大，税务部门对这个新问题研究还不够深入，实际征管中存在的问题也不少，主要集中在二个方面。一是对土地交易的税收管理不到位。城镇化建设过程中一个显著的特点就是大量的农业用地转化为城镇建设用地，在这个过程中涉及到大量的土地征用、转让、置换、租赁等行为。这些行为有些是免税的，而有些是要交纳营业税和土地增值税的。在实际操作上农村城镇化建设中土地交易、租赁、置换等行为有征税的为数极少，从而造成了税收政策执行不到位和税款流失。二是建筑安装营业税征管手段缺乏，效果不明显。在城镇化建设过程中，无论是道路，上下水道，输变电钱，通讯网络等基础设施的建设，还是房屋、工厂、商店等建筑物的建设都涉及到建筑安装营业税问题。与老城市相比，农村的小城镇建设在项目上体现为零星分散，在建设资金上体现为资金缺乏、总量小，在建设主体上体现为多是农民自建。由于以上这些特点，加上在小城镇税务征管力量相对薄弱，征管基础相对较差，导致了在这一税收征管上，普遍存在征管办法不多，征管效果不好的问题。<br>
为使城镇化进程中的税收工作做得更好、更到位，一是加强税法宣传。城镇化进程中的税收征管，对税务部门的来讲是个新问题，对参与这个过程中的老百姓来讲更是新问题。他们原来从事的主要是农业生产，所交纳的主要是农业税和特产税，对营业税、增值税、个人所得税、企业所得税等工商企业税收了解甚少，所以对他们加强税法宣传是十分必要的，这不仅有利于城镇建设初期的税收征管，对城镇建设之后的税收征管也是很有裨益的。二是要采取多种的征管手段来加强征管。针对城镇化进程中存在的税收问题，单纯地依靠税务部门自身的力量很难达到严格管征的目的，一定要广泛地依靠社会力量，根据不同的对象采取不同的办法，特别是广泛采取代征的手段才能做到事半而功倍。比如土地交易方面的税收可以委托土地部门代征，如建安营业税可以委托建设局、房管所代征等。<br>
改革征管模式 实现税收高效管理<br>
顺应城镇化建设的潮流，改革税收征管模式，提高效率是必然选择，为此要抓好以下几项工作：<br>
第一，要改变观念。以往我们强调的是“应收尽收”，“既抱西瓜也捡芝麻”，考虑税收任务多，考虑征收成本少，不太讲究征管效率，采取的是没有中心，没有重点撒大网式的税收管理。随着城镇化进程的加快，随着税源迅速向城镇集中，我们在税收观念上也要与时俱进及时变革。我们应当以城市为中心部署组织税收工作，采取集约化的方式进行管理，要紧紧抱住“西瓜”，在效率允许的前提下才去捡“芝麻”，在成本允许的前提下“应收尽收”。<br>
第二，要改革征管模式。上世纪九十年代以来，我们在税收征管模式上进行了大胆的尝试，取得了一定的成绩，同时也走了些弯路。根据我国的经济和税收的发展形势，我认为应对现有的税收征管模式进行一些调整，采取“以电脑网络为依托，以纳税人自行申报为基础，以城市为中心，多元化申报征收，管理加稽查”的税收征管模式。与旧的模式相比，新的模式主要有三个变化。一是以城市为中心，要建立集约型的，效率型的税收管理模式，这是根据经济集中、税源集中的客观实际而做出的调整；二是采取多元化的申报征收方式，而不是单纯的集中征收，这是顺应信息化这个时代潮流的必然选择，也是我们提高征收效率的必然选择；三是管理加稽查，即管理与稽查并重，这是对近十年征管实践的总结，也是税收工作以收入为中心的体现。<br>
第三，调整机构设置。当前，我国税务机构设置的基本模式仍是与行政机构相对应来设置，最低层的机构是在乡镇设税务所或分局。虽然近几年来，各地采取了按经济区域设分局或所的措施，撤销了一些税源小的分局（所），但总体而言力度还不大，基层单位还是太多，战线还是太长，效率还是太低，成本还是太高。随着城镇化进程的发展，税务机构有必要进行调整，要以城市为中心，逐步建立一个集约化的高效率的征管体系。从现在到２０１０年前后，以县城和县级市为中心，带动全县（县级市）的税收实行集约化管理；随着城市化和城市经济的发展，接着以地级市城市为中心，带动全市（地、区、盟）的税收实行集约化管理。大致到２０２０年前后，随着城市化和城市经济进一步发展，我国社会经济达到中等收国家水平，各省（市、自治区）将以省会城市为中心，带动全省范围内的税收实行集约化管理。展望更远的将来，甚至可能实现以经济区域内的大型城市为中心，突破行政区划的按大区来实施的税收集约化管理。<br>
第四，加强网络建设，实现多元化申报。现代化的、高效率的税收征收管理，信息网络的建设是基础。要充分运用电子技术，进一步加强和完善税务信息网络建设，为实现税收集约化管理提供技术保障。要加大技术与资金投入的力度，不仅要使税务部门自身的各项工作在网络上能顺畅运行，而且要让纳税人通过网络能轻松地获取税法信息，方便地完成申报缴纳税款的各项操作。要积极争取政府的支持，并加大协作力度尽快为税收信息化服务提供统一的技术平台，使税务部门能够更加充分地利用社会信息资源，更有效地加强税收管理。<br>
实行税收集约化管理，应以多元化申报为基础，尽可能减少申报大厅的设置。在申报方式上，可以采取上门申报，电话申报，邮寄申报，银行划缴，互联网申报等多种纳税申报方式，积极推广使用支票，银行卡，电子结算等方式缴纳税款。对一些偏远地区的零散税源，可以采取报缴同步的征管方式，实行定额定期申报，以缴代报，按季、半年或年度申报纳税，也可以委托财政所、供销社等机构代征。服务中心（申报大厅）要尽可能精简，以节约固定资产投资、减少运行成本。服务中心可以和现在的征收局，信息中心，税收评估中心合署办公，以加大服务中心的功能，提高工作效率。<br>
总之，城镇化进程的加快是我国经济社会发展所呈现的一大特点，研究并掌握其脉搏，及时调整税收政策、改进税收征管是我们与时俱进实现税收现代化并促进经济现代化的必然选择。<br>
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作者为三明市地方税务局副局长<br>
责任编辑：陆金莲<br>
（本栏目由三明市地税局协办）</p> 看帖要厚道
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