破解农村融资难题
农村融资难、融资贵的问题长期存在，其中一个重要原因是农村贷款主体缺乏有效的抵押物。赋予农民更多的土地使用权权能，推进农村承包土地经营权抵押贷款工作，是破解“三农”融资难题的一项重要举措。近年来中央出台的多项政策，旨在完善土地使用权权能，激活农村沉睡的资本，解决农村发展资金问题，推动农村产业化发展。党的十八届三中全会《决定》提出，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”；2014年中央一号文件则进一步指出，“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，并要求有关部门抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修改相关法律法规；2015年中央一号文件则具体要求，“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作”。根据中央政策精神，不少地方进行了积极探索，但多数地方试点成效并不显著。究其原因，法律依据缺失、配套政策不健全、风险化解难度大等障碍，制约了农村承包土地经营权抵押贷款试点工作的进一步推进。甘肃陇南市立足实际情况，按照“推进金融支撑实现集中突破”的战略部署，坚持“政府主导、市场化运作”和“切实保护农民合法权益”的原则，破解农村承包土地经营权抵押贷款试点中的诸多障碍，试点工作取得初步成效。
缓释政策先行与法律滞后的矛盾
按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以农村土地承包经营权不允许抵押、担保。这使得农村承包土地经营权抵押贷款缺乏必要的法律依据，银行业机构在开展这项业务时存在顾虑。针对这一矛盾，为缓释农村承包土地经营权抵押贷款法律风险，陇南市根据中央政策精神，在探索过程中积极衔接法院等部门，通过出台地方性文件，明确农村承包土地经营权抵押贷款的有效性；针对贷款中存在的纠纷及贷款出现风险后资产处置的问题，建议市、县区法院依法受理和稳妥审理、执行涉及农村承包土地经营权抵押贷款的案件，依法保障金融债权，切实维护各方合法利益。通过这些措施，缓释了政策先行与法律滞后的矛盾，一定程度上打消了银行顾虑，为试点工作顺利推进提供了良好条件。
完善抵押贷款配置政策
农村承包土地经营权抵押贷款是一项系统性工程，需要相关部门克服困难，增强工作主动性，完善多项配套政策。为有序推进试点工作，陇南市明确各相关部门职责，统一部署，创新机制，逐步完善确权、评估、抵押登记、农村产权交易等各项配套政策，为推进农村承包土地经营权抵押贷款试点工作、破解“三农”融资瓶颈提供完善的配套服务。一是灵活开展抵押物的权属确认工作。例如：针对农村土地承包经营权确权工作量大面宽的实际情况，出台相关政策，明确“二轮土地承包经营权证书和与其相对应的二轮土地承包合同书具有同等效力，都可以作为贷款抵押物”；针对流转的承包土地经营权能否抵押问题，规定“土地承包经营权流转合同经过农经部门鉴证或公证部门公证，可以作为贷款抵押物”。二是健全农村财产评估机制。规定金融机构在各县区农经部门的协助下，可通过协商评估、自行评估、评估公司评估等方式确定抵押物价值，同时鼓励银行业机构和贷款主体之间协商评估；通过积极参加国家和省级培训、整合现有评估机构资源、组建等多种形式，做好农村承包土地经营权评估机构的建设和引进工作，并制定、公布本区域内农村承包土地经营权评估基准价格。这样既解决了农村资产评估难的问题，也降低了农户贷款的评估费用。三是完善农村承包土地经营权抵押登记办法。试点过程中，由于相关法律文件没有明确办理抵押登记的部门，市政府相关部门出台土地承包经营权抵押登记管理办法，明确各县区农经局作为办理承包土地经营权抵押登记的部门，并要求简化抵押登记程序、提高办理效率。四是建立农村产权交易平台。农村资产能否抵押关键在于抵押品是否有价值、能否流转。陇南市积极搭建专门的农村产权交易平台，推动农村承包土地经营权顺畅流转变现。五是组建省内首家农村产权抵押贷款交易中心。选择四个试点乡镇设立农村产权抵押贷款交易中心，所涉及的金融机构、确权颁证机构、评估机构、抵押登记机构、农村产权交易机构等单位集中在便民大厅，根据相应职能开设办公窗口，为农户、新型经营主体贷款提供一站式服务，提高办理效率；同时，参考房地产交易管理信息系统，在完善流程的前提下，拟建立“三权”抵押贷款管理信息系统，以优化办事流程，不断深化为民服务。
构建可持续的创新机制
在农村承包土地经营权抵押贷款试点过程中，能否有效处置抵押资产、严控风险，决定了试点工作的成效和可持续性。陇南市通过建立农村产权流转和临时收储机制、发展农业保险、农村金融生态环境建设等措施，推进农村承包土地经营权抵押贷款试点工作稳步进行。一是建立农村产权流转和临时收储机制。明确农村产权抵押贷款交易中心负责处置和管理金融机构因开展农村承包土地经营权抵押贷款业务产生的不良资产；并确定处置程序，在对抵押资产的处置程序上，首先要在本集体经济组织内进行协商流转，若在本集体经济组织内无法处置，再到农村产权抵押贷款交易中心进行交易，若在60天内没有完成交易，再由县区农村产权抵押贷款交易中心按照属地归属原则进行临时收储（按一定比例）；各县区财政设立专项资金，拨付农村产权抵押贷款交易中心，当出现不良贷款时用于抵押物的临时收储。二是建立保险配套机制。引导涉农保险公司创新涉农保险产品，扩大种植业、养殖业、林业保险业务范围；推进涉农信贷和保险合作，鼓励借款人对抵押物进行投保，建立抵押物风险保障机制，减少银行风险。三是加强农村信用体系建设。灵活采取群众喜闻乐见的形式加大农村地区信用法制与信用知识宣传力度，进一步完善农村金融生态服务体系，不断提高农村经济主体信用意识，确保贷款“放得出、用得好、还得上”。
在试点成功的基础上陇南市进一步积极探索，将发挥农村承包土地经营权的抵押担保功能和落实“双联惠农贷款”“妇女小额担保贷款”“中药材贴息贷款”等惠农信贷政策相结合，创新出“合作社担保+‘农村承包土地经营权’反担保”“协会担保+‘农村承包土地经营权’反担保”“担保委员会担保+‘农村承包土地经营权’反担保”等多种模式，探索出一条金融扶贫的新路径。
（作者系中共甘肃省陇南市委书记：孙雪涛 来源：学习时报 ）
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