对新时期加强信访工作的若干思考
●郑国仁</p><p style="line-height: 150%; text-indent: 30"><br>
胡锦涛同志深刻指出：“群众利益无小事”。信访工作作为党和政府发扬民主、体察民情、联系群众、维护人民群众合法权益的重要渠道，在构建和谐社会中发挥了积极作用。努力做好信访工作，是我们实践“三个代表”重要思想和落实“群众利益无小事”的具体行动。随着改革的深入和民主进步的发展，新时期信访工作面临着许多新情况、新问题，迫切需要我们深入思考、研究对策，拓展新时期加强信访工作的新思路。<br>
一、必须树立“有理推定”信访理念<br>
近几年来，我国信访呈现信访总量逐年上升，上访主体不断扩大，上访对象层次提高，群体访、越级访形势严峻等特点。据２００５年发表的《社会蓝皮书》表明，从１９９３年到２００３年间，我国“群体性事件”数量已由１万起增加到６万起，参与人数也由约对万增加到近３７０万。与群众性事件相随的是上访量的急剧增加。２００４年，国家信访局受理群众来信比２００３年上升１１．７％，接待群众来访批次、人次，分别比２００３年上升５８．４％和５２．９％。人民群众大量信访的原因是复杂多样的，但其中一条重要原因值得引起我们高度重视，那就是我们一些基层单位和政府官员在信访理念上发生重大偏差。他们把上访群众视为“刁民”，把上访当成“闹事”，甚至将反映问题的群众视为“不稳定因素”。在这种思维定势的影响下，基层信访工作产生五个方面问题。一是对人民群众来信一转了之。既不督办，又不给来信者答复，把“转”作为信访处理的终结办法。二是互相推诿。上访者反映的问题牵涉多个部门；每个部门都认为不应由本部门解决，于是互相推诿扯皮，解决问题旷日持久。三是应付了事。对上级转来的信访件，不认真研究落实，只是简单予以否定，然后答复上级。四是弄虚作假。在给上级的答复中，隐瞒真相，歪曲事实，增加了解决问题的难度。五是故意不办。对一些事实清楚，应当给予解决的问题，以种种理由顶着不办。上述这些现象，在基层具有一定的普遍性，也是为什么大量信访问题可以在基层解决而不解决的原因，从而引发了越级访、群体访、重复访逐步上升的势头。<br>
解决基层存在的信访普遍问题，必须从更新信访理念入手，树立信访“有理推定”的理念。所谓“有理推定”，就是对待群众上访，首先要认为群众是有冤屈或者有难处才来国家机关寻求解决的，因此必须认真听取他们的申诉，然后依法依理依情加以区别对待，切实维护群众的合法权益。之所以推行“有理推定”理念，首先是信访是宪法和法律赋予公民的神圣权力。人民群众走访国家机关，反映问题、提出意见和建议，寻求救助，是受国家法律保护的；不能视为无理取闹；更不是“不稳定因素”。“有理推定”体现了尊重公民权利的宪法意识，是社会主义政治文明进步的标志。其二，“有理推定”体现了“三个代表”重要思想。人民群众有困难、有要求才来找国家机关寻求帮助；而这正是了解民意、体察民情，做群众工作一个极重要的渠道。在信访中把解决群众的困难和维护群众的合法权益放在首位，体现了执政为民的高尚品格和权为民所用、情为民所系、利为民所谋的公仆情怀、三是“有理推定”体现求真务实的工作作风。求真务实是“有理推定”的基础；对群众反映的困难和要求，采取依法依规、公开公正的负责任态度，所反映问题应该解决的；要积极地予以解决，让群众满意；对要求合理但一时无法解决的，要给群众一个合理解释和交代，并共同寻找解决问题的办法；对一些不合理不合法的要求，也要认真听取他们的诉求，然后耐心做好说明解释工作，讲清道理，劝其息访。信访实践证明，只要真正做到求真务实，许多信访问题都能得到较好解决，也能得到上访群众的理解和支持。<br>
二、必须建立“下访”工作机制<br>
据国家信访局统计，现在群众上访的问题，８０％以上都是有一定道理的，而这些问题８０％以上都是可以在基层得到解决的。然而这些可以在基层得到解决的问题都得不到解决，从而形成上访浪潮。这种现象说明了我们的基层干部缺乏强烈的为民意识和公仆情怀，我们的信访工作缺乏把信访问题解决在基层的工作机制。当前，建立各级国家机关下基层接待群众上访制度，是一项积极进步、行之有效的为民举措。<br>
领导机关下基层接待群众上访，是新时期信访工作的一个制度创新，也是应对当前上访总量不断上升的有力措施。一是有利于密切联系群众。群众上访，集聚在领导机关面前，一些上访群众静坐打横幅，社会负面影响很大，也不利于问题的解决。领导机关下基层，在群众家门口接待群众信访，接近了干部与群众的距离。“干部基层听民声，群众怨气消三分”，它是国家机关转变工作作风，主动为人民群众办实事，主动听取人民群众呼声和建议，主动接受人民群众批评和监督的实际行动，塑造党和政府亲民爱民、便民为民良好形象的有效手段。二是有利于解决问题。上访问题的形成有一个过程，群众信访的问题在基层得不到解决，必然走上访之路。领导机关通过下访，实地体察民情，置身此地此景，易于换位思考，对信访问题的把握就比较准确真实，为解决问题打下了基础。同时，在下访中，还能及早发现一些苗头性的信访问题，将其解决在萌芽之中。三是有利于降低行政成本。领导机关下基层接待群众信访，接待组通常都是由各部门领导组成，对群众信访问题就地研究，容易形成共识，消除部门之间扯皮推诿现象，减少机关在处理信访件上的人力和物力的消耗。<br>
为增强领导机关下基层接访的实效，在具体运作中要重点抓好以下几个环节：一是“上下联动”。要完善工作制度，强化协同办信访的意识，按照“条块结合，以块为主，上下结合，以下为主”的原则，深入调查，制定措施，狠抓落实，解决问题。二是要“包案下访”。对突出的信访案件和群体事件，按照其类型不同，实行分组包于。具体运作上可采取“大组包片，小组包案，以案定人，人随案走”的办法，强化责任制，确保件件有人抓，事事有结果。三是要强化基层。“下访”是为了减少“上访”，从根本上说，要减少信访，必须加强基层组织建设。要加强对基层于部的教育；逐步提高他们解决困难，处理问题的能力，有效地将各种矛盾化解在基层。要创新组织模式，构建基层调解服务中心和接访平台，方便群众信访和有利于就近解决问题。要进一步提高县级领导机关信访接待日的水平，降低重复信访率。四是要狠抓跟踪督办。领导机关下基层接待群众信访，群众期望很大，因此，要认真抓好信访件跟踪督办，做到件件有落实，取信于民。<br>
三、必须推行信访“听证制度”<br>
信访“听证制度”是近年来信访工作中出现的新生事物。是“为解决重大或疑难信访案件而召开的由多方人士参加的平等对话的工作方式”。其核心价值在于“公开、公正、阳光操作”。具体操作程序如下：一是由信访当事人提出或当事人未提出要求由信访件承办部门提出召开听证会。二是确定听证员；一般由人大代表、政协委员、人民监督员、法律工作者、群众代表等人员组成，听证会允许群众旁听。三是举行听证会，由信访件承办人陈述信访件办理过程及处理决定的法律、政策依据，信访当事人及其代理人对信访件处理的意见；并提出理由。四是听证员就信访件办理情况分别向信访件承办人、信访当事人进行询问。五是听证员进行认真讨论和评议，形成听证意见。六是在听证会上宣读听证意见。七是做好听证会的善后工作。信访听证会是一个好制度，但并不是所有的信访案件都要通过听证会来解决。需要听证的信访件，一般界定为三个方面：首先是屡次重访、缠访、越级访的老户；其次是信访问题复杂、涉及方方面面的信访件；三是可能酿成群体上访、越级访的信访件。界定信访听证范围；主要是为了集中力量，集中精力，重点解决那些影响面大的信访案件。同时，听证会召开前需要做大量的前期工作，时间上也不允许对一般信访件进行听证。但在实践中；又有相当数量的信访当事人或信访件承办单位要求举行听证会。一些地方在具体操作中，采取区别不同信访内容，分层次举行听证会办法，即对重大疑难信访件，由“一府两院”牵头举行听证会；对其他疑难信访件，由政府部门和乡镇分别组织进行，形成不同层次的信访听证格局，既保证听证会的质量，又满足了信访需求；效果很好；受到群众的普遍欢迎。<br>
实行信访“听证制度”，从一定层面上解决了信访工作的诸多难题，其作用正日益显现出来：一是“听证制度”充分发挥人大代表、政协委员、法律工作者、人民群众参政议政和监督作用，把信访问题的处理与信访人的行为都纳入法律监督、群众监督和舆论监督之中，对国家机关依法行政、公正司法起到了积极推动作用。二是信访承办人和信访人平等对话，听证员主动参与并形成集体意见为当众宣读，这种把问题摆在明处、把观点亮在桌面，是非标准阳光操作，给当事人一个明白的公开处理方式，增强了信访工作的效果，有助于问题的解决和达部息诉息访的目的。三是信访听证会不仅有利于解决那些依照有关法律法规和政策已处理到位、但信访当事人仍坚持过高要求，长期缠访问访的问题，而且有利于解决个别工作部门和单位因认识不统一、工作不到位而造成的欠拖不决的信访问题。信访听证会，一个值得推广的信访制度。<br>
（作者为市人大常委会副主任）<br>
（责任编辑：黄元庚）<br>
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