农村养老调研报告
农村养老问题迫在眉睫——关于AB新时期农村养老问题的调研与思考 “老有所养”是民生要计，养老问题是每个人都无法回避的现实问题。农民是AB最大的人口群体，而农村老年人口更是全区老年人中的最大群体。关注了解农村老年人生活现状，积极解决农村养老问题，是事关长远又迫在眉睫的大问题，也是建设幸福AB的应有之义。为此，区决策咨询委深入到相关部门和乡镇（街），对农村养老问题进行了调研与思考。一、解决AB农村养老问题的现实必要性从调研情况看，人口老龄化带来的农村养老问题已严峻而现实地摆在了我们面前，其重要性、紧要性和必要性不言而喻，亟需引起高度重视。（一）AB提前进入老龄化社会，农村养老问题已成为十分突出的社会问题。按照联合国标准，当一个地区60岁以上老人达到总人口的10%，即视为进入老龄化社会。目前AB共有60周岁以上老年人口6.55万，占全区总人口的16.68%，预计到2020年这一比例可能超过20%，标志着AB已经提前迈入老龄化社会。特别是AB农村老年人口达到4.79万，占全区老年人口总数的73%，不仅数量大、比例高，而且呈现出“未富先老”特征，给政府、社会、家庭都带来巨大压力，对经济发展、社会稳定也产生了深远影响。因此，农村养老问题当前已不是“未雨绸缪”的问题，而是摆在眼前、必须着手研究解决的现实问题、社会问题。（二）随着历史变革、社会转型以及农村生产关系调整，农村养老面临的新形势非常严峻。20世纪70年代以来，由于我国实行了计划生育政策，人口年龄结构在30多年间发生了极大变化，老年人口比例迅速提高，“4-2-1”式的家庭格局日趋普遍，产生了其他国家未曾遇到的养老难题。特别是表现在农村，受经济状况、生存压力等因素影响，大量农村青壮年劳动力外出务工，留守的几乎都是老、妇、幼人群，致使土地不再是农民赖以生存的唯一生产关系，使农村养老矛盾更趋复杂、形势更加严峻。从调研情况看，全区空巢老人12600人，占农村老年人口数的26%；农村人均耕地2.5亩，保守估算从土地上获得的收入人均每年1800元左右，这些因素致使农村老无所依、没钱养老等新问题十分突出。同时，失地农民逐渐增多，目前AB共有失地农民7692人，年均增长1282人，随着城镇化步伐的加快，这一群体仍将继续扩大。由于目前失地农民养老保险政策吸引力弱、个人缴费比例高，加之失地农民养老意识不强，多数选择货币安置，参保人数只占3.8%。由此可见，失地农民的养老保障严重缺乏长远性和可持续性。未来大部分失地农民将成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的特殊群体，当他们的土地补偿金消费殆尽、生活无以为继的时候，后果不堪设想。（三）AB农村养老存在较为突出的现实问题，状况令人担忧。当前，AB农村养老模式主要有家庭养老、公办养老和社会养老，受经济条件、思想观念和老人需求不同等因素制约，使农村养老存在一些现实又急迫的问题。一是家庭养老负担很重。调研发现，家庭养老仍是农村最基本、最主要的养老方式，这种模式符合农村传统养老观念和老年人生活、情感的需要，但这部分老人多数经济收入没有保证，有的靠种地和土地租赁的收入支撑生活，有的靠低保金或养老金维持生计，有的靠儿女接济，子女经济条件差或不孝顺的连最基本的生活都得不到保障。特别是老人普遍受到疾病困扰，“因病致贫返贫”、“久病床前无孝子”等现象依然严峻，尤其是一些慢性病患者的药费支出不能报销、负担沉重，重病大病的老年患者对“新农合”以外的医疗支出仍是最大难题。二是公办养老机构管理僵化。目前，AB公办养老机构有8家，其中农村社会福利中心7家，共设置床位1310张，现入住农村五保老人704人，空闲床位600余张。据了解，符合入院条件的院外五保还有2756人，是入院五保的4倍，这部分老人由于观念、性格、条件等原因不愿意入院。同时，由于公办养老机构受服务对象的政策定位，一些家庭贫困、不能自理、子女不孝的农村老人想入院却入不了，造成公办福利院剩余资源闲置浪费。三是民办养老机构作用有限。目前，AB民办养老机构发展到50家（主要集中在城区内），床位2020张，入住老人达到1782人，其中农村老人894人。通过调研了解，由于民办养老机构需要收费，一些有意愿的老人由于经济承担不起去不了，即使有经济条件的老人由于故土难离也不愿去。同时，直接面向农村且不离乡、费用低的民办养老机构几乎为零，一些有投资意向的投资者，受准入政策或审批程序限制，民间资本很难进入农村市场。（四）城乡养老保障体系尚不完善，农村养老保障成为“短板”。对于相对落后、经济基础薄弱的农村来说，农村养老保障仍受各种现实条件和客观因素所限。一是保险水平不高。农村养老仍处在广覆盖、低水平的状态，尤其是随着生活成本不断加大，每月的基本养老金没有起到支撑作用，现行养老政策对农村养老保障作用还远远不够。二是投入仍显不足。近年来，政府在农村养老保障方面的投入逐年加大，但与教育、城建、医疗等方面投入力度相比仍显不足，农村养老事业发展与实际需求的差距还很明显。三是城乡差距较大。城乡医疗卫生条件、养老待遇水平等方面还不均衡，直接或间接导致农村养老与城镇养老相比水平更低、质量更差、情况更严峻。（五）尊老养老风尚没有形成，社会氛围不浓。不管社会如何发展变迁，尊老养老的传统美德不能丢、不能变，但事实上，很多农村老年人根本没有得到该有的孝敬、应有的保障和晚年的快乐。一是道德缺失现象严重。随着经济转型、社会转轨，农民思想道德水平不同程度出现滑坡现象，传统的“孝文化”在农村逐渐衰落，子女赡养老人、邻里互助的意识日渐淡薄，农村虐老侵权、不赡养老人等失德现象时有发生，甚至出现了个别“家有多子、无人养老”的悲剧，给家庭养老带来严峻挑战，也给社会造成恶劣影响。二是农村法治维权意识薄弱。法律在农村养老保障方面作用发挥十分有限，加之农村老人“家丑不可外扬”的传统观念，以及缺少依法维权的主动意识，财产、婚姻、赡养等权益难以保障，一些违法侵犯老人权益的行为没有得到应有的制止和抨击。三是农村老人精神文化生活匮乏。由于农村文体活动场所、设施的缺乏，面向农村老人的各种文化活动开展难度较大，覆盖范围也十分有限，多数农村老人处于“出门一把锁、进门一盏灯”的生活状态，生活单调、精神空虚、自我封闭的孤独感、失落感强烈，这是AB多数农村老人晚年生活的真实写照。二、解决AB农村养老问题的思路方向农村养老问题是一项极为复杂艰巨的系统工程，涉及政府、社会、家庭方方面面。AB应从现在开始高度重视，立足当前、着眼长远，明确今后一个时期解决农村养老问题的总体思路。（一）明确一个方向。即坚持以家庭养老为基础、集中养老为保障、社会养老为支撑、社区养老为依托，坚持互助养老和志愿服务相补充、资金保障和服务保障相匹配、基本服务与选择服务相结合，不断拓展农村养老多元化模式，逐步建立布局合理、规模适度、功能完善、覆盖城乡、满足需要的农村养老格局，真正让农民老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐。（二）构建两个体系。即构建农村养老政府保障体系。科学整合农村养老资源，强化政府社会职能，为农村养老提供全方位制度保障、多元化资金保障、宽领域文化保障、专业化队伍保障、实效化法律保障，逐步建立完善“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的农村养老政府保障体系。构建农村养老社会服务体系。坚持统一性与灵活性相结合，兼顾农村老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等需求服务，逐步形成高、中、低档配套，养、护、助功能齐全，多种兴办方式并存的农村养老社会服务体系。（三）把握三个原则。一是针对不同群体采取不同养老模式的原则。根据农村老年人不同经济状况、不同身体状况，建立与之相适应的、灵活多样的养老保障制度，合理引导家庭养老、集中养老、社区养老等适宜不同群体需求的差异化养老模式。二是动态调整相关政策的原则。根据经济发展、深化改革、社会转型、结构调整等多方面因素，对农村养老相关制度和政策及时进行调整，使各项政策措施衔接配套、与时俱进，能够更符实际情况、更易操作实施、更好满足需求。三是多方参与、共同承担的原则。注重强化个人、家庭、集体、社会、企业、政府等不同主体责任，通过宣传教育、利益诱导、政策扶持、法律约束等方式，促使多方力量共同关注、支持、参与农村养老事业，形成家庭主体、政府保障、社会参与的农村养老新格局。三、关于解决AB农村养老问题的几点建议解决农村养老问题，既需要从国家层面完善顶层设计，也更需要基层党委政府紧密结合实际，积极主动作为。对此，就今后一个时期AB农村养老工作提出几点具体建议。（一）打牢经济基础，从根本上破解农村养老难题。经济基础决定养老质量，必须在发展集体经济、特色产业和培育新型农民等上出实招，让农民“有钱养老”。一是各村要坚持“因地制宜、因村施策、突出特色、注重实效”的原则，围绕各自资源禀赋、特色产业、龙头企业等资本资产，广开思维、创新模式发展新型村级集体经济，依靠集体经济收入建立村级老年基金、医疗基金、弱势群体扶助金等关爱机制，让村民最大范围享受到丰富福利。二是鼓励引导农民转变传统思维，规模化发展草莓、葡萄、香瓜等高效种植业，精品化发展绿色米、小杂粮、山野菜等特色农产品，着力提高农业产业附加值，让特色农业创造出更多养老资本。三是借助“大培训”平台，围绕实用技术、创业就业等内容分层分类培育新型职业农民，特别是对身体健康、有就业意愿的低龄老人开展专业培训，确保农民经济有保障、养老有支撑。（二）活化经营方式，最大限度发挥公办养老机构兜底作用。立足建得起、服务优、住得好、愿意进的标准，全面提升公办养老机构软硬件水平，有效释放公办养老机构活力。一是加大政府投入、向上争取力度，加快实施乡镇社会福利中心新改扩建工程，做到外观设计美、配套设施全、细节人性化，力争使每个乡镇（街）都有1-2所集养护、康复、娱乐功能于一体的现代化公办养老机构。二是按照家庭化、亲情化、差异化的宗旨提升服务管理水平，注重选拔一批素质好、有爱心、善管理的人员充实其中，健全准入、退出与监管制度，提高卫生管理、食品质量、日间照管的标准和水平，让老人切身感到家的温暖、亲情的关怀，实现老人主动愿意“入院”养老。三是公办养老机构在满足当地基本供养需求的前提下，创新经营管理模式，充分发挥其在服务理念、设施设备、人才队伍等方面的优势，合理利用空置床位和闲置资源，面向未达入院标准的部分困难农村老人群体开放，适当收取费用，力争实现部分资源的开放与共享、服务功能的拓展与延伸。（三）激活民间力量，充分释放养老产业市场潜力。推进社会养老服务体系建设，必须坚持政府主导和社会参与相结合，这是推动社会养老服务体系建设的强大动力。一是坚持市场导向，以满足社会养老需求为目标，鼓励引导民间资本在各乡镇投资兴建一批养老机构，并从用地指标、融资信贷、审批流程等方面加大支持力度，使民办养老机构由基本保障老人生活向健康养生、康复医疗、教育娱乐为一体方向发展，满足不同层次、不同类型农民的养老服务需求。二是试点探索公建民营等政府与民间合作的养老模式，通过服务收费、政府补贴和慈善捐赠等多种渠道筹集运营费用，突出规范公建民营合作协议，确保公建民营养老机构公益性质不变、养老服务性质不变。三是严格规范民办养老机构的定位、功能、管理、服务的标准，加快建立等级评定及老年人入院评估、养老服务需求评估、养老服务质量评估等制度，建立民政、消防、卫计等部门定期检查长效机制，全力推动民办养老机构科学化、规范化、专业化发展。（四）做实土地文章，让土地成为农民养老的最大保障。土地是农民的命根子，事关农民的生存保障、社会的安全稳定，需要把做活土地文章包括失地农民这篇文章作为一件大事抓出成效。一方面，做好以地养老文章。一是鼓励农民依法进行土地承包经营权转包、出租、转让、互换、联营、入股等多种形式的合作发展，探索“政府主导、龙头带动、农民入股、统一管理、分户经营”、“公司+基地+农户”等经营模式，形成保底收购、股份分红、利润返还的利益联结机制，让土地真正成为农民养老的坚实保障。二是本着依法、自愿、有偿的原则，将没有经营能力的老人的宅基地、耕地经营权委托或交还村集体，采取免费住进养老院直至终年等方式，变固定资产为可用财富。另一方面，做好失地农民养老文章。一是通过算账对比、案例剖析等宣传途径，使失地农民充分认识到参加社会养老保险或商业保险的必要性，使其在思想上接受、在行动上参与，避免出现“地无钱光”、老而无保的窘境。二是探索设立区失地农民金融服务中心或委托某金融机构，在自愿、依法的前提下，吸纳失地农民的补偿金进行统一支配，通过利息结算、分红收益等方式使失地农民获得长期稳定的收入，实现土地补偿金的多次增值，切实让“死”钱变“活”。三是健全失地农民最低生活保障制度，把因失地而失业、失地而致贫的农民及时纳入统一管理中，对符合条件的失地农民给予帮扶救助，保障他们的基本生活。四是定期开展形式多样、针对性强的实用技术培训，严格落实用地单位和企业对失地农民的岗位优先等就业政策，在贷款、税收、场所等方面为创业的失地农民提供优惠政策，全方位为失地农民搭建更多就业平台、提供更好创业环境。（五）创新服务模式，为农村养老提供多元化社会服务。按照与区情相结合、与经济水平相适应、与老人生活习惯相吻合的原则，创新思维探索推行多元化的农村养老服务模式。一是推行日间照料服务模式。按照资源整合、就近就便、功能配套、方便实用的原则，突出做好与村部及村镇文化、体育、卫生等公共服务基础设施的有效衔接和利用，针对身体健康、精神空虚等老人，在一个村或几个村单建以及依托农村村部、文化大院，建设集照料托管、医疗保健、文化娱乐等服务于一体的农村社区日间照料服务中心，切实提高这部分老人的生活品质和幸福指数。二是推行互助养老服务模式。采取政府补贴、社会捐赠、子女出钱的方式，对不适宜建设农村社区日间照料服务中心的行政村或偏远的自然村，由村委会牵头，将亲朋邻里、低龄健康老人、留守妇女及屯委会成员组织起来，通过结对帮扶、定时服务、电话联系等途径，对失能老人、空巢老人、残疾老人等群体开展互助养老，最大限度让这部分老人饭有人做、炕有人烧、衣有人洗。三是推行志愿上门服务模式。通过组织机关干部、老党员、退休教师定期上门帮扶，或培育发展专业从事上门养老服务的社会组织、志愿者队伍，对高龄、困难老人在应急求助、心理抚慰、家政预约、物品代购、服务缴费等方面给予贴心关爱，切实保障这部分老人家庭养老的安全、健康、舒心。（六）加强综合保障，逐步提高农村养老保障水平。养老的本质是一种社会公共事务，必须把解决老年人的现实需要作为着力点，充分发挥政府的保障和引导作用。一是由民政部门牵头，抓紧制定出台AB区养老发展规划，明确城乡养老的规划布局、思路目标、工作重点、具体要求等，为推动AB养老工作提供科学遵循和有力抓手。二是强化资金投入保障，积极争资争策，根据财政状况，逐步提高、扩大新农保、低保、医保补贴标准和范围，切实解决特困老人保障低、困难老人兜不进的问题。三是鼓励引导保险机构开发能够满足农村老人需求的商业养老保险产品，弥补基本养老保险供给不足问题。四是加大农村健身器材、活动场地等文化设施配套完善力度，组织开展棋牌、大秧歌、读书演讲等丰富多彩的文体活动，让老年人老有所乐、老有所为。五是充分发挥老年协会、基层法庭、律师团队等主体作用，通过法律救助的方式，帮助老年人处理侵权纠纷，维护老年人的合法权益。六是仿照党内扶贫基金的做法，创造条件建立区级助老基金，重点用于解决农村生活水平低、低保边缘等老年群体的实际困难。（七）强化宣传教育，努力营造尊老养老的社会风尚。尊老养老是中华民族的传统美德，也是维护家庭养老的重要根基。一是注重对农民进行孝道观念、责任意识和感恩思想的教育，大力弘扬中华民族尊老养老的传统美德，在全社会营造人人尊老、人人敬老、人人爱老的文化氛围和价值观念。二是加大正面典型宣传力度，要把“典型树在屯上”，突出屯委会主体作用，采取屯组村民互评方式，在屯组开展“孝亲敬老之星”、“和谐敬老家庭”等评比活动，对评选出的家庭贴挂牌匾、个人给予物质奖励，并在区电视台敬老专栏播放，切实形成敬老光荣、弃老可耻的社会舆论环境。三是村委会制定出台村规民约，督促赡养人承担经济供养、生活照料和精神慰藉等责任，对不履行赡养义务的子女进行道德谴责、法律追责。四是充分利用学校教育阵地，围绕“尊老敬老爱老”主题，组织开展手抄报、主题演讲、主题班会等活动，开展为长辈洗脚捶背、端饭喂药等家庭敬老活动，从小培养关心长辈、体贴长辈的道德思想和行动自觉。
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