三中全会一周年特稿：僵局待解（转帖）
自2008年以来，中国经济外部遭遇欧美金融危机，内部面临环境污染、不廉洁失控、基尼系数高企、房价泡沫、地方政府债务危机、人口越过刘易斯拐点等诸多矛盾，内外压力不期而至。“四万亿刺激”不但没有让经济走出困境，反而加剧了结构性矛盾。面对“三期叠加”的挑战，新一届中央领导清醒地认识到，“改革是决定当代中国命运的关键一招”，并在2013年11月的十八届三中全会提出全面深化改革的决定。file:///E:/DOCUME~1/ADMINI~1/LOCALS~1/Temp/msohtml1/01/clip_image001.jpg习李新政再启全方位改革三中全会《决定》旨在以60项、336条大胆改革，让改革成为中国经济最大的红利，赢得各界广泛认同，激发全球对中国新一轮改革红利的憧憬。针对一些人对改革执行力的担忧，中央设定在2020年前让改革取得决定性成果的时间表，并成立中央全面深化改革领导小组，作为推进改革的组织保障。面对经济增速不断下滑的现实压力，从2014到2020只有7年时间，每一年都浪费不得。习近平总书记在2013年就警示，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实。”2014年作为改革起步的第一年，尤为重要。从三中全会到目前，已有一年。梳理全面深化改革第一年的改革经验与教训，对未来几年的改革至为重要。一、对当前改革的现实阻力应有理性预期回顾1978年以来的改革开发史，中国经历了四轮重要的改革，由于阶段特征的不同，每一阶段面临的改革难度亦有差异，而当前的改革难度是空前的。第一轮改革：80年代初的改革是最为顺利的，因为当时“拨乱反正”、人心思变，加之尚未形成利益集团，改革具有“有人受益、无人受损”的帕雷托改进特征。第二轮改革：80年代末苏联东欧巨变，加上国内的政治风波，导致改革一度迷失方向。意识形态阻力成为改革的主要障碍，甚至有人将问题归咎于市场化的改革导向。关键时刻，以吴敬琏为代表的部分知识份子“无畏”力挺市场化改革，以皇甫平（周瑞金等）为代表的体制内改革派呛声，引发左右思想激烈交锋。最终，88岁高龄的邓小平发动92年南巡，以他权威的声音终结了计划与市场的争议，从而为1993年十四届三中全会确立市场经济体制奠定了基础。更加重要的是，邓小平在南巡中提出的两个论点“谁不改革谁下台”、“要警惕右但主要是防止左”，至今仍然振聋发聩，这是邓小平这个优秀的政治家为中国改革所做出的最后努力。第三轮改革：朱镕基是第三轮改革的操刀者。他1994年上任常务副总理后，兼任央行行长，从治理通胀入手，彻底整顿金融体系乱局，进而推动国企“破三铁”、股份制改造、上市，初步建立市场经济框架。此轮改革以2001年加入世界贸易组织为高潮，而入世产生的倒逼压力成为改革的强大动力。此轮改革的阻力主要来自国企职工，下岗压力一度引发大量静坐抗议。朱镕基不仅凸显了作为改革领导者的超级领导力，而且发掘了大批改革能人，如今在中国身居要职的王岐山、周小川、楼继伟、郭树清都在朱镕基时期成为“体改办”出身的改革干将。第四轮改革：2013年十八届三中全会标志着第四轮改革启航。这一轮改革的难度是空前的：在21世纪第一个十年的经济高速增长时期，由于改革的迟滞和法治的退步，利益集团空前膨胀，成为当前改革的首要阻力：一方面，国企盈利能力大大改善，改革动力消退，政企不分的难题未解，不少国企沦为权力套现的白手套甚至不廉洁的温床，从中石油、中石化、华润等的不廉洁现象可窥一斑；另一方面，各级政府有形之手不断涉足微观经济领域，以改革的名义设租寻租，政府权力空前膨胀，不断挤压市场和民营的生存空间。让问题变得更为复杂的是，由于公务员队伍臃肿、平均工资水平不高，不廉洁成为普遍现象。这无疑加大了改革阻力的顽固性。此外，由于已经错过最佳的改革时机，经济和金融风险已经积累到危险水平，在经济下行情况下推进改革无疑增加了改革难度和风险，也为利益集团拖延改革提供了借口。可以说，此轮改革能否实现“政府的自我革命”，是一场伟大的博弈，是决定改革命运的关键一战。可见，与过去三轮改革相比，此轮改革具有鲜明的“零和博弈”特征，阻力前所未有，改革不可能一帆风顺，更不是浪漫序曲。认清这一现实，是改革取得突破的前提。二、进展与问题（一）改革进展过去一年，中央深化改革领导小组共召开六次会议，内容涉及领导小组的工作规则、任务规划，审议了司法、财税、户籍、央企薪酬、土地等重大改革议题。但由于并未披露审议的过程和足够细节，目前对领导小组的运作成效尚难以评估。改革方案的落实主要涉及两个方面：修法与部委政策。在修法方面，《预算法》、《环保法》修订获得通过，《行政诉讼法》、《证券法》等修订仍在推进过程之中。《预算法》修订四度审议、跌宕起伏，经历围绕央行“经理”与“代理”国库的激烈争夺，最终得以避免出现倒退，并在理念上向透明、问责、预算法定迈进了一步。新《环保法》突破了对污染企业罚款上限的束缚，威慑力大大增强。作为国家行政机关中枢，国务院在推进改革方面可谓不遗余力，把改革当成了中心任务。国务院在17个月内召开23次常务会议，18次聚焦简政放权，取消和下放7批共632项行政审批等事项。在所有的审批权改革中，成效最大的应属公司注册资本登记制度从实缴制到认缴制的改革。这给市场带来了立竿见影的实惠：企业注册将不再需要验资报告，注册资金不需要在银行强制“躺”一个月才能用于生产经营。在金融领域改革中，央行行长周小川在2014年初称“存款利率放开很可能在最近一两年就能够实现。”这意味着利率市场化已经有了时间表。银行业尽管尚未对民营资本完全开放，但批准阿里网商银行、腾讯微众银行意义重大。这两家银行不仅具备数以亿计的庞大用户基础，更拥有惊人的创新能力，将对利率市场化、金融创新、提升金融效率产生积极影响。（二）问题尽管中央拥有强大的改革决心，三中全会也制定了理想的改革方案，但是这并不能保障改革的顺利推进。由于大多数改革都直接或间接地触动官员或国企的利益，官员对改革势必进行顽强的抵抗。由于国企与官员之间的密切关联，国企也会对改革施加影响。由于官员既是改革的对象，又是改革方案的制定者、执行者，这必然陷入“挥刀自宫”的改革悖论。在中央强大的改革宣示面前，官员不会公然反对改革。但是他们有很多办法“对付”改革：第一，采取不作为的消极态度，拖延改革；第二，设法夸大改革存在的风险，为改革制造障碍；第三，在制定改革方案时以假动作、抓大改小、模糊处理等方式降低改革方案的含金量；第四，在改革方案执行环节捣浆糊、拖延；第五，以“左”的言论搅乱社会认知，模糊改革焦点。在过去一年，此类阻力已然产生了强大的改革阻力：第一，金融、财税、国企、土地等重点领域的具体改革方案迟迟不能出台；第二，全国人大法律委员会、财政经济委员会在“简政放权改革”的调研中发现：“放权比较多，但取消的权力比较少；放虚不放实，有些是很多年没发生的事儿放了；放小不放大，真正有利益的并没有放”。第三，被视为改革试验田的上海自贸区进展不佳，负面清单缺乏实质性突破，金融开放犹抱琵琶半遮面，不少改革缺乏足够透明度，给人以看不懂之感。可以说，在利益集团的抵制下，改革陷入了进展迟缓的僵局。改革红利释放速度慢于预期，不足以抵消原有增长动力的衰减，导致经济增速持续下滑。而经济持续下滑，又放大了一些领域的改革风险，无意给了官员更多不改革的借口。尽快采取有效的改革策略，突破改革僵局，已是当务之急。三、如何克服利益集团阻力官员不愿意放权，当然是因为对权力的依赖已经成为生活方式的一部分：第一，官员合法收入过低，靠各种福利、送礼、购物卡甚至贿赂来补充收入来源，已是仕途常态；第二，即使部长希望改革，但下面的局长、处长不肯放权，而部长又不愿意做“恶人”，况且得罪下属也会影响仕途内部的民意测评；第三，改革存在不确定性，一旦改错了（出现风险），又被上级问责。因此，“不作为”成为符合官员“个体理性”的选择。“老虎苍蝇一起打“的空前反腐风暴，并未成为改革的积极动力。2013中央纪委对涉嫌违纪违法的中管干部已结案处理和正在立案检查的有31人；今年前10个月，又有32名副部级以上干部被组织调查。2014年上半年，全国纪检监察机关给予党纪政纪处分8.4万人，同比增长超过30%。截至今年8月31日，全国共查处违反中央八项规定问题56332件，处理74338人，给予党纪政纪处分20610人，其中省部级2人、地厅级124人。file:///E:/DOCUME~1/ADMINI~1/LOCALS~1/Temp/msohtml1/01/clip_image002.jpg王岐山力推反腐风暴在贪腐普遍化的现实制度环境下，官员普遍缺乏安全感，“有贪必反”的反腐策略与网络举报的结合，一个落马牵出一大串的不廉洁链条，中央巡视组的高密度巡查，令官员陷入朝不保夕的人人自危，甚至出现官员自杀高潮（2014年1－9月，至少有32名官员自杀或排除他杀可能的事件被媒体公开报道）。在这样的心态下，官员自然没有心情去思考改革、推动改革。美国前助理国务卿、前国家情报委员会主席ThomasFingar指出，“中国一系列反不廉洁行动很有必要，但是似乎也使一些官员止步不前，为避免犯错束缚手脚。中国好比是一辆巨大的自行车，前进才能够平稳，如果所有人都停下来，车子就可能会倒。”在改革窗口稍纵即逝的今天，“不作为”是最大的改革敌人。正如李克强总理所言，“尸位素餐本身就是不廉洁，不作为的‘懒政’也是不廉洁！要严厉问责！”如果我们指望官员为了国家而毅然决然放弃手中的权力，这是极其天真的想法。改革要取得突破，就必须正视官员的利益诉求，“胡萝卜加大棒”恩威并施，改变官员决策函数中的收益、风险与成本变量，进而诱发行为改变。为此，笔者建议：1、中央应将推进改革的表现，作为官员考核的主要标准，并以年度为时间单位进行考核与任免。一旦发现某个官员故意“不作为”，立即换人。我们没有奢侈时间等待官员完成一个五年任期再进行任免。2、大胆提拔和重用改革能人。优秀的改革者必须兼具改革的专业知识与改革价值观，在利益格局错综复杂的局面下，这样的人才在仕途显然是极度稀缺的。在体制外，特别是学术界，可能存在一些优秀的改革人才。十八届三中全会《决定》提出，“建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之。打破体制壁垒，扫除身份障碍，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华的广阔天地”。这是非常必要的。俗话说，外来的和尚好念经。从体制外引入改革人才到关键岗位，更有利于冲破既有利益格局。3、王岐山书记提出当前反腐的重点是“查处十八大后不收敛不收手的、问题线索反映集中的、群众反映强烈的、现在重要岗位且可能还要提拔的干部。”一个更有利于改革的反腐策略是，中央明确宣布“重点查处不改革且身居重要岗位的领导干部”，从而让反腐的威慑力成为改革的推动力。4、采取适度的利益补偿，让改革从“零和博弈”向“帕雷托改进”转化。例如，假定改革可以释放十万亿的改革红利，我们可以拿出一万亿来补偿那些在改革中利益受损的群体，从而降低改革阻力。当然，随着政府“简政放权”的推进，必须大规模精简公务员队伍，然后再对剩余的公务员大幅度加薪，实现高薪养廉。四、以实际“赏罚”为改革立信改革意味着规则的重塑。改革初期，公众必然半信半疑。改革者应该借助一些具体实例来发出强烈信号，取信于民。历史上的商鞅变法“一赏一罚”值得借鉴：1）立木取信：商鞅担心百姓不相信自己，就在国都集市的南门外竖起一根三丈高的木头。告示：有谁能把这根木条搬到集市北门，就给他十两黄金。没有人敢来搬动。商鞅又布告说：“有能搬动的给他五十斤金。”有个人壮着胆子把木头搬到了集市北门，商鞅立刻命令给他五十两黄金；2）刑太子傅：当时太子犯法，商鞅认为法之不行自上而始，最终不避贵势，刑太子傅公子虔、公孙贾，结果秦人皆听令而行。此举极大打击了贵族反对变法的嚣张气焰。file:///E:/DOCUME~1/ADMINI~1/LOCALS~1/Temp/msohtml1/01/clip_image003.jpg可以说，能否建立改革的“赏罚机制”是决定改革成败的关键。荣获2007年诺贝尔经济学奖的“机制设计理论”认为，一个制度或规则要想取得好的成效，应该建立参与者的激励相容，即给每个参与者一个激励，使参与者在最大化个人利益的同时也达到了所制定的目标。换言之，要设法使官员觉得改革符合而非损害其个人利益，改革才能取得积极进展。在改革错综复杂的局面下，中央可以选择一些社会关注度高、见效快的改革进行“定点爆破”。例如可以考虑：力推IPO注册制改革，迫使证监会放弃对“IPO融资”的行政调控，恢复股市应有的融资功能；在电信行业拍卖几张新的牌照，让民企与中移动、中国电信、中国联通公平竞争（这是2005年36条、2010年新36条都未完成的任务）；取消发改委一些“含金量高”的审批权……当前取信于民的另一个选择是：大幅度减税。笔者曾撰文建议在2020年改革取得决定性成果之前，暂停征收个人所得税（每年6500亿元左右），这不仅可以彰显政府改革的诚意，更可激发市场热情，提振消费、减少产能过剩压力，稳住经济下滑态势。减税是副作用最小的刺激措施。五、以思想解放促改革习近平总书记在《关于中共中央关于全面深化改革决定的说明》中非常犀利地指出，“我们要努力在全面深化改革上取得新突破。要有新突破，就必须进一步解放思想。冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱，解放思想是首要的。在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。思想不解放，我们就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措”。此言大有深意。回顾中国改革开放历史，思想观念的障碍始终是拦路虎：80年代初的“资本主义尾巴”，90年代初“搞市场经济就是搞资本主义”……“左”的思想始终是改革的羁绊。即使在改革成为民心所向的时代潮流和中央决议的情况下，“左”的思想并未偃旗息鼓。十八届四中全会召开前，一些人可以将“宪政”等同于“资本主义”，企图为法治进步设置路障。四中全会旗帜鲜明提出：依法治国首先是依宪治国。“皇甫平”周瑞金最近指出，“政治体制改革的目标，是明确的。习近平总书记提出“以宪治国”，“以宪执政”，就是建立宪政的政治体制。” 86岁的高尚全指出，“之前有过一段争论，认为宪政是姓资不姓社。首先要把一般的学习好，不能因为社会主义排除了一般，跟一般对立起来，要在一般的基础上，根据中国的特点、中国的情况，把特殊和一般的规律要掌握好。世界上治国理政的一般经验，要借鉴好！”file:///E:/DOCUME~1/ADMINI~1/LOCALS~1/Temp/msohtml1/01/clip_image004.jpg邓小平：谁不改革谁下台新阶段思想解放应该注意的是，意识形态可能成为既得利益集团的挡箭牌。最近，有学者悍然提出“这个时代仍贯穿着无产阶级与资产阶级、社会主义与资本主义阶级斗争的主线索，这就决定了国际领域内的阶级斗争是不可能熄灭的，国内的阶级斗争也是不可能熄灭的”。在改革开放大局已定、阶级斗争已无人认同的情况下，之所以抛出雷人的观点，并非他们真的对“重回文革”抱有幻想，其实只是为了给改革“添乱”，力图维护当前有利于既得利益的制度安排。选择以左的言论作为抵制改革的武器，是利益集团颇为聪明的选择：其一，左的言论通常在政治上是安全的，至少不会被扣上“自由化、西化、颠覆”的帽子。换言之，即使中央对其言论不满，但也往往不便于直接反驳；其二，当前不少官员对改革抱着观望、不作为的心态，一旦出现意识形态的争论，无疑会加大“改革者”的政治风险，加剧不作为心态；其三，当前一些重大改革领域依然存在意识形态的敏感性。意识形态的争论，显然会让这些改革变得更加复杂，甚至会因为争论而延宕。实践证明，目前思想观念的障碍，已经使得一些重点改革遭遇强大阻力。例如：在国企改革过程中，如何处理政企分开、党管干部的难题？（早在1999年中央十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》就明确提出“对企业及企业领导人不再确定行政级别””）推进混合所有制、破除行政垄断，是否影响“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”？在推进依法治国过程中，如何处理司法独立与党的领导地位之间的关系？思想观念的混沌必须澄清。高尚全指出，“虽然《宪法》规定独立行使审判权和检察权，但独立司法总让一些人闻之色变，似乎司法一独立，党的领导就会被削弱，于是不断出现要求司法“服务大局”、“讲政治”等令人侧目的言论。要求司法服从某个领导认为的大局、服从某个地区党委的特殊要求，其结果是制造冤假错案！”在改革步入深水区的今天，思想解放是推进改革的关键动力。五、法治是推进改革的可持续机制改革是复杂、动态的利益博弈。由于在改革中利益受损的官员数量众多，这更加大了改革阻力。突破改革阻力，固然离不开强势领导力。但是我们应该承认，面对纷繁芜杂的信息，领导者的精力是有限的。以个人有限的精力，去应对无数的改革难题，势必事倍功半。在个体理性驱使下，官员总是有强烈的动机去设租、寻租，有时是打着改革的旗号。在过去十年，我们看到在改革的大旗下，政府部门的权力却不断膨胀。证监会原常务副主席李剑阁在2012年批评说，“这几年政府强化监管，我个人觉得已经到了不能理解、不能容忍的程度。”要防止改革的“变形”和“走形”，法治是最有效的武器。特别重要的是，应该降低个人和企业起诉政府的难度，以全社会之力来让政府的手“守规矩”。高尚全指出，“那些阻碍经济发展的各种行政法规、规章、红头文件都要中央去清理，显然是不现实的。也不能寄希望于各地方和部门自我清理。只有赋予广大市场主体对行政法规等抽象行政行为完整的诉权，使市场主体以诉讼的方式废止各种制造玻璃门的抽象行政行为，才能使体制改革在法治轨道上迅速推进。”尽管中国在1989年就颁布了《行政诉讼法》，但在实践中“民告官”常遭遇不受理、受理了难胜诉、胜诉了难执行的困境。最高法院行政审判庭副庭长王振宇称，“中国行政诉讼一大特点就是原告的胜诉率比较低，10年前原告胜诉率占到30%左右，近年来基本是10%以下，6%、7%的样子。有些省份甚至只有2%”。关键在于，法院判决易受行政干预导致公信力丧失，“有些地方甚至出现了行政案件件件上诉，凡是下裁定和判决的，件件上诉、件件申请再审，所以这就不难解释为什么很多案件最后就到北京了。”行政诉讼案件每年大概是13万件，每年到北京申请再审信访的有13000多人次。显然，要想把三中全会改革的蓝图转化成现实，就必须依靠法治的力量，这才是可持续的改革机制。由此可见，中央将四中全会依法治国作为三中全会的“姐妹篇”，是富有深意的。11月初，全国人大已经决定启动《行政诉讼法》的修订。四中全会《决定》提出了宪法解释、宪法监督、最高法院巡回庭、设立跨行政区划的法院和检察院等具体司法改革任务，应该抓紧施行。结束语改革开放是决定当代中国命运的关键一招。全面改革的大门已经开启，但面临极其复杂的利益博弈。习近平总书记提出，“要以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。”李克强总理也强调，“改革既要有勇气推进，又要有智慧把握。”回顾全面深化改革第一年的2014年，我们需要在坚持改革勇气的同时，优化改革策略，建立激励相容的改革机制设计。朱镕基在1998年国务院第一次全体会议的讲话中说，“如果本届政府都是“好好先生”，我们就对不起人民，要做“恶人”，不要说“我们现在这个社会已经变成庸人的社会，都不想得罪人，我不同流合污就行了”，这样想是不行的！” 李克强总理在2014年初就警告说，“希望我们的一些同志，不要贪恋手里那点小小的权力，阻碍政府工作的大目标。那样做得不偿失！”file:///E:/DOCUME~1/ADMINI~1/LOCALS~1/Temp/msohtml1/01/clip_image005.jpg改革，走起！
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