山区县市如何走新型城镇化道路 ——来自湖南资兴的经验与启示
2013年召开的中央城镇化工作会议提出，今后我国的城镇化重在提高城镇化质量，要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。这是不同以往的新型城镇化道路。如何立足当地实际情况，因地制宜地推进新型城镇化？作者在8月份对湖南资兴市的调研发现，资兴市既结合了当地实际，因地制宜，又体现了新型城镇化的“以人为本”要求，其思路可供很多地方借鉴。资兴市位于湖南省南部，湘、粤、赣三省交汇处，国土面积2747平方公里，七山二水一分田，是一个山区县级市。境内有大范围广阔的生态保护区，主体功能划分上限制开发区和禁止开发区面积分别为1816.18平方公里和817.21平方公里，占总面积的96%，城镇建设区面积仅为99.41平方公里。限制和禁止开发区以森林、水源保护地和自然保护区为主，全市森林覆盖率达71%，拥有国家级森林公园、风景名胜区、自然保护区、地质公园、山地森林及生物多样性功能区5类重点生态功能区。资兴市境内的东江湖是国家重点优良湖泊的战略保护地和长株潭城市群战略水源地，水域面积160平方公里，总库容81.5亿立方米，是我国少有的优质饮用水源，水源地保护任务艰巨。山区县市在我国东、中、西部地区都有广泛分布，与资兴类似一般多为限制开发区或禁止开发区。这些地区的共同特征是生态价值高，生态保护压力大，居民增收难。同时，山区县市多为矿产资源丰富的地区，丰富的矿产资源在成就其经济发展的同时，资源开发也造成水土资源流失和地面塌陷等生态灾难。
现在还存在的一个认识误区是城镇化会对生态环境造成压力，推进城镇化必然会破坏生态环境。资兴的实践告诉大家，这种认识是错误的。资兴市根据当地实际情况，主要采取了以下几条措施。
第一，结合当地生态保护的需要，大力实施了居民和产业“双转移”工程，促进人口向城镇转移。通过实施采煤沉陷区治理、东江湖移民避险搬迁、中央下放煤矿棚户区改造等与“十镇百村”工程结合起来，把山区人口和山区产业转移到条件较好的城镇建设区。近3年累计帮助6300户、2.5万生态区和库区农业人口转变为城镇居民。目前全市在水资源保护地仍有63462人需要转移，涉及20个乡镇（街道）242个行政村1658个村民小组。按照《资兴市东江库区移民实施“双转移”工程规划》和上报国家的《国家新型城镇化试点方案》，预计到2017年转移水库移民3.5万人，到2020年全部完成生态移民水库移民，移民人口占全市总人口的六分之一，占全市农业人口的四分之一。
第二，大力压缩和转移生态保护区污染产业。为保护生态环境，每年投资3000余万元保护东江湖生态环境资源，先后否决了46个超标污染项目，实施了总投资11亿元的矿山地质环境恢复治理项目和每年1亿元的城乡环境治理项目，划定了118万亩的生态公益林，积极发展生态农业和生态林业，突出发展生态旅游业，大力发展循环经济，在部分乡镇实施生态环境保护考核制度，构建起绿色生产、生活和消费模式，积极探索新型城镇化与生态文明建设相互协调发展的适宜方式。
第三，与人口和产业转移并行的是城镇建设区产业园区的建设，使转移出来的农业人口有就业机会，提高收入。在这一点上资兴市充分发挥了其作为珠三角等发达地区产业转移的承接区的优势。通过打造以资兴经济开发区为主的产业集聚区，吸引沿海产业转移，在推动城市转型方面发挥了良好的作用，解决了农业转移人口的就业问题，为可持续城镇化奠定了良好的基础。从2010年至今，资兴经济开发区已累计吸引沿海地区，尤其是珠三角地区企业150多家，其中规模以上工业企业80余家，仅2012年一年引进项目就达15个，合同引资总额92.85亿元。产业园区不仅提供了3万个就业岗位，还带动了全市几万农业转移人口的就业，不仅吸纳市内（占60%），还吸纳市外（40%）农业转移人口，把承接产业转移有效地转化为新型城镇化的动力。
第四，加强对农业转移人口的技能培训，提高他们的生存能力。农业人口转移到城镇，能否适应城镇的生产和生活，能否在城镇长期定居下来。这就需要从根本上提高他们的就业能力和适应能力，这是城镇化健康发展的基础。为此，2012年资兴市委市政府发布《中共资兴市委资兴市人民政府关于“一户一产业工人”培养工作的实施意见》（资发3号），提出一户一产业工人的免费培训目标。“一户一产业工人工程”是资兴市的首创，职业化的培训为资兴市的城镇化发展提供高技能的劳动力，是以人的城镇化为核心的生动体现。该工程力争用3年时间，使每名新增劳动力至少掌握1—2项职业技能和致富本领，争取每户有一名熟练技术工人。目前已累计培训农民、城镇居民26299人，实现新增就业12121人，带动2万多个家庭增收致富。资兴市的职业培训是落实“以人的城镇化为核心”理念的创举。
资兴市结合山区县市的特点，有效地把城镇化与生态区移民搬迁结合起来，把生态环境保护与城镇化结合起来，把提高农业转移人口的技能与高质量的城镇化结合起来，走出了一条新型城镇化道路。到2013年全市城镇化率60.3%，高出全省、全国平均水平12.3和6.6个百分点，并实现了经济总量、人均均量、运行质量的同步提升。2013年资兴市人均地区生产总值7.2万元，一个山区县人均地区生产总值竟然分别比全省和全国高出96.1%、72.5%。
任何成功的实践都需要制度的完善以保驾护航。农业人口由乡村转移到城镇能够稳定定居下来，必须保证其权利不受损失，使其在原农村的权利能够置换为在城镇的资本，并实现增值。只有这样，城镇化才能算得上是健康的城镇化，才能算得上是所有人都受益的城镇化，才是“以人为本”的城镇化。关系城镇化健康发展的三个核心要素是“人”“地”“财”。围绕这三个核心要素，理顺体制机制，才能激发城镇化过程中各个方面的活力。
2013年，资兴市委市政府先后编制了《资兴市新型城镇化发展规划》《资兴市生态文明城市发展规划》《关于加快统筹城乡发展的实施意见》（资发6号）等文件，制定了《资兴市推进新型城镇化总体工作思路》，进一步提出立足本市实际，以“生态移民”为着眼点，有序推进“城乡户籍制度改革、农村产权制度改革、生态资源权利置换改革”三大改革，完善体制机制。在户籍制度改革方面，在允许农业转移人口保留土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的基础上，按照城乡统筹统一城乡户口，实行全市统一的户口登记和迁移制度，取消农业户口、非农业户口的区别。对就业、教育、技能培训、计划生育、医疗、养老、住房等方面的现有各种与户口性质挂钩的政策进行全面清理，逐步消除依附在户籍制度上的城乡差别和政策限制。实行按居住地划分的人口统计制度，构建以身份证为核心凭证的社会管理模式，建立与身份证相对应，集居住、教育、婚育、就业、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。在农村产权制度方面，先后制订和发布《关于印发〈资兴市农村产权制度改革试点工作方案〉的通知》（资统筹办〔2013〕5号）、《资兴市农村集体经营性建设用地使用权出让试点方案》（已由省国土资源厅复函同意，即将组织实施）等文件，明确规定了农村土地承包经营权、集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权、农村集体土地房屋产权确权登记颁证工作。这就为下一步，农业转移人口更顺利地实现城乡转移奠定了制度基础。
总之，在我国城镇化发展进入关键期的当前阶段，以人为本、因地制宜是各地推进城镇化最基本的原则，这也是来自资兴市的经验启示。尤其是对山区县市，资兴市的经验价值更加突出。作者：田明 陈荣伟
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