当代中国县市治理的六大基本问题
当代中国县市治理的六大基本问题重庆市南川区委书记李殿勋 今天，很高兴和同志们一道，就当代中国的县市治理问题作个探讨。大家知道，县制设立是千百年来中国地方政权建设最为稳定的体制安排，县域治理也是国家治理体系中最为基础和十分关键的环节，历来是郡县治则天下安，郡县不治则天下必乱。在当代中国，随着经济的深刻转型和社会的急剧变革，县域治理在国家整体治理中的重要性更加凸现，如何搞好县域治理，实现县市区域的科学发展与长治久安，成为地方各级党政官员，尤其是县市党委政府官员面临的一个事关重大而又十分紧迫的课题。为此，今天的报告，将围绕当代中国的县市治理这一主题，重点突出县市治理中“如何把握职能定位和工作策略两大基础问题，如何解决用人、用钱与用地三大要素问题，以及如何搞好监督制约这一保障问题”等六大基本问题来展开。 一、在现行党政体制下如何把握职能定位 在县市政权的职能定位特别是党委政府的职能定位上，无论是理论研究，还是法律安排和实践经验，至今都不完全统一，我也仅仅是结合当代中国的政治实践，按照政治学的一般原理作一个探索性的概括： （一）县市党委的职能定位 关于县市党委的职能定位，在中国革命、建设和改革的不同时期，有着较大的区别。从当代中国的政治实践来看，县市党委的职能定位，总体体现为围绕中国共产党的执政目标“抓改革、促发展、保稳定、惠民生”等四项任务，和贯彻中国共产党的执政方略“制定发展战略、设置组织机构、任免重要干部、安排重大项目、审定大额资金、加强纪律与工作监督”等六项权责。 “四项任务”是从政治上把握，体现为围绕中国共产党的执政目标，县市党委承担的四项政治任务，也就是我们已经约定俗成，多年来反复适用的“四项任务”，即：抓改革、促发展、保稳定、惠民生。“四项任务”包括近期目标、中期目标、远期目标和最终目标，近期目标就是当年的执政目标，也就是年度工作计划；中期目标是五年规划；远期目标是十年远景安排，比如到2020年中国实现全面小康就是远期目标。这“四项任务”，是目前没有太大争论的概括。 “六项权责”是从业务上把握，体现为贯彻中国共产党的执政方略，县市党委在业务方面负有的“六项权责”： 第一项，制定发展战略。就是地方党委基于执政地位因地制宜制定自身层级的发展战略。比如党代会报告提出、或者五年规划明确的战略思路与工作措施，都是制定发展战略的实现形式。 第二项，设置组织机构。发展战略的实施需要组织保证，这就要求在本级党委管辖范围内由党委来决定组织机构设置，这也是现在各级编制委员会由党委领导的主要原因。 第三项，任免重要干部。在设置组织机构之后，由党委决定任免重要干部，是政党执政的主要体现。当然什么是重要干部各地把握标准不一，但一般来讲，本级党委直接管理的干部都叫重要干部；本级党委授权或委托下一级党组织管理的干部就叫一般干部。 第四项，安排重大项目。县市党委执政，有形表达绝大部分体现在项目安排上。关于重大项目的界定，不同地区因经济社会发展水平的差异，甚至因党委主要负责同志的风格差异，在标准上有较大差别，但总的把握是，凡事关本区域发展稳定大局、影响本区域民众重大利益的项目，一般应作为重大项目由党委集体决策安排。 第五项，审定大额资金。关于大额资金的界定，不同的区域差异也很大，有的地方党委可能将一个亿作为大额资金，有的可能是一千万，个别地方五万块钱都可能由党委来审定。我的理解，大额资金标准应该符合本地大部分干部群众的认知、比较适合于由党委集体审定，这个共识可以通过征求意见、调查论证等形式来达成。大额资金支出虽由党委来审定，但不能取代本级人大及其常委会依法行使预决算权力。 第六项，纪律与工作监督。纪律监督是由各级党委的纪律检查机构行使；工作监督是由各级党委的督查机构来行使，目的都是保障执政党自身能够正确履职尽责。 “四项任务”和“六项权责”作为当代中国县市（区）党委的职能定位，是一个总的概念，具体量化则千差万别，要由各级地方党委班子根据本地的实际情况合法、合理、合情地进行判断并提议，再通过相应的集体决策作出法定化安排。我始终认为，中共各级地方党委，作为地方政权的执政代表，处于政治领导地位，主要应是通过发挥政治领导核心作用统揽全局、协调各方。政治领导的日常职能主要是提出思路、用好干部、搞好服务，这是当今地方党委履职表现的三种主要形式，某种程度上是地方党委的主业，一般不能代替政府行政，也不能干预“两院”司法，更不能包办人大、政协“两会”行使法定权力。这样，处于政治领导地位的执政党形象才会体现出来，作用才会发挥到位。具体来说，地方党委只要把人大、政协、一府两院及人民团体这六个团队从政治上领导好，就可以统揽全局、协调各方。如果直接代替政府行政，包办“两院”司法，假以时日，这个党委的运转将非常混乱，不可能让当地的干部群众感受到你处于较高的层次和领导核心的地位，恰恰会相反。 （二）县市政府的职能定位 关于县市政府的职能定位，建国以来可以说不断反复。到目前为止，我本人也没能完全把握中央政府、省级政府和县市政府的职能该如何准确定位。理论家们提出过这样那样的观点，政治家们也提出过这样那样的主张，但是现在县市政府的职能定位确实还没有一个法定化的完整结论。 前两届中央政府根据政府管理的范围来划分，把各级政府包括县市政府的职能统一界定为四个方面，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，其中，地方政府主要承担市场监管、社会管理、公共服务三大职能，县市政府更偏重于社会管理和公共服务职能。对这种划分，同志们应该还比较熟悉。但是，这一划分只是从行政管理角度来把握政府职能的定位，实际运行中，我国各级政府远远不只是负责行政管理，从现状分析来看，目前政府所承担的职能至少可以概括为以下四大类： 第一类，行政管理。这是各级政府的主体职能，或者是根本职能。所谓行政管理，就是指政府作为国家行政机关，依照法定职权和程序，管理国家政务和公共事务的活动。行政管理的外延与内涵各国界定不同，但现代化的国家基本内容比较接近。我国的行政管理，经过改革开放三十年历程，虽然在机构设置、权责配置、运转程序与财政保障等四个方面逐步走向规范，但诸如宏观调控的权力与程序，市场监管的范围与方式，社会管理的外延与内涵，以及公共服务的边界与程度等诸多方面，还远远没有定型。 第二类，行业管理。由于目前政府的职能转变还不到位，事实上各级政府仍然承担着行业管理职能。如建设行政主管部门对开发企业资质的认证、土地行政主管部门对评估人员资格的认证，甚至是大量技术职称的认证也仍然是由政府的人事主管部门负责。现在全国各地都在搞中介机构与党政机关脱钩，但中介机构与行业组织是两个完全不同的概念，行业管理与行政管理也有着本质区别，遗憾的是绝大部分官员把三者混同对待，导致行业管理至今多数仍由政府包办。 第三类，资产管理。也就是对国有资产的管理和对集体资产的监督。对国有资产的管理，各个国家模式不同，中国是政府作为产权代表来进行管理。过去是所有的国有资产归中央政府所有，而现在是分级管理，也就是分为中央国有资产和地方国有资产。就我国的国情来看，国有资产管理在若干年以后仍然会有。为了把资产管理和行政管理分开，国务院设了国资委，地方政府也设了国资委，作为管理国有资产的一个特设机构。为什么叫特设机构呢？因为它既不是政府的监管部门，也不是一个投资公司。国务院也在研究国资委到底是一个什么类型的机构，是出资人，还是监管人，是该隶属于政府，还是该隶属于人大，目前还没有一个定论，所以叫特设机构。除了对国有资产进行管理以外，现在各级政府还在对集体资产进行所谓的监督，这应该说是比较“另类”的，全世界除了中国之外，据我所知，再也没有“集体所有”的概念。当年苏联的“集体农庄”和南斯拉夫的“社会所有制”曾经有“集体所有”的概念，但后来消失了。我们国家不仅有“集体所有”这个概念，而且还分城镇集体和乡村集体两大类。当年国有企业分离出一部分职工及其家属子女，成立了大集体企业，再就是街道出资（当时没有出资这个概念），把无业人员组合起来搞了小集体企业，这就是所谓城镇集体；农民土地共有或其他资产共有共营，就是所谓乡村集体。集体所有制经济中当年所谓的“苏南模式”，实践证明，从产权制度上看是失败的，最终将归于消灭，恰恰是“珠三角模式”留下来了。集体所有制从本质上讲它还是私有，比如十七个人集体所有的企业，把它分成股份，十七个人按份共有，不就等于私有了吗？在世界其他国家，要么是私有，要么是国有，没有第三种所有制形态，而我们仍存在着大量的集体所有制经济，而且是作为公有制经济来管理，是改革没有到位，是比较混乱的一种现象。 第四类，社区管理。包括城市社区管理、农村社区管理，这些仍还是政府直接承担管理责任。我国的大中型城市都设若干区政府，区政府下面再搞大量的街道办事处，这是中国行政体制的一大特色。区政府下设的街道办事处虽然最终会归于消失，但现在仍作为严格的政府体系，绝大部分任务就是管理城市社区。我们现在与西方一些国家在公共管理领域很大的差距就是社区管理。如美国城市社区管理非常发达，它有社区自治体系，不需要一个庞大的政府体系来管理应该让民众自治的事情。但我国的城市社区也好、农村社区也好，主要还是靠政府来管理。当务之急是要推进社区自治，把居民委员会基于政治权利的自治管理、物业小区业主委员会基于经济权利的自治管理、社区代表大会基于生活权利的自治管理严格区分而又协调统一，不能混淆三者区别，胡乱管理；还要尽快理顺政府行政管理与社区自治管理的关系，政府职能就是“指导”定位，最多采取“购买服务”的方式委托社区自治组织承担部分公共事务，绝不能把社区机构搞成了政府组织，把社区自治搞成了政府管理。但遗憾的是，近年来一些地区还把城市社区工作人员和农村自治机构组成人员当成所谓的干部管理，给编制、定级别、核工资，这是极其荒唐的，而且后患难以估计。 以上现状说明，各级政府尤其是地方政府的职能，不仅是行政管理职能自身不清，还与行业管理、资产管理和社区管理三类职能混杂。因此，如何把握当代中国地方政府尤其是县市政府的职能定位，无论是理论上，还是实践中，至今仍然极为模糊。但从全球政府管理一般规律和中国改革开放的基本走向来看，总体上只能从行政管理角度来把握地方政府的职能定位。 那么，从行政管理的角度讲，县市政府“四个方面”的职能定位实践中又如何把握呢？按照一般的行政管理学来划分，政府的履职行为实践中有决策行为、执行行为、监督行为、服务行为和商务行为。如政府常务会议审议规范性文件就是决策行为，公安局处罚扰乱治安管理秩序的人员就是执行行为，监察局查处违纪干部就是监督行为，为公民免费提供义务教育就是服务行为，政府采购办公用品就是商务行为。 更专业地划分，实践中行政管理又分为外部的行政管理和内部的行政管理。外部行政管理就是政府管理相对人的活动，内部行政管理则是政府管理自身的活动。企业和公民作为行政管理的相对人，政府在对其履行管理职能时所进行的管理就是外部行政管理；为了维护机关的运转，提拔、奖惩干部，执行工作纪律，这些都是内部行政管理。外部行政管理中，又有刚性的行政管理（具有强制约束力）和柔性的行政管理（不具有强制约束力，是一种指导和号召性质的活动）。 刚性的行政管理行为，目前我们工作中接触的，大概有四类： 一是许可审批类。专业上讲就是行政许可和非许可类审批。 二是税费征收类。专业上讲是行政征收行为。行政征收是个大概念，不仅是收税、收费，包括土地征收也归入这一类，只是情况更复杂，需要另行介绍征地问题。 三是处罚强制类。行政处罚和行政强制，是当今政府为确保政令畅通，维护经济社会秩序，所常用的一种管制手段。处罚的种类，大家可能都清楚。行政强制已经制定法律，相关的法律当中早已涉及到这个问题。我们国家特别是基层政府作出的大量行为是行政处罚，行政处罚当中最多的又是罚款。 四是复议裁决类。行政复议是当今政府系统较为规范的层级监督，而行政裁决，很大程度上是中国特色，如城市房屋拆迁纠纷裁决，土地、林权纠纷的裁决，目前仍由行政机关作出。 除了这些约束力较强的刚性管理行为之外，还有一部分是约束力较弱甚至没有强制力的柔性管理行为，我们工作中接触的，大概也有四类： 一是行政指导类。如我们多年来比较习惯发《加强春耕生产的通知》、《加强春节期间物资供应的通知》等文件，现在一些地方还在发。有一次我到一个单位，看到工作人员又在起草《加强春节期间物资供应的通知》，我就说不要发这个文件了，让内行人看了就是一个笑话。因为现在不是物资短缺的时代了，凡是卖东西的，他会拼命地去吆喝的。行政指导要根据一定时期的需要，有时候是必要的，有些时候则是多余的。市场调节过来的事，就不需要政府去干预。有的地方把行政指导搞成了具备强制约束力的了，其用心可能是好的，但行政指导不能强制约束，只能靠政府官员的引导和示范，最多是靠说服和教育，不能强制性地乱来。 二是行政调解类。就是行政机关对公民之间、企业之间的各种纠纷进行居中调解。行政调解社会效果很好，但缺点是没有强制约束力，需要较高的水平才能让双方达成协议并自愿履行。 三是行政合同类。行政合同是围绕行政目标的实现，政府和管理相对人，或者政府内部签订的一种责任书。作为一种责任约定行为，现在搞得太多了，如安全生产搞责任制，社会治安签责任书，甚至还有些单位签什么廉政合同。这种管理方法被滥用，是因为没有了解行政合同的本质是什么，法定的责任，就不能再约定，已经法定化的，签不签都必须承担这个责任，你签合同干什么呢？纯粹是浪费纸张、时间和表情，还让老百姓说成作秀。有些确需合同管理的，恰恰又不会用，比如政府购买公共服务，再比如政府通过合同明确与城乡社区组织的权利义务关系等等，该用的，如果不会用或者用不好，后患无穷。 四是行政服务类。我们国家的行政服务不是很发达。很多人说管理就是服务，我的看法是管理就是管理，服务就是服务，两者各是一码事。政府进行行政管理，当然要监管经济社会事务，包括监管相对人。对公民的罚款就是管理，不能说罚你的款，就是给你提供服务。行政服务是一个专门的概念，主要是指公共服务，比如公共卫生防疫、义务教育、国民保险、公共基础设施的配套，还有一系列免费咨询、查询系统，这些都是政府的行政服务行为，这和管理是有本质区别的。当然，从政治的角度讲，管理就是服务，通过管理提供服务，把管理寓于服务之中，这都是正确的。但作为政府的行政行为，管理和服务是有区别的。 上述四类行为不具有强制约束力或者约束力很弱，县市政府的官员是需要相当的水平才能干得好的。 从以上县市政府职能现状和行为分类判断，未来一段时期我们需要从以下两个方面来把握和推动我国政府尤其是县市政府的职能转变：第一个方面是“职能外延式剥离”：即把行业管理、资产管理、社区管理三大职能从政府行政职能中剥离出来，交由行业自律、企业自营、公民自治；第二个方面是“职能内涵式转型”：即在剥离三类非行政职能的同时，对行政职能也要重新调整定位，解决好政府公共管理的职责与方式、公共服务的范围与程度问题，这才是真正意义上的职能转变，当然从我国国情看，实现这种转变需要五至十年甚至是更长的时间。可以预见的未来五年，县市政府的职能转变，重点还只能在“职能外延式剥离”上下功夫，也就是说要着力推动行业管理、资产管理、社区管理从政府职能中渐次剥离。至于“职能内涵式转型”，恐怕需要很长时间，也将面临更大的困难。 同志们知道，中国改革开放三十多年来，为了民族生存、国家富强和人民小康，先后推出了四大改革试验，也就是以珠三角为先导的经济体制改革试验，以上海浦东新区为代表的行政体制改革试验，以渝成经济区为边界的统筹城乡改革试验，以湘鄂城市群为主要载体的两型社会改革试验。这四大改革试验中，经济体制改革试验确实找到了一条促进经济高速增长的成功路径，实现了中国连续三十年的高速增长，这应该说是传统发展观的巨大历史功绩。但行政体制改革试验、统筹城乡改革试验和两型社会改革试验，却遇到了前所未有的体制性障碍和极为复杂的制度性壁垒，这就要求我们在更深层次思考中国经济社会转型的基础上来把握各级政府运行的变革。从改革开放三十多年来政府自身改革的经验来看，我们只有准确把握以上县市政府“四个方面与八种行为”的职能定位与调整方向，才能不断推动县市政府的转型变革，顺应乃至引领当今中国经济社会发展潮流。 二、在经济社会转型期如何把握工作策略 中国的县市治理，远不像西方那样“单纯”，尤其是要面对比较复杂的“官情”和“民情”，需要较为高明的工作策略才能操作到位。关于新形势下县市党委政府的工作策略，可以结合党委、政府的职能定位分别从宏观和微观两个方面来把握： （一）宏观层面的把握 宏观上把握工作策略，高度概括有四点： 第一点，抓改革要把握三大基本方向。 在可以预见的将来，改革仍然是推动中国发展的第一动力，是促进社会稳定的第一手段。过去三十年，改革避免了中国经济政治的崩溃；未来三十年，也只有改革才能实现中华民族的复兴。当然未来的改革已不能再简单地“摸着石头过河”，而是要把握三大基本方向。 一是经济领域要把握中国特色市场经济的基本方向。市场经济的最本质特性就是等价交换、自愿有偿。凡是违背经济规律的改革最终将丧失生命力，这一点过去有着深刻的教训。背离市场经济规律，眼前可能带来一点政绩，甚至可以忽悠一下民众，但它绝对不能持续，甚至会造成巨大灾难。人类经过几千年的探索，最终找到了解决经济问题的最大共识，这就是市场经济，除此之外没有更好的选择，所以说抓改革在经济领域就要把握市场经济的基本方向。 二是政治领域要把握中国特色民主政治的基本方向。人类历经几千年文明，经过无数次的斗争甚至是战争，最终在政治领域找到的最大共识就是民主，凡是背离民主的改革绝不会成功，这不仅是基于生产力的发展要求，也是基于人性的最稳定安排。不同国家，民主模式不尽相同，但是民主政治的核心就是多数人说了算。当然，中国要有自身特色的民主政治，不是简单照搬西方的三权分立。 三是社会领域要把握中国特色和谐社会的基本方向。一切社会改革只要没有把握和谐社会的基本方向，就绝对经不起历史的检验。当然，和谐社会的法理逻辑就是公民社会，公民社会才是和谐社会的核心之核心、关键之关键、基础之基础，没有公民社会的形成，和谐社会不可能实现。 第二点，促发展要把握三大主流进程。 一是加速工业化进程。中国目前总体上还处于工业化的初中级阶段。工业化是当今中国县市发展的一条主线，或者说是一条主流进程。把握工业化进程，根据各地的不同情况，方式也有较大差异。但多数县市需要抓住三大要点，也就是通过抓“园区建设、工业招商和职业教育”三大要点，加速县域经济的工业化进程，其中园区建设是“筑巢”，工业招商是“引凤”，职业教育是“供血”。 二是加速城市化进程。从战略上叫城市化，从策略上叫城镇化，略有区别。根据人口资源状况和人群分布规律，大中小微城镇集群的布局符合中国城市化的基本规律。大城市的好处就是最大限度地共享资源，有很高的效率；中等城市功能不够，但目前来说最适合人居；小城市因地制宜、灵活机动，但是创业不足，特别是“熟人社会”有很多不可预测的负面因素；微城市是城乡结合，相当于亦工亦农的生存状况，实质上就是乡村的集中居住点，用于承接城市辐射、带动乡村文明。城市化进程就县市层面来讲，主要是把握人口梯度转移规律，重组城乡人口布局，推动小城镇人口进县城，农村人口进城镇，逐步实现人口梯度转移。这不仅是所谓的让农民工进城享受城市化发展成果，更有利于改变中国的人均资源占有状况，减轻农村的承载压力。当今中国的人地矛盾，注定了中国的农村如果不减载就不可能致富，只有改变了中国人均资源的占有状况才能改变中国农村的生产方式，改变了生产方式才能改变盈利模式，改变了盈利模式才能实现农业效益，有了农业效益才会有农民致富小康，这一套逻辑是不能打破的。 三是加速城乡一体化进程。为什么城乡一体化也是促进发展的策略呢？这是由中国的“二元结构”所决定的，中国是典型的二元结构，城乡“二元经济结构”和“二元社会结构”，事实上还是“二元政治结构”。基于这种情况，促进发展，城乡一体化仍然是重大策略，也就是在抓工业化的同时抓城市化，抓城市化的同时抓城乡一体化。城乡一体化要把握三个要点：第一个要点是以公共服务均衡为基础。要做到公共服务均衡配置，就要向农业、农村、农民倾斜。第二个要点是以城乡资源互动为关键。城乡资源互动就是城市和乡村的要素资源有序流动、优化重组，最直接的表达为农村资源要进城，城市资源要下乡。现在城乡资源互动改革虽然存在户籍制度和产权制度两大障碍，但是只要抓住关键，让城乡资源变相互动重组，就会产生巨大效益。比如开县探索的城乡资源互动“六项改革”，即人口梯度转移、土地入股集中、城市资源下乡、美丽乡村建设、万亩地票储备、农村金融创新等六项探索试验，就已经在城乡统筹方面取得较大突破。第三个要点是以农业现代化为支撑。所谓现代农业就是有适度规模、有先进技术、有知名品牌、有市场效益的“四有”农业。在城乡要素资源互动重组的基础上推进农业现代化，是城乡一体化的重要支撑。 第三点，保稳定要把握三大战略支撑。 很大程度上，稳定已经成为当今中国发展的前提。可以预见的将来，如果没有深度改革，稳定将成为更为严重的挑战，成为考验党政官员施政水平立竿见影的第一硬性标准。保稳定是个相对复杂的问题，从工作策略上讲需要把握三大战略支撑。 改善民生是根本。这是第一个战略支撑。不改善民生绝对稳定不了。必须让所有的民众眼前生存有尊严，未来发展有希望。眼前生存有尊严就是人要活得像个人样子，这是最基本的生存需求；未来发展有希望，就是虽然现在穷、困，但要看得到希望，有希望的人他就不会走极端。不论多少大道理，不改善民生，社会稳定就丧失了根本。 民主法治是关键。这是第二个战略支撑。民主法治要把握五大要点：一是党委真正民主执政。做到党委民主执政就要解决民主选举和民主运转“两大基本问题”，其中民主运转必须建立和实施人类已经形成共识的民主决策制度，比如倒序发言制度、量化表态制度、集体票决制度等等。二是政府严格依法行政。依法行政已是老生常谈。三是两院确保司法公正。“两院”特别是“法检两长”，在精神上要真正确立法律至上的精神信仰，在行动上要真正守住社会公正的道德底线。四是两会认真依法履职。人代会和政协会，当然闭会期间是人大常委会、政协常委会，要真正依法履职。五是民众普遍诚信守法。道德上讲诚信，行动上守法度。 群众自治是基础。这是第三个战略支撑。群众自治就是非国家公权范围内的事项，要由公民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，简单一点讲就是让民众自己当家做主。 以上三大战略支撑，缺一条，社会就不可能真正稳定。 第四点，惠民生要把握三个基础权利。 一是生存权。这是一个基础需求，任何政党执政，只要不能解决民众的生存权利，就不能稳定执政地位；严重一点，民众就有权推翻这个政权，这是一个基本的人类学原理。 二是发展权。生命存在以后要有发展的机会，其中最重要的是教育机会平等和就业机会平等。教育机会平等就是要人人享有大致公平的教育资源，真正意义上要推动城乡区域教育统筹，重新均衡配置教育资源；就业机会平等，是指无论当公务员、当教师，还是进企业务工，就业机会要平等竞争。教育机会平等和就业机会平等是人类共享发展权的两大基本表现。 三是人格权。人人享有尊严应该是人类生存的基本法则，人格权是在解决生存权和发展权的基础上，要求实现人权平等和社会公正。人生而平等，当然有不同的分工，但社会必须公正，中国社会的和谐问题在未来30年一定体现为社会公正问题，不公正就不能和谐，也不应该和谐。 惠民生在不同的区域、不同时期把握标准也不尽相同。 （二）微观层面的把握 微观上把握工作策略，也可以概括为四点： 一是主体适格。就是要看主体合不合法、得不得体、适不适当，这是把握一切具体问题的分寸，也是判断干部成不成熟的微观标准。讲话是否符合自己的身份，做事是否符合自己的权责，这一类的问题从本质上讲都是把握主体适格的问题，不仅党政管理要看主体适格，就是吃饭坐位置也能反映出一个人把握主体适格的能力。 二是程序正当。程序正当是由合法、公正、高效和便民构成。无论是抓改革，还是促发展；是保稳定，还是惠民生，都要求程序正当。程序正当既是追求实体公正的必要保障，又是提高行政效能的基础手段，没有程序正当，所有党委政府工作最终是既做不到合法公正，也做不到高效便民。在当代中国，党政领导干部“善用程序”应该成为一大工作法宝。大家是不是知道有一个分蛋糕的故事？讲的是几个人在一个非常饥饿的环境中分一块蛋糕，怎么来分才能把它分均匀呢？数学家、工程师找了很多办法都不尽理想，最后大家发现最高明的办法，就是切蛋糕的人拿最后一块，这样，他自然就会把蛋糕切得非常均匀了，如果切得不均匀，别人把大块的拿了，剩下最小的一块就归他，他为了保证自己的利益，就必须把蛋糕切得非常均匀。这是全世界的一个经典原理，叫做“分蛋糕原理”。这个原理强调了程序的重要性，可以因程序而牺牲实体，而不能因实体牺牲程序。但遗憾的是，30多年来地方官员尤其是县市党政官员普遍存在着重实体轻程序的观念，认为只要是有利于老百姓的利益，有利于生产力的发展，不管程序是不是到位，手续是不是完善，都是对的。这是一种非常肤浅的认识，谁知道是不是有利于老百姓的利益，是不是有利于生产力的发展，这种做法在西方国家来讲是个笑话。这一点很多官员最后是用血的教训才换来深刻的认识与理解。十多年前美国换届选举时，布什和戈尔竞选总统的程序很有意思，经过了几个回合的较量，最后裁下的结果是布什在佛罗里达州多了几百票，从而使他的选举人票超过了戈尔，但全国普选票还明显少于戈尔，从实体上看起来这好像不公平，但布什却当选了美国总统。这实际上是靠一种强大的选举人制度和选举与裁决程序来保证的，也是美国程序超越实体的典型例证。在我国建立法治政府和完善市场经济的过程当中，就是要把程序看得非常神圣。很大程度上讲，没有程序公正就没有实体公平。 三是内容公平。不管做任何事情都要追求公平，只要出发点和内容公平，效果一般都是好的。中国民众尤其不患寡而患不均，因此更要注重公平，特别是搞制度建设和处理群体事件，公平是压倒一切的硬道理，没有公平，什么样的制度都没有长久的生命力；没有公平，处理群体事件用什么样的手段都难以达到最佳效果。 四是方式合情。合情就是要体现人性的关怀，遇事多作换位思考，适当照顾风俗民情，有适度的自由裁量，有合理的空间回旋。方式合情是东方世界做一切工作的战术要领。 改革开放三十多年的实践也证明，县市党委政府的运行，无论是发展经济，还是管理社会，是自身建设，还是干群关系，只有把握规律、讲究策略，才能稳健驾驭，靠硬对硬地拼消耗，靠粗暴、蛮干，靠一时热情办事，都无法有效推进工作。当然，实践当中，也确有人虽然不尊重执政科学，也不讲究策略方法，照样能干出表面政绩，甚至被提拔升官，这是政绩考核不科学，用人体制不健全所至，从长远来看，绝对不是普遍规律。 三、在熟人社会状态下如何解决用人问题 县域社会的基本特征，在可以预见的将来，仍然将是“熟人社会”。“熟人社会”在县市区域的人际状况，主要表现为“三亲五老”关系，即：“血亲、姻亲、干亲”与“老邻居、老同学、老同事、老战友、老朋友”关系。在“熟人社会”状态下，如何搞好选人用人，成为县市治理的一大难题。从中央关于选人用人的总体要求，从古代县域用人的经验教训，从当代中国的基本县情来综合判断，在“熟人社会”状态下，要搞好选人用人，需要抓住“两大要害”和“三个重点”，“两大要害”：一是任职回避，特别是县市党政主要领导与组织部长必须异地任职；二是党内民主，特别是县市党委常委会任免干部搞民主票决。“三个重点”是指： 第一个重点是细化用人标准。多年来我们在全国范围内大多提“政治成熟、业务精通、作风扎实、纪律严明”四项标准，其中后三项是国际上公务员培训的一般要求，第一项则兼顾了中国现实政治的需要。这样的标准，优势是原则性强、范围较宽，大多数干部几十年来比较熟悉；缺点是对中国几千年来官员教育培训的优良传统继承不够，对熟人社会现实操作的可行性考虑不足，如果把这两大因素也考虑进去的话，我认为细化县域社会的用人标准最为核心的是以下三条： 第一条是做人“靠得住”。做人如果靠不住，做官做事无从谈起。什么叫靠得住？一要善良。善良就是要与人为善、以邻为伴，就是要做好人，不做坏人，坏人做不了好事，至少做不好好事。二要忠诚。忠诚是一种信念，大到忠于自己的国家和民族，小到忠于自己的岗位。一个不忠诚的人绝对靠不住，因为他会见利忘义、朝三暮四、趋炎附势。三要诚信。“诚实守信”中国人讲了几千年，无信不立，“一言既出、驷马难追”。做人要老实，真就是真，假就是假，要言而有信，一诺千金。在当今社会信息灵通、人人聪明的情况下，更需要诚实守信，以不变应万变。四要大气。要境界高远、心胸开阔、为人宽厚，有容人之德和成人之美。要有意识地尽力克服人性中的“狭隘和自私”，做到“君子坦荡荡”，而不是“小人常戚戚”。做人要真正靠得住，以上四条标准，缺一条都不行。 第二条是做官“懂规矩”。党内有纪律，国家有法律，社会有道德，这就是规矩。做“官”如果不懂规矩就会损害社会利益，损害民众权益。工作中规矩很多，一要懂大规矩。就是要尊重自然规律和社会规律。尊重自然规律的传统表达就是要“顺天而行”，不要“逆天行事”，“逆天而行”要遭天谴，只有顺天而行才能符合自然规律，才能真正造福民众。尊重社会规律的通俗表达就是要“顺势而为”，不能“倒行逆施”，政治、经济、社会、文化领域的改革发展都要尊重社会规律，比如搞经济就要搞中国特色的市场经济，按照市场经济规律办事；搞政治就是要搞符合中国国情的民主政治，让民众当家作主。二要懂中规矩。就是要遵守法律和纪律，永远不突破法律的底线，不违反纪律的原则。三要懂小规矩。就是要遵从公务礼仪和政治惯例。中华民族是礼仪之邦，有公务活动就有公务礼仪，没有公务礼仪的时候，还有政治惯例。小规矩中特别是要做到尊重领导、关心部下、团结同事，这一点做不好，也会影响大局！ 第三条是做事“有本事”。什么叫有本事，就是多谋善断，能说会干，能干实事、干成事。讲党政一般工作人员有本事，大多是指能讲好话、能写好文章、能协调好具体“人的矛盾”、能解决好具体“事的问题”，这四种能力一条都不具备，就不能叫有本事。学历只能证明一个人读过书，阅历也只能证明一个人就过业，但都不能说明一个人有本事。讲一名一般工作人员有本事，上述四种能力必须具备其一，否则那真就叫重庆话讲的“空了吹”。当然，领导干部有本事还要求政治上基本成熟、业务上基本精通、作风上基本稳健，主要领导干部还需要具备抓改革、促发展、保稳定、惠民生、带队伍五个方面的综合素质和驾驭能力。中高级领导干部还要求具备统揽全局的综合素质和驾驭复杂问题的能力。 第二个重点是创新选人办法。根据中央关于干部选拔的方针政策和国家相关法律法规，从“熟人社会”的现实考虑，创新选人办法主要是探索实施以下三类干部的选拔模式： 一是选任制干部的“公推直选”。乡镇党委、人大和政府的领导班子成员，以及村（居）“两委”成员，这一类干部从政策法律上讲属于选任制干部。选任制干部实行公推直选，能够极大地提高选人用人的公信度，并显著增强当选干部的感召力。 二是委任制干部的“公开比选”。党政部门的领导班子成员和科研院所等机构的负责人，这一类干部属委任制干部。对委任制干部，采取自愿报名、考试入围、演讲评分、差额推荐、全程票决的办法，实行公开比选，让每一个符合基本条件的干部都有参与竞争的机会，让所有德才兼备、政绩突出、民意广泛的干部都能通过公开比选脱颖而出。 三是候任制干部的“公开储备”。即改变现行后备干部制度，对优秀年轻后备人才，首先在自荐基础上不限名额由所在单位推荐，再通过公开考试择优入库，入库以后挂职试用，挂职以后再分期转任（即“一推”、“二考”、“三挂”、“四转”），转任失败的原职退回。这种公开储备，一方面能够激发候任干部的工作动力，同时，通过“高压训练”能够更好地培养锻炼年轻干部。 以上三类干部的选拔方式创新，从根本上改变了由少数人在少数人当中选人的原有弊端。民主、公开、竞争和择优选拔干部，整体上克服了熟人社会科学用人的艰难险阻，系统地防止了选人用人上的不廉洁，不仅大大提高了县市党委选人用人的公信力，也提高了当选干部个人的感召力，更有利于推动县域经济发展和促进社会和谐。 第三个重点是强化干部素质。解决熟人社会状态下县市统筹的选人用人问题，在细化用人标准、创新选人办法以后，还需要强化干部素养。未来几年，强化干部素养重点是抓好以下两个方面： 一是强化四项基本素质。政治素质，高端的政治素质是指政治的理想、境界、方向、原则、敏锐性和鉴别力，低端的政治素质我看就是指能处理好人际关系。业务素质，主要是指能处理好具体事务的专业知识，包括处理好具体事务所需要的技术专业知识与法律专业知识。健康素质，包括身体健康和心理健康。尤其是心理健康被大家长期忽略，需要引起重视。道德素质，就是要有相应的道德修养。这四项素质的强化缺一不可，否则队伍建设就丧失了基础。但遗憾的是，过去一段时期，在一部分地区选拔领导干部，比较注意技术专业知识，学规划的当规划局长，学土地的当国土局长，学工业的到工业县市区当区长，学农业的到农业县市区当书记，但却较为忽视领导干部个人实际的政治素质、道德素质与法律素养，以致于一些领导干部能够较好地处理专业技术问题，当好技术专家，却不能驾驭复杂的工作局面和适应现代的行政管理，当好政治家，从而导致管理混乱、经济低迷、社会动荡，甚至系统贪污腐化，严重损害党委政府形象和社会公共利益。 二是提高干部综合能力。干部的综合能力与学者、商人的能力既有很多相同点，又有重大差异。一般来讲，判断干部的综合能力，一看理论基础，二看实践经验，三看工作习惯，三者缺一不可。只具其一，不能叫综合能力强。光有理论就会空话连篇，仅有经验就会保守教条，既有理论又有经验但没有好的习惯，也会是作风漂浮、难成正果。这些都不能说综合能力强。那么怎么提高综合能力呢？我看就是我们经常讲的“老三篇”，也就是系统学习理论，认真积累经验，刻苦养成习惯。如果能切实把握好这“老三篇”，假以时日，定会显著提高干部的综合能力。 四、在财税分成体制下如何解决用钱问题 财政对政权运转至关重要。各级党委政府虽然重视财政，但并不是每一个官员都理解现代财政管理的真正含义。西方国家的议会、政府最看重的两个权力是什么呢？第一是立法权，第二是预算权。如美国国会组成以后，日常工作就抓两点，第一是抓立法，第二是抓预算，实际上立法就是权，预算就是钱，这是很实质的问题。西方对部门的管理不是说管理多少编制，控制多少人员，它主要是控制预算。不主要依靠机构编制管理，主要通过控制预算来控制政府运转，这是西方国家通用的一种做法。但我们国家这么多年来，预算管理难度很大，机构不断反复，改来改去又恢复。坦率地讲，包括前几届中央政府机构改革，改来改去，最后减去的那一半人绝大部分被送到国外去培训，培训三年以后又回到机关来了，没有一个人下岗。地方政府大多也是“虚晃了一枪”。改革很不好改，政府自身改革更难，不能着急，改不好容易出事。 怎样通过财政预算控制政府运转，确实是很重要的事情。我认为过去财政调控没有发挥应有的作用，县市财政局实际上是政府的出纳，如果党政领导懂财政，它确实是个出纳，不懂财政的话，财政局算是个会计。它对经济发展、社会管理和政府运行的调控职能没有发挥多少，甚至起到负面的作用，当然这只是部分地区。 多年来地方各级政府的财政收入，传统意义上的一般预算收入和一般预算外收入基本上是1:1，有个别地方甚至是1:2，这是一个很荒唐的现象。税外收入居然还超过了税内收入！这是地方财政收入非常不合理的结构，不仅是县市政府，个别省级政府也是如此。所以，在地方财税这个问题上，宏观调控是有问题的，比如在全国范围内大面积实行按比例返还或变相按比例返还收费罚款，就是由地方财税的现行体制所导致的。 还有就是部门预算管理，说是零基预算，也就是假设为零，再来预算。但实际上，不可能触动既得利益，好的部门越来越好，差的单位越来越差。因为政府部门之间办公用房、车辆保障、工作经费等物质待遇相差悬殊，导致部分机关消极情绪弥漫，甚至有些局长当了几年自觉尴尬，请求换个单位做副局长。这都属于财政保障中涉及的问题。当然，现在有一个很重要的问题是基层的财政很困难，有相当一部分县市以及乡镇财政处于高危负债的边缘，七八年都还不完。过去十年靠“经营土地”尚能对付，未来十年如果地产市场持续滑落，基层财政运行将大面积陷入困境。除非改变财税分成体制、完善财政转移支付或者实行货币贬值消化解决。西部地区的人均财力，大多只有上海的十几分之一，就是如此，其中很大比例还是土地出让收入，这是当今中国让人十分困惑的“收入”，是一部分地区好大喜功，把贷款收储整理土地出让后形成的综合收入，不扣除任何成本统统计为财政收入，形成这几年地方财政的“虚胖”现象。所以说现在地方政府的财政保障问题很多，这确实需要认真研究一下，并逐步改善，不然的话，它容易给社会带来后患。 针对地方财政状况，在财税分成体制下，要把握县市运转的财政保障，需要重点解决三大问题： 第一，钱从哪里来？县市运转的财政保障，从资金来源看，主要有四个方面：一是预算增收，这就需要培植税源，促进财政增收；二是向上争取，这就需要准确对接上级规划，科学编制申报项目；三是资本运作，这就需要重组五类国有资产（实物资产、债权资产、股权资产、特许经营权资产和未来收益权资产），打造高效融资平台。通过资产重组和资本运作实现资金融通，保障县市党委政府改善民生和促进发展的一些资金投入。四是社会慈善，随着中国经济发展水平的提升和社会财富总量的积累，社会慈善效用日益凸显，只要有效地搞好慈善宣传、规范地管理慈善组织，就能通过社会慈善汲取不少资金，来保障县市运转当中的一些公益性、救助性资金投入。 第二，用到哪里去？如何科学把握县市运转的财政保障，发挥有限财政资金的最大效益，还必须妥善解决钱用到哪里去这一重点问题。从政府职能转变和社会管理创新的角度考虑，财政资金的投入主要应该是公共领域，主要承担公共财政的保障任务。按照公共财政的定位，从保障范围来看，财政资金只保障公共管理的需求，不能投资于生产经营领域；从保障程度来看，财政资金只保障政府承担的普遍服务，不能满足单位和个人的特殊需求；从保障内容来看，财政资金只保障国家机关运转和基本民生改善，不能用于解决部分群体或个人的锦上添花和特殊享受。这些年来，一些县市政府集中财力打造所谓“亮点小区”，从本质上就不符合公共财政支出要求。 第三，怎么用得好？要解决怎么用好钱的问题，也要办好两件事情：一是公共财政预算公开，不仅是预算结果特别是“三公”经费预算结果的公开，也要搞预算过程的公开，通过预算公开，来保障财政资金的高效、公平安排。二是政府资源交易公开，包括工程招投标，土地招拍挂，国有资产转让，政府商品与服务采购，一律要进行公开交易。 五、在耕地保护政策下如何解决用地问题 当今中国，因为特殊的人均资源状况特别是人地矛盾，使得“用地”问题成为影响地方发展，特别是影响县市发展的第一“闸门”。如何解决用地问题，从大多数县市来看，关键是把握以下三点： 第一，工业化用地要靠项目争取。中国的土地实行性质和用途双重管制，性质管制就是集体土地转为国有土地需要征收，用途管制就是农用地转为非农用地要经过审批，征收和审批已经成为当今县市政府运转当中的两大难题。破解之道说得简单点就是两句话：土地征收对农民要把利益给够；转用报批对上级要把项目选准。“对上选准项目、对下给够利益”操作起来还是很考验干部的执行能力。就工业化用地而言，由于县市区域的工业产出效益不足，不大可能承受太高的用地成本，在补偿农民的标准不变情况下，只能使用无偿的用地指标，这种指标从何而来，就是靠选准符合国家产业规划和生态环保要求的项目向上争取。一时没有具体项目的，也可以策划“标准厂房”项目报批用地。从有利于工业集中、资源共享、集约节约考虑，实践中县市区域的工业项目如果布局在工业园区更有利于报批用地。 第二，城市化用地靠市场储备。储备城市化建设用地，既能作为非常有效的融资工具，融通建设资金，又能有序利用土地资源，调节城市化进度，保证城市化持续健康发展。从改革开放三十多年的经验来看，一座城市，地价太低会导致资源浪费，还会打击投资信心；地价太高又会提高当地生产经营与生活居住成本，如果收益回报跟不上，就会挤出人才与商机，让当地陷入恶性循环。如何调节地价高低，主要手段就是城市化用地储备。实践中，城市化用地分为基础设施用地、公共事业用地与商住开发用地三大类别，在储备土地操作中，前两类用地要报批使用“无偿指标”，对第三类用地，万不得已，为提高开发效率，也可按市场规律购买“有偿地票”。 第三，城乡一体化用地靠分类集中。所谓分类集中，是指集中宅基地搞美丽乡村，集中承包地搞规模经营，集中林地搞林下经济，集中荒地搞森林工程。在城乡一体化进程中，通过分类集中，不仅能保证正常的生产经营与生活居住用地，每年还可以产生较大规模的耕地增量，不仅可以形成大规模的建设用地指标即“地票”自用或交易，还能较好满足城乡生态环境改善的需求。 六、在国家监督体系内如何搞好监督制约 有权必有责，用权受监督，越权有惩戒，这是全世界公共权力运行的基本法则。没有监督的权力必然导致不廉洁，绝对的权力必然导致绝对的不廉洁。从古今中外县市治理的经验教训来看，县市权力的监督制约，虽然历来都引起了足够的重视，但总体效果至今仍不到位，甚至成为国家治理各层级当中权力滥用、侵权害民、贪污受贿的多发区、重灾区。 从全世界看，中国从事监督的人员最多，但是效果却较差，有些监督机构基本上是形同虚设。我们国家的监督体系十分庞大，有党的监督，纪委天天盯着每一个党员，看哪一个人违纪；有人大的工作监督和法律监督，人大的同志在盯着，看“一府两院”哪个官员工作不力；有政协的民主监督；有新闻舆论的监督和群众信访的监督；还有司法监督。 除了外部监督之外，政府内部现在也有几个监督，一是层级监督，就是上级政府对下级政府及所属部门的监督；二是专门监督，包括行政监察和财经审计。 以上这些监督，实际运行中在大部分时间是有意无意地变为了工作指导和业务联系，工作指导完毕大家坐到一起吃饭，也不好监督了。饭一吃、酒一喝，大家商量商量工作是可以的，但是监督就不好逗硬了。这就是我们目前的监督现状。 如何把握县市权力的监督制约，从现实的突出问题考虑，主要是要创新监督机制，监督县市各级领导干部“廉洁奉公和履职尽责”。在廉洁奉公上，除现有监督制度外，最急迫的就是探索实施领导干部家庭财产申报公示制度，可以先从新任党政主要领导干部申报开始，从离任和就任的两个单位内部公示起步，逐步探索全员申报和全方位公开。在履职尽责上，除现有监督制度外，需要尽快探索由人大常委会对政府组成部门领导干部的胜任评价，以及由政协常委会对党委机关和政府部门领导干部的信任评价制度，通过人大、政协“两任评价”，探索建立在民主的轨道上，让干部既能上又能下的一个制度通道。当然，最为核心的还是党内监督，除现有监督制度外，要大力推进党内民主，建立起县市党委的民主决策制度，包括符合国际议事法则的倒序发言、量化表态和集体票决制度，同时注重用党内民主示范和带动人民民主；要真正有效推进党务公开，通过科学梳理权责、制定运行程序，并通过公众传媒和其他载体向社会公开，还要用党务公开统领行政、司法、村务和厂务公开。通过以上措施，切实强化对县市权力的监督制约，保障县市的依法高效治理。当然，对县市权力的监督制约，实践中确实是极为复杂而困难，如何探索符合中国国情的体制和机制，任重而道远，特别是要建立一个决策权、执行权和监督权相互支持又分权制衡的运行体制，还需要较长时间的探索。 总之，无论从经济社会发展，民众权益保护，还是从政党自身建设考虑，都需要我们加强对县市权力的监督制约，通过监督制约，把县市党委的执政形象和县市政府的行政水平提高到一个应有的高度，从而更好地实现“以人为本”的执政理念，更好地促进经济社会全面、协调、可持续发展。 以上六个方面，是结合我国的国情，参考国际惯例，对当代中国的县市治理所作的总体把握，有一部分属于建国以来特别是改革开放三十多年来历史经验的总结，也有相当一部分有待于在未来的实践中探索，妥当与否，仅供同志们在学习与工作中参考。
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