农村改革发展的地方探索与实践
<table cellspacing="0" cellpadding="0" width="850" align="center" border="0"><tbody>
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<div align="center"><strong>农村改革发展的地方探索与实践</strong></div></td></tr>
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<div align="center"><img height="3" src="http://www.lyzys.gov.cn/images/connect_jgx.gif" width="697"/></div></td></tr>
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<p align="center"><font color="#3284c0">来源：《调查研究与决策咨询》第11期 作者：张永湘整理</font><font color="#3284c0"> 日期：08-12-05</font><br/><br/></p></td></tr><br/>
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<p> 经过30年的不断探索，我国农村改革发展已进入依靠制度创新的新阶段。党的十七届三中全会，对农村制度建设和创新作出全面部署，提出一系列新的政策举措，对于加快新农村建设，大力推动城乡统筹发展，具有重大而深远的意义。一个时期以来，全国各地因地制宜，在农村改革发展的诸多领域进行了先行先试的探索，积累了不少实践经验。这些农村改革发展关键环节上的探索，为进一步激发农村发展活力，优化农村发展外部环境提供了有益参考。<br/> <strong> 一、农村土地流转<br/></strong> 十七届三中全会对农村土地流转的原则、形式、目的做出了明确规定。而此前，不少地方已进行了土地流转探索。<br/> ■浙江：遏止抛荒的耕地流转“温州模式”。为破解“有地不种，想种没地”难题，温州通过创新耕地流转模式，实现粮田向种粮能手、村级集体、专业合作社集中。⑴种粮大户转包模式。指农户把承包田有偿转包给大户集中经营，包括招投标式转包、“中转站式转包”（粮田先由村集体承包形成基地，然后再转包给种粮大户）和“中介机构合同转包”（通过当地机构出面协调，与农民签订了转包合同）等。⑵村集体代耕代种。由村集体出面直接或间接参与经营，进行季节性土地流转，并聘请农机合作社进行集约化管理。⑶合作社服务模式。由农户们缴纳一定费用，通过专业农场、农机专业合作社、粮食专业合作社等对粮食生产实行“统一翻耕、统一育秧、统一播种、统一植保、统一收割”的“一条龙”有偿服务，或提供某一关键环节有偿服务。<br/> ■重庆：创造“宅基地换住房，承包地换社保”九龙坡模式。凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。同时，农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民可以在城里获得一套住房。此举有利于建立城乡统一的公共服务体制。<br/> ■山东宁阳：建立“股份＋合作”土地承包经营权流转新方式。指农户以土地经营权为股份共同组建合作社。村里按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户以土地承包经营权入股。合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。合作社挂靠龙头企业进行生产经营。合作社实行按土地保底和按效益分红的方式，年度分配时，首先支付社员土地保底收益每股(亩)700元，留足公积公益金、风险金，然后再按股进行二次分红。<br/> ■福建三明：农户土地承包经营权可抵押贷款。针对农户因缺乏可供担保财产导致融资难问题，该市农村信用社从2006年起探索开展农村土地承包经营权抵押业务，先后探索“公司＋农村土地经营权抵押”、“基金担保＋农村土地经营权抵押”和直接以农村土地承包经营权为抵押等方式，解决农民对土地规模化开发资金需求，主要用于支持种植红豆杉、毛竹、烟叶、果树及养殖业等规模种养户，涉及流转土地近3000亩，目前全市农信社累计已发放该类贷款318万余元。<br/> <strong> 二、农村金融改革创新<br/></strong> 农村金融是现代农村经济的核心。农村金融病症诸多，造成农民贷款难、致富更难，严重制约了农村经济社会的发展。在一些地方，围绕破解农民“贷款难”，各具特色的探索和实践已经展开。<br/> ■浙江瑞安：构造“三位一体”金融支农平台。成立以农村金融合作为中心、兼有农民专业合作与供销合作“三位一体”的瑞安农村合作协会，确认瑞安农村合作银行、瑞安供销合作社联合社等为核心会员，农民专业合作社与农机合作社为基本会员。金融支农方面，以农协为平台实施联保联贷、发展信用合作。依托农协基层网络优势推出联保贷款业务，通过农民专业合作社为农户提供担保，农户向合作社提供反担保的办法，挖掘更多的抵押物资源，让农村的房产、土地承包经营权等都可以间接作为抵押物，一旦出现风险，合作社会依据这些抵押物对农户有所制约。这种担保与反担保相结合的方式，有望突破农村抵押物资源不足的瓶颈。而供销社可以在信用担保的情况下直接赊给农户农资。<br/> ■河南：农村贷款互助社“濮阳模式”。互助社以小额信贷为载体，采取“总社+分社+互助中心”的组织架构，村民交纳50元即可成为社员。社员可以参与并享受合作社互助中心提供的联合购销、资金互助、生产互助、文化互助等服务，但是社员要贷款必须先入股，入贷比例是1∶5，即入1000元可贷5000元，但单户贷款上限不能超过中心账户基金总量的10%。资金是封闭运行的，只能用于本中心社员，不外流。截至目前，贷款没有一笔坏账。<br/> ■江西：推广“信用共同体贷款”。是通过把与信贷项目的利益相关者组织起来，建立“信用共同体”，农村信用社向信用共同体成员中的产业经营户发放，由产业经营户联保体的全部成员承担连带责任，形成的一种共担风险、共享收益的信贷运行机制。它采取“一次核定、随用随贷、余额控制，周转使用、风险共担、利益共享”的管理模式，具有“信用评级、利率优惠、手续简化”的方便性，形成了“联保成员自愿结合、多户联保（且交联保基金）、责任连带、风险共担、政府协会中介等利益相关者共同参与”的产品特色。<br/> ■四川：农村金融仪陇模式西部推广。该模式是以乡村发展协会牵头，在农村建立起村互助合作基金组织，又以村为基础，建立起分支机构。村互助合作基金组织的管理人通过入股成员“海选产生”。村互助合作基金组织成立时，农民入股与政府配股各半，每户农民最多2股，一股为1000元，其中财政出500元。合作基金向村民无担保、无抵押发放贷款。对于村民评出的贫困户则直接以扶贫方式由政府全额赠股。村互助合作基金组织成立后，在政府的指导下，全体成员每月定期在村内农户家开展活动。活动由选举产生的管理人员负责组织，就村民借贷项目的可行性，分期还款的期限在成员间进行讨论，村民提出的生产生活贷款申请在此通过后即可发放。<br/> <strong> 三、农业产业化经营与发展现代农业<br/></strong> 十七届三中全会进一步明确了发展现代农业的总思路，对发展现代农业作出了全面部署，并确定了一系列重大举措。实践证明，要推进农业现代化，必须以农业产业化经营为突破口，改变现有农业生产经营分散、规模小等问题，培育壮大骨干龙头企业，完善利益联结机制，发挥科技进步的作用。<br/> ■组合多种生产要素的现代农业“信丰实践”。江西信丰县积极探索现代农业的生产经营模式，力求资本、土地、劳力、市场等生产要素的完美组合。⑴为满足农产品加工需要而形成的公司+经纪人+农户“订单农业”模式。由政府引进、扶持龙头加工企业，然后企业以经纪人为中介，以合同为凭证，把分散农户作为企业的原料生产单元组织起来生产，既为企业解决了土地、劳动力、原料的问题，又解决了农户的产品销售问题。⑵为适应规模化、标准化种植需要而形成的公司+基地+农户“承包农业”模式。由政府引进农业种植龙头企业，租赁农民的山地开发大规模的果业基地，然后分成小块反租倒包给当地农户或外来人员种植、管理，公司则提供先进的技术指导，优惠价的农资，实现了资金、技术、劳力的组合。⑶为适应特色农产品市场化需要而形成的合作社+农户“协作农业”模式。以入股组建注册合作社的形式，将分散生产的农户组织起来，统一生产、统一销售，提高了农产品的市场竞争力，有效解决了农民一家一户办不了，政府包办不了的产品销售难问题。<br/> ■瞄准期市发展现代农业的“延津模式”。就是在“公司＋农户”的基础上，在保障农民利益的前提下，充分利用期货市场转移价格风险的功能，规避企业经营风险，确保订单履约而发展起来的“订单＋期货”的现代农业产业化经营模式。河南延津县的具体做法是，在县政府的引导和推动下，县粮食局下属的金粒麦业有限公司，发起成立了全县小麦协会，通过400多个中心会员（中心会员以行政村为单位），向全县10万多农户实行供种、机播、管理、机收和收购“五统一”，以高于市场价格与农民签订优质小麦订单；同时粮食企业通过期货市场进行套期保值，在小麦种植或收获之前，就卖到期货市场，并根据在期货市场套期保值的收入情况，对参与订单小麦的农民，进行二次利润分配。<br/> ■企业扶持现代农业发展的“三安模式”。这是由三安科技集团创建，采用三安技术并通过产地安全、生产过程安全和产品安全的三安全环节来保证食品安全的模式，旨在加快培育农村致富产业，提高农业产业化和现代化水平。具体做法：由三安公司与农村基层组织组建利益共同体，生产环境安全、过程安全和产品质量安全的农产品；三安公司无偿向农民提供生产资料和技术，保证农产品的产量不低于使用化肥后的产量；对农产品按市场价格收购、卖掉，销售利润按比例向农民进行二次分配，解决了农民销售难问题。目前，三安已在北京、河北、山东、四川、福建、海南、等省建立了46个三安食品生产基地。<br/> ■建立高效农业示范园的“许昌模式”。这种模式是在条件适宜的农村建立高效农业示范区，在建设高效农业示范园区中创新机制，实行“运行公司制、投资业主制、科技承包制、联结农产合同制”，形成“高效农业园＋机制创新＋农户”的运行模式。运行机制的创新促进了农业科技创新与推广体系的改革，使农业科技创新始终与市场紧密联系，不再是无的放矢。使农业科技推广始终与千家万户相联，增加农民收入。使农业科技人员的业绩始终与报酬相联，工作有热情。<br/> <strong> 四、农村社会事业与公共服务<br/></strong> 近年来，各地积极推进基本公共服务均等化，农村社会事业发展得到了长足进步。十七届三中全会提出，加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步。可以预期，通过不断的制度创新，中国农民的健康权、教育权、文化权、发展权正进一步得到切实保障。<br/> ■湖南：农村环保自治“长沙模式”。该模式的亮点在于发动农民广泛参与农村环保工作，具有两大特色：一是在村级相继组建农村环保促进会。如浏阳市葛家乡金塘村环保促进会，主要职责包括宣传环保知识、督促落实环保规划、监督执行环保村规民约、调处环保纠纷等。该村环保促进会还通过了《环境保护村规民约》，让村民构建自己的防治污染“绿色壁垒”，被称为农村环保的“金塘模式”。二是成立农民环保学校。按照规定，村民每月都将接受2～3次环保教育，利用专家讲课、集中讨论等形式进行培训，并召开现场观摩会，请乡村“土专家”现身说法，通过讲体会、算经济效益账等形式，激发农民学习、运用生态环境知识的积极性。<br/> ■重庆模式：引入商业保险解决被征地农民养老问题。具体操作方式是：政府出台土地安置办法，在自愿的基础上，“男50岁、女40岁”以上的被征地农民，由土地主管部门将其所得的土地补偿费、安置补助费交保险公司办理储蓄式养老保险，并向保险公司交纳管理费。同时，由政府向办理养老保险的农民提供利差补贴。而保险公司每年则按本金(一般每人235万元)的10%，向这些被征地农民发放保险金，一直到去世。有专家称，“重庆模式”代表了广大农村被征地农民养老保险的发展方向。<br/> ■浙江丽水：推出“康庄小巴”农村客运运营模式。采用了不定班次，不定时间，循环发车的运营方式；在沿线村庄还设立了“康庄小巴”停靠站牌，站牌上标注着“叫车电话”，村民只要在家里打个电话就可以方便叫到车；每逢周末学生放假、村民赶集，“康庄小巴”还会根据乘客需求来增加趟数，延长时间。同时，丽水市除了对“康庄小巴”实行规费减免外，还对客运线路进行了冷热捆绑，以盈补亏，基层政府也对“康庄小巴”给予了一定的财政补助。<br/> <strong> 五、三农工作机制与服务体系创新<br/></strong> 随着农村综合改革的不断深入推进，以乡镇撤并和人员精简为主要内容的基层政府改革已基本告一段落。目前改革的重点是改变基层政府的职能，健全农村服务体系。许多地方已开始大力加强农村为民服务体系建设,推动服务“三农”工作机制创新。<br/> ■为民服务全程代理“谯城经验”。安徽亳州市谯城区以解决群众办事难为突破口，创建了一套科学的“为民全程代理”模式。⑴将211个与群众生产、生活相关的项目全部纳入为民服务全程代理范围，实现了服务项目全覆盖。所有项目分成两大类别：一是把不需要申办人亲自到场、在区内就能审批或办结的项目归为“全程代理类”，共113项。二是把由各级代理员帮助联系办理或部分代理的项目，归为“咨询服务类”，共98项。⑵在区政府设立为民服务全程代理中心，镇乡、街道设立“为民服务全程代理室”，抽调专人办公；村委会设立“为民服务全程代理接收点”，所有村干部为兼职代理员。代理项目分门别类之后，由基层政府及村级组织以无偿代理、全程服务、“事事有果”的形式，通过内部协调运作，依法为群众提供代理服务。<br/> ■河南新郑：农技服务的“金字塔体系”。整个农技服务体系的框架就像一座金字塔，以农业局为总部建立农业综合信息服务中心，设立农业“120”科技服务热线，聘请离退休专家成立农技推广研究所；在中心下面，根据区域经济结构、主导产业方向，成立6个区域农业科技服务中心，区域服务中心的人员全部为国家财政开支的农业科技人员，主要履行公益型农技服务职能；每个服务中心下设30个村级服务站；每个村级服务站确定10个中心科技示范户；每个科技示范户，再带动10个一般科技示范户，进而带动全市13万农户。这是一套公益性的体系，主要提供技术服务，履行政府的服务职能，打破了过去农技推广“线断、网破、人散”的局面。<br/> ■浙江苍南：“五站式”民情服务模式得到中央领导肯定。建立以乡镇为基点，联结机关、村居、站所的“五站式”（村“民情接待室”——乡镇“民情分析协调会”——部门“民情下访”——县“民情中间站”——县“民情现场办公会”)民情服务工作模式，形成上上下下围绕民情转的工作格局。按照规定：“民情接待室”能解决的问题决不过夜，乡镇“民情分析协调会”每周必须对群众问题作出答复，部门“民情下访”每月至少一次、一般问题一周内解决，县“民情中间站”批转的事项必须15日内答复。<br/> <strong> 六、农村民主管理制度创新<br/></strong> 党的十七届三中全会明确提出农村改革发展的目标和任务，其中包括农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障等重要内容。在我国农村民主政治建设过程中，许多地方通过基层民主管理制度创新，不仅理顺了农村治理关系，而且改善了农村基层党组织的建设，有力地推进了社会主义新农村建设。<br/> ■河北青县：农村民主政治建设“青县模式”。⑴实施村民代表会议（村代会）常设制，使其成为负责村政村务的决策和监督机构。村级重要事项都必须经过村民代表集体讨论决定，改变了党支部或村委会包揽村政村务的做法，尤其是改变了村干部个人说了算的做法。⑵实行“议行分离”，建立有效的监督机制。将原来由党支部或村委会负责的村政村务，改变为党支部和村委会提出议案，村代会集体讨论决策，村委会负责实施，党支部和村代会进行监督。⑶发挥党支部的领导核心作用，教育党员发挥先进模范作用，收集村民代表的议题和议案，开好两委班子联席会议，教育引导村民代表积极参政和形成决议，保证党的路线、方针和政策在农村的贯彻执行。⑷加强民主管理和监督措施。村代会下设理财小组和监督小组，理财小组监督审查村委会的财务活动和各项收支，监督小组检查村务公开执行的情况。<br/> ■南京赵坝：“农民议会”填补自然村农民自治空白。赵坝是一个仅有36户人家、160多人口的村民小组。为了解决有人管事的问题，赵坝村村民代表经过民主选举，成立了赵坝农民议会。农民议会由9名村民组成，其中4名是党员。农民议会作为一个议事机构，建立健全了《农民议会议事规则》、《农民公约》、《村庄内部管理制度》等制度。农民议会还是一个监督机构。贴在村口“农民议会”公示栏里的财务收支情况表，一笔笔账目十分详细。同时，农民议会也是一个服务机构，组织农户开展集养殖、餐饮娱乐为一体的休闲渔业经营，提高农业综合收益，增加村集体积累和农民收益。“农民议会”其最大突破在于填补了我国自然村农民自治的空白，为完善基层民主管理和乡村治理模式提供了有效途径。<br/> ■浙江武义：创设村务监督委员会的“后陈实践”。该县后陈村2004年创造性地设立了全国第一个村务监督委员会，在村一级建立起村支部、村委会和村监委三委并立的治理制度架构。根据制度设计，村务监督委员会由村民代表会议选举，对村民代表会议负责。监委会有权列席村两委所有关于村务决策和管理的会议，实行事前、事中和事后的全方位监督。村监委会对重大村级事务没有决定权，若认定村干部的决定事项明显违规，即有权启动纠错程序，进行裁决。村集体所有支出都必须有村监委的签字才能入账。设立村务监督委员会是农村基层民主的全新体验，对于改善村级治理、完善村务管理和缓解干群关系，具有十分重要的意义。<br/> <strong>七、统筹城乡经济社会发展一体化<br/></strong> 我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。党的十六大以来，各地根据自身实际情况，不断推出统筹城乡发展新举措，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，积累了大量的经验。<br/> ■统筹城乡发展“成都实践”。近五年来，成都市一直围绕“统筹”两个字向农村改革纵深区突进。⑴以“三个集中”促进“三化”联动。“工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中”，是成都统筹城乡发展的规划编制的基本原则和统筹推进的基本方法，其目标在于通过联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化构成的“三化”。⑵以“确权赋能”完善农村基本经营制度。“确权赋能”，是将宪法规定的农村各种产权通过权证的形式确定到户，使之成为农民法定的资产，并赋予可流转的、市场化的资本禀赋。这一举措不仅落实了土地承包权登记制度，而且为多种形式适度规模经营培育了市场环境。⑶以“两大保障”加速民主法治进程。规范化服务型政府建设和基层民主政治建设，被成都市委市政府视为统筹城乡发展的“两大保障”。<br/> ■嘉兴：全国率先取消“农业户口”。作为城乡二元结构的突出表现形式，户籍制度改革迈向何方，再次引起社会的广泛关注。从今年10月1日起，嘉兴市建立了按居住地登记户口的新型户籍管理制度，取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”。市民居民户口簿上不再标注“农业户口”、“非农业户口”，户别栏统一填写为“家庭户”或“集体户”。户籍新政实施后，户口迁移实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的准入制。既允许生活基础在城市、城镇的农村居民迁往城市、城镇，也允许生活基础在农村的城市、城镇居民迁往农村，迈出了缩小城乡差别、消除居民身份差异的关键一步。<br/> ■安徽：农村房改“宣城样本”。我国目前实行的是城乡分割的房地产制度。根在产权归属的农村房改，关系着农村资产向资本如何解放的大问题。安徽省宣城市从1997年就开始“悄悄地、大胆地”试点农村房屋产权登记制度改革，使农村房屋产权在进一步明晰后进入银行作为抵押物，并允许进行交易。规定只要“农民自愿”、土地来源合法，无论乡镇国有土地范围内的房屋还是集体土地范围内的房屋，一律可以列入房屋产权登记发证范围。农村房屋产权实现规范流转之后，当地农民数量庞大的房屋资产，迅速化为资金流动起来，农民融资能力大大提高。</p></td></tr></tbody></table>
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