关于我老秘网区企业欠薪垫付及追偿工作情况的调研报告
报告摘要：报告总结了我老秘网区企业欠薪垫付及追偿工作取得的成绩，在区政府、区法院共同努力下，绝大多数企业员工的欠薪得到清偿，较好地保护了员工的合法权益，维护了社会的和谐稳定。与此同时，报告分析了目前此项工作存在的主要问题，包括四个方面：1.缺少专门机构，统筹协调不足；2.欠薪垫付难。房东垫付企业欠薪积极性日益降低，对市欠薪保障基金的利用率过低，区一级欠薪应急资金垫付的比例偏低，垫付标准不一；3.垫付资金追偿难。对逃匿企业主缺少持续的跟踪索偿，对企业遗留资产处置慢；4.对欠薪逃匿行为防范、打击难。没有形成有效防范机制，对无牌无证企业的监管难度大，对欠薪逃匿企业主打击和制裁办法少、力度小。在此基础上，报告提出了七点建议：1.成立专门机构，加强统筹协调；2.立足防范，建立以劳动部门为主导，各相关部门、社群组织为辅助的防范工作体系；3.坚持依法垫付，规范操作程序，统一垫付标准；4.完善区欠薪应急资金筹集渠道，如设立欠薪保障费或工资支付保障金等；5.提高对企业资产的拍卖处置效率，加快资金回笼；6.加大对欠薪逃匿的打击和追偿力度；7.加大宣传力度，实行欠薪逃匿曝光和举报欠薪违法行为奖励制度。一、我老秘网区企业欠薪垫付及追偿工作取得的成绩20**年以来，受国际金融危机、人民币升值、劳动力成本上升等因素影响，我老秘网区企业经营遭遇前所未有的困难，企业欠薪逃匿现象呈急剧上升趋势。据不完全统计，20**年我老秘网区发生欠薪逃匿375宗，被欠薪员工30139人，欠薪总额1.14亿元。区政府、法院对企业欠薪垫付及追偿工作高度重视，认真分析总结我老秘网区实际，摸索出了一系列有针对性的方式方法，区政府积极动员各方力量，通过设立政府专项资金、业主垫付、处置企业余留资产等方式，较好地保证了员工欠薪及时得到清偿；区劳动局及各街道及时妥善处理劳资纠纷，发挥了主力军作用；区法院积极配合做好对发生欠薪逃匿企业资产的拍卖处置工作，一定程度上缓解了垫付资金压力。通过以上举措，我老秘网区企业欠薪垫付及追偿工作取得了一定的效果，如20**年欠薪1.14亿元，其中1.03亿元得到垫付，垫付率为90.4%，企业员工的合法权益得到了及时保障，较好地维护了社会的和谐稳定。二、存在的问题（一）统筹协调不足1.欠薪垫付及追偿工作缺乏统筹协调。区政府对我老秘网区企业欠薪垫付及追偿工作面临的严峻形势的估计不够充分，没有设立专门的组织机构，缺乏区一级层面的统筹协调，未能及时组织和统筹政府各部门力量。由于认识不统一，操作不一致，导致实际工作中出现基层在欠薪垫付及追偿问题上各自为政、标准各异、做法不一的局面，不利于工作的依法、规范进行。2.部门联动不足。防范和打击欠薪逃匿行为涉及司法机关及政府多个职能部门，但目前各部门间缺乏有效的协调联动，有的部门没有从全区工作大局上认识防范和打击欠薪逃匿行为的重要性，抱着事不关己高高挂起的态度，不想参与、不愿参与；有的部门顾虑到此类问题的相关法律规定不完善，不愿积极配合，尽量少参与。以上问题的存在，一方面说明各部门对防范和打击欠薪逃匿行为的认识还不统一，另一方面也暴露了我老秘网区对防范和打击欠薪逃匿行为的重要性、紧迫性认识不足，未能及时统筹协调行政、司法资源形成有效的防范、惩治机制。3.业务指导不足，操作缺乏规范。目前区劳动局对基层劳动部门缺乏明确、清晰的操作规范和指引，基层劳动部门处理企业欠薪逃匿问题的方式五花八门。各部门仅从维稳角度出发，存在花钱买平安的思想，力争以最快速度解决因欠薪引发的问题，没有理清欠薪垫付资金来源、垫付标准、后续追偿等问题。对企业员工的垫付诉求，没有完全依照有关规定处理，存在“大闹大解决、小闹小解决”现象，甚至对一些采取过激行为的欠薪企业员工采取超标准垫付方式来息事宁人，助长了欠薪企业员工的法外诉求行为，为日后此类事件的规范化处理埋下了隐患。（二）企业欠薪垫付难1.房东作为欠薪垫付资金主要来源的状况难以持续。目前我老秘网区企业欠薪垫付的资金很大一部分来源于向企业出租厂房的房东，据不完全统计，20**年房东垫付欠薪5469.78万元，约占全区欠薪垫付总额的53%。目前各有关部门在处理欠薪垫付过程中动员房东垫付，主要是政府部门向房东施加一定压力，或者结合对违章建筑厂房的处理促使房东垫付工资。另一方面，房东为了避免厂房长期查封造成更大的租金损失，一般也愿意垫付。但在目前全球经济危机的大背景下，我老秘网区厂房出租普遍比较困难，房东垫付欠薪后厂房也难以短时间内找到合作方再次出租，极大地影响了房东垫付的积极性，拒绝垫付工资的房东比例日渐增加。2.市欠薪保障基金利用率低。根据《**经济特区企业欠薪保障条例》规定，市欠薪保障基金的资金主要来源于用人单位缴纳的欠薪保障费（每年四百元）。按照该制度设立的初衷，市欠薪保障基金是企业欠薪垫付的主要资金来源，但20**年我老秘网区利用的市欠薪保障基金仅占垫付资金总额的3%左右，利用率极低。造成这种状况的主要原因有两个，一是市欠薪保障基金的使用程序繁琐，申请时间较长，一些部门为了尽快化解矛盾，往往通过其他途径解决垫付资金；二是一些部门对利用市欠薪保障基金的意义认识不足，认为用谁的钱都一样，只要能尽快把因欠薪引发的矛盾平息就行。3.区欠薪应急专项资金垫付比例偏低。《**区欠薪应急专项资金使用管理暂行办法》规定，区财政设立区欠薪应急专项资金5000万元，各街道相应设立街道欠薪应急专项资金500万元；“欠薪垫付从各街道欠薪应急专项资金中列支。当年度内累计需垫付欠薪金额超出街道欠薪应急专项资金总额的，超出部分由区欠薪应急专项资金垫付。”据不完全统计，20**年区欠薪应急专项资金垫付数额只占全部垫付数额的7%。4.垫付标准不统一，影响欠薪垫付工作规范、有序开展。政府对欠薪垫付的指导思想不够清晰，对欠薪垫付的具体范围、标准等问题没有统一、明确的规定。实践中有的部门为平息员工不满，加快处置速度，对经济补偿金等诉求也给予垫付，不仅加大了财政负担，还导致其他欠薪企业的员工也纷纷提出超标准垫付的要求，极大地增加了各部门的工作难度。5.欠薪垫付中一些具体问题缺乏规范。一是对企业欠薪逃匿问题缺乏明确界定和权威认定。目前有关规定均未对企业欠薪逃匿作出具体明确的界定，也未明确哪一个部门对欠薪逃匿行为具有认定资格，使有关部门在实际处理上不仅操作困难，还存在着法律后果的不确定性，实践中也出现了一些企业主事后投诉、控告有关部门违法处置其企业资产等问题。二是申请工资垫付期间员工生活保障缺乏应对机制。欠薪逃匿企业的员工从申请垫付基金到发放工资期间，吃、住等基本生活保障问题没法解决，增加了部分员工的急躁情绪，也给依法垫付工资、维护社会稳定等工作增加了新的压力和隐患。三是一些具体操作不够规范合理。如无法通过企业或员工提供的资料确定工资数额的情况下，如何确定欠薪垫付数额没有明确标准，增加了处理的难度；又如法院在查封欠薪企业财产时，往往要求以基层劳动部门提供担保为前提，而劳动部门作为政府职能部门，并不适宜作为劳动争议诉讼案件财产保全的担保方。（三）垫付资金追偿难1.对逃匿企业主缺少持续的跟踪索偿。欠薪逃匿事件的发生，一方面与经济大环境恶化导致企业经营困难有关，另一方面是企业主逃匿后承担的责任和风险十分小。在欠薪逃匿事件持续发生的同时，很少有企业主被欠薪垫付方持续地跟踪索偿。我老秘网区对欠薪垫付没有统一追偿主体和追偿的机制，而是区分垫付资金来源分别由区劳动局或街道办追偿。实际操作中使用政府应急资金垫付员工工资后，往往只能够通过拍卖企业资产受偿，如企业资产价值不足以抵偿，也没有后续追索债权的措施。2.欠薪逃匿企业财产处置速度慢。对企业欠薪进行垫付后，最主要的追偿渠道是通过拍卖处置企业资产受偿。但目前我老秘网区在处置企业资产过程中存在部门协作配合不紧密、处置过程缓慢、处理方式不够灵活等问题，导致部分垫付欠薪的资金长期难以回笼，一些案件的处理时间甚至超过一年，一方面加大了各街道资金压力，同时部分由房东垫付欠薪的，由于垫付资金迟迟未能收回，影响了房东参与垫付的积极性，加大了欠薪逃匿事件的处理难度。在对基层各方面反映情况的跟踪调查中，垫付欠薪后经法院处理尚未受偿的案件，有近一半处理时间已超3个月。3.企业资产不足以补偿垫付支出。我老秘网区相当一部分企业是租用厂房经营，企业自有资产较少，特别是劳动力密集型企业，员工工资数额大，机器设备价值小，且发生欠薪逃匿时一般已拖欠二至三个月工资。这些企业发生欠薪逃匿事件后，企业的资产往往不足以抵偿欠薪。其次，在欠薪逃匿事件处理过程中存在违法处置企业资产现象，如一些房东擅自变卖企业财产，社会闲杂人员勾结保安甚至有关部门临聘人员盗窃企业财产，造成企业资产流失。此外，在企业资产拍卖过程中存在通过串标、围标，故意制造“流拍”，压低企业资产评估价值等现象，造成企业资产一经拍卖就大幅缩水。（四）对欠薪逃匿行为防范、打击难1.对欠薪逃匿问题未形成有效的防范机制。防范欠薪逃匿工作总体上仍未形成多方协作联动的态势，绝大部分的工作仍然单纯依靠劳动部门来完成，其他部门和社会力量没有得到充分利用。如基层房屋租赁管理部门负有租赁管理的职责，也有一支专门的房屋租赁管理队伍，但实际工作中很少对租赁厂房的企业动态进行跟踪并向劳动部门反馈，没有把这支重要的管理力量利用到防范工作中。另外，社区、房东作为厂房的出租方，在了解企业经营情况方面有其独特的优势和便利条件，但由于有关部门组织协调工作还不够到位，这股力量也没有全面利用起来，一些社区、房东把厂房出租后就不再关心企业经营情况，一旦发生欠薪逃匿则为时已晚。2.无牌无证企业多，管理难度大。由于历史遗留问题的影响，我老秘网区无牌无证企业数量较多，无牌无证企业欠薪逃匿件数占有较大比例。据不完全统计，20**年我老秘网区无牌无证企业发生欠薪逃匿事件151宗，约占欠薪逃匿企业数的40%。且无牌无证企业一般规模小，企业资产少，运作不规范，又不属于市欠薪保障基金和区欠薪应急资金的垫付范围，一旦发生逃匿，往往没有足够财产抵偿欠薪，也无法从市、区欠薪保障资金中解决垫付资金，增加了处理难度。 3.对发现存在欠薪问题的企业缺乏约束手段。劳动部门是纠正企业欠薪违法行为的职能部门，但是劳动部门发现企业有欠薪现象后，只能敦促企业及时发放欠薪，企业不及时履行的，劳动部门除了处以罚款，没有其他的强制手段。在目前经济不景气的情况下，罚款手段的使用必须十分慎重，劳动部门陷入了有责无权，发现问题却难以解决问题的尴尬境地。4.对欠薪逃匿企业主打击力度小，违法成本低。由于我国《刑法》没有规定欠薪逃匿方面的罪名，目前对欠薪逃匿企业主追究刑事责任主要是通过合同诈骗等罪名来追究其法律责任，采用这些罪名不仅对犯罪的主观故意的认定十分困难，而且从定罪角度看是采用间接手段追究企业主责任，无法形成正面的、直接的打击，打击力度和效果都不尽人意。由于大量的欠薪逃匿行为没有受到追究和制裁，一定程度上助长了企业欠薪逃匿的不良风气。三、建议（一）成立专门机构，加强统筹协调。要高度重视做好欠薪垫付及追偿工作的重要性和紧迫性，从保增长、保民生、保稳定的高度，充分认识在当前国际经济危机大背景下，我老秘网区做好欠薪垫付及追偿工作的重要意义，及时采取有效措施，积极发动全区各部门、社会组织、人民群众的力量共同做好这项工作。要成立专门的领导及组织机构，加强对行政、司法各部门的统筹协调，整合各部门力量积极参与欠薪垫付及追偿工作。要加强对各部门的指导，明确各部门在欠薪垫付及追偿工作中的职责，形成一套权责明确、配合紧密、务实高效的工作机制。（二）立足防范。要形成以劳动部门为主导，房屋租赁管理部门、社区、房东为辅助的防范工作责任体系，劳动部门在充分履行职责加强监管的同时，要建立和完善企业用工情况协管责任制，积极做好发动、组织、协调社群力量参与防范工作，组建全方位的社会防范体系；社区、房东要积极配合有关部门工作，及时了解和反映企业情况，在维护社会稳定的同时更好地保障自身的合法利益。要继续加强和改进劳动监察“红黄蓝绿”预警机制，加强对企业经营情况及薪酬发放情况的掌握，强化对企业处置资产情况的监管；探索通过厂房租赁双方订立欠薪保证金协议等方式，加强对企业欠薪逃匿的预防及制约力度，防范企业恶意转移、变卖资产。在此基础上，要积极研究对无证照企业进行有序化管理的方式方法，结合我老秘网区历史遗留问题的实际，尽量降低企业登记设立门槛，减少无证照企业数量。（三）坚持依法垫付。一要尽快制定出台欠薪逃匿处理的一揽子程序规范。要明确对欠薪逃匿的界定，确定认定欠薪逃匿事实的责任部门，明确规定各有关部门在处理欠薪逃匿事件中的职责及协助配合关系，进一步提高区一级欠薪应急资金垫付比例，明确区欠薪应急资金对法院查封拍卖欠薪逃匿企业资产的担保责任等。二要充分利用好市欠薪保障基金。要结合市欠薪保障基金垫付申请手续的特点，加强对街道劳动部门的指导，尽快出台欠薪垫付工作的操作指南，培训一批业务熟悉、操作熟练的专门人员，对于符合市欠薪保障基金垫付条件的，要争取全部由市欠薪保障基金垫付，全面提高市欠薪保障基金的利用率。三要在全区统一欠薪垫付标准，从全区工作大局出发，强化各级领导及有关部门依法垫付意识，确保欠薪垫付严格按照标准执行。要杜绝为了息事宁人而超越标准垫付，防止出现超额垫付对以后欠薪垫付的负面影响。对于欠薪数额难以查实的，要规定统一的欠薪计算标准，对因欠薪数额难以查实未能得到足额垫付的员工，应引导其通过诉讼解决欠薪问题。（四）完善区欠薪应急资金筹集渠道及使用范围。租赁经济是我老秘网区经济一大特点，这也决定了很多企业固定资产价值偏低，一旦发生欠薪逃匿往往没有足够资产偿付欠薪。目前有关法律没有明确欠薪垫付主体，这种情况下只能由政府承担。区政府应科学合理统筹应急资金来源，除通过区财政筹集部分资金外，可参考市欠薪保障基金向各用人单位收取欠薪保障费的办法，积极探索实行欠薪保障费制度，向未列入市欠薪保障基金垫付范围的用人单位收取欠薪保障费，或者参照我老秘网区建设项目设立农民工工资支付保障金的办法，采用银行出具信用担保或企业缴交全额保证金担保的方式，设立企业员工工资支付保障金。（五）优化财产处置方式，加快垫付资金回笼速度。对于需查封企业财产的，要采取占用厂房最少化的方式，减少房东租金损失，并规范计算场地占用费支付期间与标准。对于欠薪逃匿企业资产的拍卖，区法院要从服务大局、维护稳定的角度出发，统一措施，畅通渠道，快速处理。同时要规范拍卖，避免损害员工、欠薪垫付方及企业债权人利益，要对拍卖机构加强监管，对采取围标、串标等手段压低拍卖价格的行为给予严厉打击，对违法拍卖予以撤销，对存在违法行为的拍卖机构应取消其参与拍卖资格。（六）加大对欠薪逃匿行为的打击和追偿力度。一要加强对欠薪逃匿行为的打击。公检法等部门要深入研究加大对欠薪逃匿企业主追究打击的方式方法，依照法律规定，创新工作方法，结合实际情况，通过多种角度加强对欠薪逃匿行为打击制裁的力度和刚性。二要加大欠薪垫付追偿力度。通过加强各部门协调配合，用足用活有关法律规定，千方百计缩短企业资产变现时间。对于企业资产未能足额偿付的债权，要积极探索债权转让、委托追偿、奖励提供债务人财产线索等多种途径，加大对债权人的追偿力度，在最大限度追偿垫付资金的同时，形成对欠薪逃匿者长期的追偿压力。三要依法运用公安机关力量。欠薪逃匿事件发生后，应从维护社会稳定与保护员工合法权益并重的角度出发运用好公安机关力量，积极稳妥地调动公安机关力量做好维护社会秩序工作，为有关部门依法处置赢得主动，并配合有关部门做好打击、追偿等相关工作。（七）加大宣传工作力度。要通过开展全方位、多层次的宣传，让全社会认识到欠薪逃匿行为的危害性，表明政府打击欠薪逃匿行为的决心。要加大对《劳动法》、《劳动合同法》等劳动法律法规的宣传力度，强化企业员工依法维护自身合法权益的意识。对存在欠薪逃匿行为的企业，要实行“黑名单”公告制，通过新闻媒体向全社会曝光。同时积极探索建立举报企业欠薪违法行为奖励机制，鼓励企业员工、群众举报企业欠薪或恶意转移、变卖资产线索。
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