土地使用权流转的背景、原因及要注意的主要问题研究
一、土地流转的新动向从实行家庭承包责任制以来，党中央就一直非常重视在稳定农户承包权不变前提下土地使用权的流转，并把它作为解决我国农户土地规模超小，分割细碎，资源平均占有等资源劣势和制度缺陷的重要配套措施。这一政策也一直为广大农民群众所认可和接受。近20年来，在村社范围内，当农村劳动力重新配置(如到乡镇企业做工或离开社区出外打工)或农户的家庭人口结构发生变化(如生老病死及人口的迁入迁出)时，农户之间大多会在不改变承包权属关系的前提下，进行土地使用权的自愿流转，这种流转形式虽然其本身的规模不大，也不会形成土地的成片化和大规模型农户，但是它保证了农村基本经济制度和农业生产的稳定。我们可以预期，如果农业的外部环境能够朝有利于农业生产和提高农业比较效益的方向发展，随着经济结构的不断调整和农业劳动力的大量非农化，这种建立在尊重农户对承包权有自主处置权前提下的土地使用权的自由流转，将会不断改变我国农业的用地结构，提高农业土地的利用效率，并在此基础上推进我国的农业现代化。
然而，近几年来，一方面，由于农业外部环境的日益恶化，主要表现为农产品的全面过剩和价格连续低迷，以及土地的税负过重，致使种地的农民无利可图，伤害了农民对土地的感情；另一方面，在农村也出现了一些新的因素，如工商资本进入农业，它们在农业的投资、种植、营销及对土地的需求等方面与传统的小农截然不同，尤其是这种农业经营要求土地的连片和规模化，而由这些企业出面与一家一户的小规模农户谈判，其土地集中的成本势必会很高，由此集体经济组织便积极地介入进来，并带来土地使用权的流转在规模、形式、权属关系及利益分配关系的处置上都发生了与上述土地使用权自发流转不一致的做法和趋势。根据我们所掌握的情况和实地调查发现，一个最为明显的特征是：这一轮农村土地使用权流转的规模明显加大，速度明显加快，地方政府和基层组织的介入是提速的主要因素。
从全国面上的情况来看，在正常情况下，从80年代后期以来，通过农户自发的土地使用权流转，每年发生的农地流转率也就在1～3%之间，沿海一些发达地区和城郊地区比这一比例要稍高一些。但近两三年来，土地使用权的流转在速度与规模上都有明显提高。最近我们对浙江几个县市的实地调查发现，到2000年底，绍兴县、上虞市和余姚市已流转出的耕地分别占其耕地面积的30.7%，24.8%和32.9%；在广东，全省土地流转面积占耕地总面积的7.9%，涉及9.22%的农户，其中经济发达的珠江三角洲地区达到18.74%，中山市已有56.1%的土地经营权发生了流转；在湖北，从1998年以后，承包土地流转的面积不断扩大，到2001年，全省流转面积占承包耕地面积的8.44%，涉及的农户占总农户数的8.39%；在山东，据对7县市1524个村的调查，土地流转面积占总耕地面积的4.5%，涉及7.2%的农户；在四川，据不完全统计，耕地流转面积占总耕地面积的5.6%；在海南，1999年至2001年4月间，就发生了35250宗土地使用权流转，涉及农户51760户。
在这一轮土地使用权的流转中，政府起了主导性的作用，它已经从原来自发流转时期的幕后走到前台，积极地介入了土地的流转。如我们在浙江调查时，省里就将土地使用权的流转作为农业结构的战略调整和发展效益农业的战略措施，在有些县里还提出了土地流转的工作目标，由于有了上面的政策诱导，有的基层镇村便将土地使用权流转与村干部农业与农村现代化目标责任制，机关干部岗位责任制的考核挂钩。为了加快土地的转出，地方政府和基层组织一方面将农民的承包地反租过来，成立“土地信托中心”或“土地储备库”，另一方面还成立了中介组织，负责土地需求信息的发布、项目的推介、土地经营者的选择、土地租约条件的谈判、合同的鉴证及农民与土地经营者利益关系的调处。其他地方的情形也是如此。如在山东的7县市调查中，由政府出面的土地流转近40%；湖北省的土地使用权流转中，由乡村组织出面操作的比例高达46%；河北省反租倒包面积占土地流转面积的11%；在黑龙江，土地流转中由村集体出面的比例达55.5%；江西省由乡村政府出面的占12.1%，农民退包然后由村出面的占15.9%；在海南，1999年至2001年4月间，乡村出面操作的流转面积达50421亩，农民要求退包的面积为24568亩，两项相加占流转总面积(148253亩)的56%。
二、诱致地方政府和基层组织积极介入土地使用权流转的因素
从上面的现状描述来看，这一轮的土地流转加速既在发达农区有明显的表现，也在中西部的一些传统农区有所体现。具体解剖地方政府和基层组织积极介入土地流转的因素，我们发现，既有个性的因素，也有共性的因素。综合起来看，以下几个因素的影响尤为突出。
第一，连续几年的卖粮难和居高不下的土地负担，使土地的收益大大下降，严重挫伤了农民对土地的感情，因而在一些地方出现农民在自发的土地使用权流转中无人愿意接包和土地抛荒的现象，从而造成基层组织从土地上收取税费难的局面。这种情况在一些中部传统产粮区表现得尤为明显。以湖北省为例，农产品市场的持续疲软，价格低迷，每亩种田收益仅100来元，其中还没有算入农民自身的投工报酬，由此造成抛荒面积和涉及农户呈上升趋势。该省1999年耕地抛荒面积占耕地总面积的3.39%，到2000年上升到5.18%，其中常年抛荒59.2万亩，占总抛荒面积的31.9%，涉及42.47万农户。据该省粮食主产区荆州市反映，因价格原因造成抛荒的农户占整个抛荒农户数的60%左右。这种情形在江西也是如此，2000年的抛荒面积比上一年增长了10.6%，占当年耕地总面积的3.4%。在江西省，从1999～2001年上半年，土地抛荒的面积也逐年上升，分别为103.5万亩，114.5万亩和94.4万亩，常年抛荒分别为33.8万亩，40.8万亩和30.4万亩。在四川，尽管土地抛荒的面积不大，但也出现农民不愿意承包土地的情绪。耕地在抛荒后，农户就不愿意再交这些土地上的农业税、特产税和各种负担，致使这些地方的基层组织在收取土地税费上更加困难，甚至落空。在湖北省潜江市海洋镇安桥村，常年抛荒面积1100亩，为此，1999～2001年，村里出面按每亩低于农户承包款30～50元的低价转包，村里3年来因此欠镇提留48万元；浩口镇自1999年以来，全镇每年都有近300万元的税费无法收上来，其中有一部分是因为抛荒造成的。这种情形在江西也是如此，如新建县生米镇1999～2000年农民累计共欠税费300多万元，永丰县潭头乡2000年农民欠交税费30余万元。在黑龙江，村集体将欠款农户的承包地抽出一部分转包，用转包的收入和应缴纳税费的差额抵顶欠款，直至还清欠款后，再把耕地退还给农户。2001年，全省村集体采取这种方式收回农民的承包地54.9万亩，涉及农户2.6万户。因而，一方面，土地的收益刺激下降甚至成为负担，伤害了农民对土地的感情，另一方面，基层也因土地的抛荒而收益受损。前者降低了乡村两级集中土地的成本，后者则使乡村两级组织因利益动机而出面介入土地的流转。为此，在这些地方的基层政府便采取反租倒包等形式将农民的承包地集中起来另行发包。
第二，企业和专业大户进入农业领域，为乡村政府介入土地的流转带来了较强的动力。近几年，无论是在发达的农区，还是传统的农区，都已有一批企业和专业大户进入农业。他们为农业带来了资金、技术、市场和新的组织与营销方式。如在浙江，到2000年底，一个余姚市就有230个农业招租招商开发项目，上虞市从去年以来就有2.4亿元资金进入农业，最大的一个项目达1.5亿元；在海南，自1999年至2001年4月底，全省农村集体土地对外租赁8388宗，面积592314亩，对外租赁的土地中，从农户那里收回或租回的承包地面积达72094亩；在广东，到今年4月止，农村集体对外商出租、联营、入股的土地面积共计46.98万亩，其中69%发生在珠江三角洲地区；在湖北，尽管全省对外租赁集体土地不多，为38.23万亩，其中从农民那里收回或租回的承包地为28379亩，但企业及其他单位进入农村包地的情况占有较大的比例，到目前为止，有关单位和人员下乡包地357094亩，其中行政机关61893亩，事业单位69642亩，企业76030亩，城镇人员149529亩；在四川，4357家公司租赁或承包土地183.29万亩，机关干部、科技人员等到农村承包土地45.69万亩；在山东，土地的对外租赁、招租、土地入股等形式更为普遍，如在一份对7县市的调查中，有1.46万户1.6万亩的土地以股份的形式组成股份合作制，还有2.76万户7.11万亩的土地反租倒包给村集体，再由集体用于发展高效农业示范园、机关干部承包、整体对外租赁和建设工业园区等。其中，在青岛、威海、烟台对外商租赁土地面积达17148亩。
企业和专业大户进入农业的时机，与各级政府苦心追求的农业结构的战略性调整和推进农业现代化的目标正好不谋而合，因而理所当然地得到各级政府的大力支持和积极配合。另一方面，这些企业和专业大户从事的农业投资项目，一般较当地农户从事的传统农业的附加值更高，市场更为畅通，从而使土地的级差收益提高，这也为地方政府和基层组织介入土地的流转带来了可观的利益。从我们的调查来看，为了解决企业和专业大户对土地成片化和不愿意与一家一户谈判的要求，地方政府和基层组织便比较积极地充当起集中土地使之连片化的角色。如在绍兴，上虞等地，就参照城镇兴办工业区、招商引资的做法，将农户的土地集中起来，建立“土地信托中心”或“土地储备库”，以备工商企业和专业大户使用。为了便利土地的转出，政府还在其中作为中介，进行土地使用权的供求登记和信息咨询，发布信息，推介项目，鉴证合同，调处纠纷。
第三，农业产业结构的变化和农民的外出打工，降低了集体经济组织将农民的土地使用权流出的成本。在沿海发达地区，当地的产业结构已从农业为主转为二、三产业为主，大多数农户的收入已经不依赖于农业，如浙江省绍兴，上虞，余姚三县市纯农户的比例甚至低至10%以下，珠江三角洲也是如此。在这种背景下，土地对农户的收益重要性大大下降。我们从对农民的访谈中，感到这类地区农民对土地的心态是：30年不变的土地承包权是要的，不能放弃，当然地可以给别人种。正是这种心态，为村级组织比较容易地将农户的承包地转出来提供了基本前提。而在一些传统农区，由于农业的不景气，加剧了这类地区农民的向外转移，加上农产品价格过低导致土地成为负担，自发的土地转出困难，就使这些地方的村级组织出面介入土地的流转。
三、地方政府和基层组织介入土地流转的主要形式及对农民土地权益的影响
综上所述，为了解决基层从土地上收费难，实现农业结构调整和农业现代化的政绩目标，以及获取结构调整中的土地级差收益，地方政府和基层干部便积极地介入了土地使用权流转的引导与实际推进。在一些传统农区，如湖北、四川和江西，在谈到如何解决土地的抛荒问题时，都提到了要“引导土地向农业产业化龙头企业、城镇工商企业、实业家、新型农民合作组织以及农业专业大户流转”，在一些农业市场化程度较高的发达农区，地方政府和基层干部更是将土地使用权的流转作为实行农业结构的战略调整和搞效益农业的前提条件。如在浙江的有些县市，就有的将土地使用权的流转与村干部农业和农村现代化目标责任制、机关干部岗位责任制的考核挂钩。
政府为了使他们所推进的土地使用权流转“合法化”，各地还提出了相应的理论依据，从地方文件和基层干部的访谈中，我们感到以下几种论调比较普遍。一种说法是，土地的权属本来是可以分离的。土地使用权的流转，就是将缚着在土地上的各种权属分离开来。为此，浙江提出要“稳制活田，三权分离”。其实质内容是在“确保所有权，稳定承包权，搞活使用权”的框架下，由集体经济组织出面将土地的使用权从农户的承包权中分离出来，建立土地使用权的流转机制；广东和福建等地还提出了“四权分离论”，即在“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，强化管理权”的框架下，不仅由集体经济组织出面将使用权从农户的承包权中分离出来进行土地使用权的流转，而且还强调了要加强集体对承包地的管理权。第二种说法则更为极端，他们认为，我国现行的土地制度是在集体所有的前提下，农户在承包期内对土地的承包经营权，因此农户的承包权只是在集体规定的承包期限内才有，一旦到期，集体便可以收回作自行处置。例如，在广东南海市推行股份合作制时，就是依据的此一说法，他们将原来3～5年的“大稳定，小调整”期限作为农户的土地承包期，因此，当1994年这一小调整的期限结束时，便由集体经济组织出面将农户的承包地全部集中起来，由集体来统一规划使用与开发，农户由原来拥有实物形态土地的土地承包者变成了拥有价值形态的股份的“股民”。
在具体操体上，反租倒包和土地股份制是政府介入土地使用权流转的主要形式，我们下面将就这两种形式的具体做法及由此带来的集体经济组织内各个利益主体权益的变化分别加以解剖。
(一)反租倒包
所谓反租倒包，就是由集体经济组织出面，将农民的承包地租过来，然后以一个更高的租金出租给其他的农业经营者。无论是在发达地区还是不发达地区，这种形式都为当地政府所推崇，因而成为这一轮政府介入土地流转的主要形式。如我们对浙江的绍兴、上虞和余姚三县市的调查发现，他们基本上就是采取的这种形式。在山东也是如此，据对7县市的调查，以反租倒包形式流转的土地面积达7.11万亩，占土地流转总面积的32.6%，这种形式流转的土地，主要用于发展高效农业示范园、机关干部承包、整体对外商租赁、建设工业园区等。在黑龙江，2001年，全省村集体代29.9万农户转包耕地508.1万亩，另外，将欠款农户的承包地抽出一部分转包，涉及2.6万农户的54.9万亩土地。在江西，南昌县蒋巷镇村两级组织出面，在黄湖围集中连片反租农民的耕地5万亩，倒包给广东河源得绿寨有限公司。
地方政府和基层干部在解释他们为何如此推崇反租倒包这种土地使用权流转形式时，主要提到了如下几个理由。第一，集体经济组织是通过“租”的形式重新获得集体的土地，这在政策层面上似乎体现了基层政府对农民土地承包权的尊重。也就是说，集体经济组织不是白白将农民的承包地收回，而是在向农民支付一定的“地租”的前提下，将农民的土地使用权“流转”到集体经济组织。这既不与党的农村土地政策和基本经济制度相违背，也体现了农民与集体经济组织的“平等”的谈判地位。同时也遵循了所谓“自愿，有偿”的原则。第二，通过反租倒包，农民不仅不用种地也可以白白获得一份地租收入，还可以在新的农业经营者那里做工获得一份工资收入，从而使农民的收入增加。第三，集体经济组织在将土地从农民手中反租过来，经过土地的基础设施投资，以及物色到进入农业的工商资本后，会获得一份土地的级差收入，或最起码会使集体经济组织收取的税费更有保障。
但是，从我们的实地调查发现，即使是这种听起来比较温和的土地使用权流转，也有以下一些值得注意的隐患。
第一，使农民对土地的使用权和承包经营权重新回到集体经济组织手中，家庭经营变成了“集体经营”。我们注意到，反租倒包，在不少地方，集体已不仅仅只是一个拥有承包权的农户与新的农业经营者之间的中介，而是通过这一形式，变成了土地的实际支配者，它们往往在将土地从农民那里“反租”过来以后，经过一定的基础设施建设投入，然后再实行倒包，这样就可以通过提高倒包款与反租款之间的差额来增加村级经济收入。不仅如此，在新的土地经营者的物色与选择、承包款的确定等方面，也是由村级集体经济组织为主确定，即便它们也提到要征求农民意见，但那基本上只是一个形式而已。
第二，自愿的原则很难真正落实。在实行反租倒包的过程中，当地干部都十分强调要在农民自愿的前提下进行，但我们的调查却发现，这一原则很难落实，即便像在浙江这样工作做得很细致的地方(如他们有严格的工作程序，对不愿转出的农民进行土地置换，在地租和租期的确定上尽量考虑农民利益)，但在操作中也难免使自愿的原则变味。比如，有的村将责任田与口粮田分开处理，在动员农民放弃土地使用权的过程中有模糊和诱导的倾向；更为普遍的有失偏颇的地方是：通过村民代表会议来决定与每个农户息息相关的土地权益的去留问题。而在一些工作做得粗的地方，自愿就更是成为一种形式，在农民土地使用权“流出”的过程中，具有强烈的行政强迫命令色彩。如广东省的调查就反映，以镇村集体经济组织出面进行的土地流转，在一些基层干部法律意识和为民服务意识淡薄的地方，就出现以发展“三高”农业和集体经济为名，强迫农民出让已承包的土地，甚至隐瞒集体收入，剥夺农民的承包经营权和土地收益权，侵犯农民权益的事件。如该省的梅州市五华县华城镇塔岗村村民就投诉该镇，村干部用欺骗手段，单方面与外省一家公司签订千亩“出口蔬菜生产基地”的合作合同，毁掉农民已种植的水稻数百亩，直接影响农民一年的收入和今后的吃饭问题。而江西南昌县蒋巷镇的情形则更为严重，据我们的实地调查，在谈到如何将如此大面积的5万亩地集中起来时，镇领导说他们是层层进行反租，即村民小组向农户租，村向村民小组租，镇向各村租。但县委领导则说不存在层层反租的事。镇里在与企业签了合同后，才着手征求农户意见，但在许多农民不同意的情况下，镇里还是按与企业签定的合同行事，为此留下许多隐患，许多农民强烈要求要回自己的承包地，镇上不得不在该处设立一个警点，以维持秩序。
第三，级差地租主要落入集体经济组织的手中，使农民的实际土地权益丧失。在反租倒包的过程中，追求土地的级差收入成为基层干部热衷于此的重要原因。从我们的实地调查来看，土地流转的级差收入相当可观，这对财力处于十分紧张又苦于无其他增收来源的基层政府来讲，当然是不会轻易放过的。在搞反租倒包的地方，一般规定，接包经营者应缴的土地有偿使用费，全额上缴村经联社，由村社代缴农户的部分规费。基数部分村里全部留下，超基数部分村里又拿走大半，农户从土地流转中直接所得相当有限，不少农户还失去了土地转包期内的预期收益。村级组织直接经营土地，还有一个现实的好处，就是收取税费方便。过去村干部最大的负担是收税费难，每年都要一家一户跑，有些自发转让的土地因经营者易人而造成税费收取落空，现在只需从会计帐上划过来就行了。因此，尽管有关部门在指导思想上非常明确，要求反租和倒包之间的级差收入多数要归原承包农户，但在操作层面上，由于集体在拥有土地的实际支配权后，农民的谈判地位明显变弱，往往使这一规定变味甚至落空。
第四，排挤农业劳动力，使农民失去赖以生存的土地。在反租倒包中，接包土地的经营者往往资金投入更大，集中的土地规模较大，他们使用的劳动力数必然比在一家一户的经营时要少得多。因此，在发生反租倒包以后，尽管在合同中明文规定企业要优先雇用本地劳动力，但由于这类农业企业无法吸纳更多的劳动力，这势必造成许多农户在失去土地的同时，也丧失了就业机会。这一问题在那些劳动力转移比例不大的地方搞反租倒包时尤其严重。仍以南昌县蒋巷镇的那5万亩反租倒包为例，它涉及8000多农户，对于这部分农民的出路，镇里说是两个出路：一是可以到河源公司包的地里去做工，二是可以出去打工。但实际情形是，在公司分包种地的约有300人，其中蒋巷的农民160人，这个数字与5万亩地涉及的8000多农户、4万多农民，显然不成比例。
(二)土地股份制
与反租倒包相比，土地股份制的推行则在面上没有那么广，而且其动机和利益更为复杂。从形式来看，土地的股份制有在纯农业领域进行的，也有为应对工业化带来的土地级差收益的分配而进行的。
前一种形式在山东有比较大面的发生，其他地方只有零星地发生。在山东部分地方，以土地经营权证或承包人口为依据，将农户承包土地的经营权量化为股权，农民凭土地股权入股，组建土地股份合作社，合作社对土地实行招标承包或对外租赁，农民按股分红。该省一份对7县市的调查反映，有1.46万户以土地入股，面积达1.6万亩，此种形式在传统农区湖北、四川也能找到。
后一种形式主要发生在广东的南海和深圳的宝安等地区。
后一种形式主要发生在广东的南海和深圳的宝安等地区。 后一种形式主要发生在广东的南海和深圳的宝安等地区。
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