袁建岐：“强县扩权”后的政府体制改革
“强县扩权”作为省域范围内行政管理体制改革的有益探索, 在相当程度上清除了制约县域发展的现行经济与社会管理体制、运行机制的障碍,使得县级政府有能力和实力针对本县经济社会发展合理配置资源, 进而实现特大城市、区域性中心城市、县域经济三个经济板块的协调发展。 据新华网湖北频道报道, 2003 年以来, 湖北省实行了省对县财政直管的重大财政管理体制改革, 受到县( 市)的普遍欢迎; 实行激励性的财政政策, 仅县( 市)工商四税新增省级和市级留成部分全部返还给县( 市) 一项,2004 年省、市两级向县( 市) 让出财力约1.8亿元, 有效地缓解了县级财政困难, 极大地增强和调动了县( 市) 理财增收的积极性,增强了县域社会的自我发展能力。 要避免“由放而乱” “强县扩权”改革虽然得到各方的肯定, 试点县的经济发展也明显加快, 但试点过程中也遇到了一些问题: 一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区, 帮扶县( 市)发展的积极性有所降低, 项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了别的地方,一些地级市不愿意再承担配套责任。有媒体形象地描述为扩权强县“ 有了对省府的话语权失了市府的支持度”, 使强县扩权受惠的县( 市) 遭遇一连串的尴尬。二是一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力, 甚至出现市与扩权县争权的现象。有些省的部分扩权县市反映,强县扩权难关重重, 下放的权力“ 虚”多“ 实”少,也没有形成完善顺畅的运行机制, 致使扩权县( 市)心存顾虑, 扩权后既高兴有些权限直接对省, 又怕得罪所在设区市, 进退两难。三是垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响, 但它们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制,扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。一些垂直管理部门扩权前是“ 一个婆”, 扩权后变成“两个婆家”, 工作程序重叠, 难度加大。四是省管县体制会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。省直部门由原来的直管十几个设区市变成30～50 个设区市和扩权县(市) , 工作量明显加大, 人手不足矛盾加剧, 有些工作的督促检查鞭长莫及。五是扩权县( 市) 直接对省后, 普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上, 难以适应业务衔接, 影响了部分职权的有效运行。“ 扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验, 如果缺乏有效的约束或监督不力,极易产生政府的行为短期化或扭曲, 存在“ 由放而乱”的可能性。 以上这些问题,大多属于“ 强县扩权”改革实施不到位而引起的。在许多开展此项改革的省份的公开信息中, 不难发现其已预见到此类问题并提出了明确要求。吉林省委书记王云坤就强调,放权后一定要处理好放权与指导、放权与服务、放权与负责的关系, 市( 州)和省直部门对县域发展决不能撒手不管, 而是要千方百计在更高标准上为县( 市) 排忧解难,切实为县域经济发展提供更好的服务, 让放下去的权力变成现实生产力。对放权后市( 州) 的发展空间、中心城市的作用问题, 吉林省委、省政府也正在抓紧研究出路和办法, 其思路是: “ 给县( 市) 扩权,决不是要把县( 市) 与中心城市割裂开来、对立起来, 而是要充分发挥中心城市和县( 市) 不同的功能作用, 优势互补、良性互动, 按照科学发展观的要求, 城乡统筹, 协调发展, 加快发展。”这也许反映了大多数省份的心声。 要避免市场分割 加剧赋予经济强县省辖市权限的“ 强县扩权” 改革是发展壮大县域经济的重大举措, 这种新的制度安排对于解决地级市与县( 市) 之间的利益矛盾, 尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县( 市) , 促进城乡经济和区域经济协调发展具有极为重要的意义。这种改革是在行政区划不变前提下的制度创新和市县经济关系的重大调整, 是改变县级政府“ 责任重大、权限很小”困局的必然要求, 但它与人文地理学和行政学界的“ 缩省、撤市、强县”的“ 新郡县制”主流意见有较大距离,必须理性认识和对待。“ 强县扩权”改革只是整个行政管理体制改革的一个侧面, 它不能完全解决市场化改革已进入攻坚阶段背景下政府与市场的关系问题,扩权带来的只是政府体系内部权力配置的变化, 而对于如何处理政府过多规制和过分干预经济这一政府体系乃至宏观经济政治体制的共性问题无能为力。但对于正处在由初级的市场经济国家向成熟市场经济国家推进的中国来说, 如何厘清政府的作用, 做到“ 到位”、“适位”而不“ 越位”, 实现政府从传统模式向“ 公共服务”转型,则是更迫切和关键的问题。如果不从政府与市场关系这一更高层次上致力改革, 则传统体制下的种种弊病就无法根除。 如此,在中央地方分税制的大框架下, 各级地方政府均有足够的投资冲动,相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效率, 特别是改革后县级政府的经济社会管理权扩大, 政府定位原本模糊不清, 倘若加上约束不力, 则极可能出现趋利化短期行为, 导致为追逐政绩而侵蚀市场机制, 从而加剧市场分割和地区封锁,危害区域经济的整合和发展。如果没有有效的监管机制和体制改革的跟上, 很难保证不陷入“ 放放收收”的怪圈。因此, “ 强县扩权” 对省级政府管理提出了更高的要求, 但“ 强县扩权”本身并未提供有效的约束机制。 各省的省情和实施条件不同, 处于不同发展阶段的市县关系不同, 省市财政水平和县域经济自身发展能力各异, 都影响着对改革的看法和推进。再加之扩权主要面向的是强县,对广大的“ 弱县”怎么办?是简单放权还是继续依托有较强实力的地区中心城市带动发展, 如何定位地级市的功能、强化其发展等, 仍是值得研究的问题。因此, 对“ 强县扩权”改革的意义和价值, 既不能低估, 也不能高估,更不能寄 希望毕其功于一役。 “强县扩权”是“ 省直管县”的前置环节 虽然如此,“ 强县扩权” 改革仍是目前现实条件下推进县域经济发展的行之有效且具有长远战略意义的重大举措,并有可能成为实质性“ 省直管县”的前置环节,必须排除各种阻力, 认真实施推进, 并在实践中使其不断完善, 取得实际效果。一是在扩权政策出台前必须进行充分地调研论证,广泛征求各方面意见和建议,切实把握好本省省情, 保证扩权政策措施的前瞻性、可行性、合理性、协调性。按照“先行试点, 总结经验, 逐步推开”的原则, 因地制宜选好试点单位, 形成衔接和细化的具体操作方案, 保证试点有一个良好的基础。二是兼顾上级市与扩权县利益,协调好中心城市扩张与县域经济发展的关系。充分遵循市场经济和区域空间格局演变规律, 按照特事特办原则, 通过政策调整, 建立新型的中心城市与县域共生共荣、分工合作机制, 逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系, 防止出现新的市场分割和盲目竞争。三是加快推进相关配套改革,改善垂直部门的管理, 进一步推进县乡机构和行政审批制度改革, 理顺机构设置, 规范办事规则和程序, 促进政府职能和工作方式转变。加快有关资源要素产权制度改革, 加强电子政务建设, 搭建扩大县域管理权限改革的信息平台, 加强对扩权县( 市)的业务指导和人员培训, 强化督办考核、综合协调和组织领导, 确保扩权各个环节、各项工作顺利运转, 真正落 实到位。四是注意加强对县的监督和制约。在县级行政权力扩大的同时, 创新监管方式, 采取措施对其权力运行进行有效的监督和约束, 防止可能出现负面影响和权力滥用, 使县域经济在良性发展轨道上大步前行。五是根据发展了的情况不断完善政策, 做好后续改革, 为打造符合现代市场经济要求的服务型政府、实现“ 具备条件的地方, 可以推进‘ 省直管县’的试点”目标摸索和积累经验。 ( 作者单位:西北农林科技大学)
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