城管新模式对城市管理的启示与借鉴
株洲古称建宁，位于湖南东部、湘江中游，辖5县4区和1个国家级高新区、1个“两型社会”建设示范区，总面积11262平方公里，人口391万，建成区面积108平方公里，常住人口105.5万，是国家“两型社会”建设综合配套改革试验区、“长株潭”城市群的重要组成部分。2011年，株洲市实现地区生产总值（GDP）1563.9亿元，同比增长14.1%；财政收入175.4亿元，增长33.9%；全社会固定资产投资完成849亿元，增长35.6%；城镇居民人均可支配收入22633元，增长14.6%；农民人均纯收入9237元，增长21.8%。株洲的综合实力在湖南省排名第二，位居中部地区非省会城市第一，是全国城市综合竞争力百强城市，2010年荣膺“中国十大最具投资价值城市”。株洲市委、市政府始终把城市管理工作作为转变发展方式的硬举措、建设“两型”社会的主抓手、创新社会管理的突破口、造福人民群众的着力点，坚定不移抓落实、坚持不懈求实效，一年一个工作主题、一年一个发展台阶，2008年“三创五改”（“三创”是指创建全国卫生城市、全国交通管理模范城市、全国文明城市。“五改”是指小街小巷改造工程、主次干道混凝土道路改沥青路面工程、10KV架空电力线入地工程、人行道板改造工程、主次干道临街建筑物“穿衣戴帽”改造工程）、2009年“四创四化”（“四创”，即推进全国文明城市、全国卫生城市、全国交通管理模范城市、全国环保模范城市的创建活动。“四化”包括：美化，对城市主干道建筑“穿衣戴帽”刷漆；绿化，拆围（墙）透绿种树；亮化，整治广告、店牌；数字化，在城管方面推行数字化）、2010年“城市提质”、2011年“城市再提质”、2012年“打造全国最干净城市”，城市环境面貌发生了天翻地覆的变化，城市品味和形象迅速提升，先后获中国优秀旅游城市、全国双拥模范城市、国家社会治安综合治理先进城市、国家园林城市、国家卫生城市、全国交通管理模范城市等称号。目前，株洲正在向国家环保模范城市、国家生态园林城市和全国文明城市迈进。
一、株洲市城市管理工作的主要做法
近年来，株洲市市委、市政府围绕建设“四个株洲“（智慧株洲、实力株洲、绿色株洲、幸福株洲）目标，将城市管理纳入“两型社会”改革范畴，以“亲民、高效、科技、和谐”城管构建“四位一体”（运行市场化、管理网格化、作业精细化、考核标准化）城管格局，初步实现了城市管理“三个转变”（即由政府包揽向市场运作转变、突击式整治向常态化管理转变、以城为主向城乡同治转变），城市管理已成为株洲经济社会发展的“重要引擎”、对外招商引资的“靓丽名片”、市民倍加珍惜的“金字招牌”。
（一）党委政府高度重视。市委书记陈君文反复强调，抓城市管理就是从战略抓发展，就是抓民生、抓招商引资，被市民亲切地称为“三大书记”（扫大街、抓大项目、做大产业）。市委副书记、市长王群认为，城市管理是市政府的基本责任，不能有丝毫懈怠。市委、市政府将城市管理作为全市的“一把手”工程，主要领导经常带领各城区负责人进行明查或轻车简从进行暗访，对城市管理工作亲自部署、亲自督办、亲自检查，在政策、资金、机构、人员上予以大力支持。目前，城市管理已成为株洲各级各部门领导工作的主要抓手，汇聚社会资源的首要平台，推动经济社会发展的重要力量。
（二）管理理念先进超前。株洲城市管理，理念先进超前。一是追求卓越目标，保持持续发展。株洲市城市管理一年一个主题，一年一个目标，保证了城市管理的劲头不松、管理水平不降，形成了可持续发展的良性循环。2008年重拳整治市容环境，改变了脏乱差面貌；2009年建成区绿化覆盖率由35%提高到55%，绿地率由25%提高到45.5%，超过了国家园林城市标准；2010年进一步完善城市功能，提升城市品味；2011年提出创建环保模范城市，进入全国文明城市提名城市；2012年强基础、保长效、求精细、优服务，努力打造全国最干净城市。二是追求超前谋划，科学规划布局。株洲城市总体规划由中国规划设计研究总院进行设计，真正做到了新理念、高起点、大手笔。考察组参观的神农广场项目占地2970亩，总投资超过100亿元，以炎帝广场为核心，以神农文化为主题，包括神农像、神农湖等九大标志性建筑与景观，是一个集文体、旅游、休闲于一体的新型城市开放空间，是提升城市形象的重点项目；湘江风光带总投资116.5亿元，全长104公里，秉承“把湘江融入城市，让城市拥抱湘江”的设计建设理念，将“神农文化”、“工业文明”、“红色政权”等历史、人文元素融入其中，打造“一江两岸十景”的景观结构，既是防洪工程，更是生态项目，还是市民运动、娱乐、休闲的好地方。株洲市老城区、工业区、休闲度假区等城市功能分区明确，城市绿化、道路、交通、管网、给排水、集贸市场、垃圾收运系统、公厕、路灯等专业规划完备。三是强化科技支撑，实施数字管理。2008年将“数字化城市管理”系统作为“数字株洲”信息化工程重要组成部分正式立项，2009年11月建成试运行，2010年12月通过住建部验收，成为全国44个数字化城市管理城市之一，并以此建立“二级监督、二级指挥、三级管理、四级网格”的城市综合管理平台，对城市实施范围全方位、密度全天候、内容全覆盖的监督考评管理，实现了城市管理的信息化、规范化和高效化，打造了政府主导、群众参与、横向到边、纵向到底、落实到人的大城管格局，显著提升了城市整体管理水平。
（三）管理机制灵活高效。株洲在工作实践中逐步形成了一套灵活高效的管理机制。一是施行标准化考核。株洲人编制了一套厚达67页还在不断完善的城市管理考核手册，坚持每月对各区城市管理情况进行考核排名，并将每月考评结果附上区长、分管副区长姓名通过新闻媒体向全市公布，连续两次排末名的区长在媒体上公开说明原因，连续三次排末名的区长由市委、市政府主要领导进行约谈。同时，对考核结果实行重奖重罚，每年由五个城区各拿出400万元，市财政配套400万元、设立了2400万元的城市管理奖励基金，每月排第一的奖100万元，第二名奖60万元，第三名奖20万元，第四名不奖不罚，排末名的罚30万元；并明确规定，奖金的60%用于投入城管工作、40%用于奖励先进单位和个人，而罚款则必须落实到责任单位和责任人。二是实行网格化管理。依托数字城管信息系统，把城区划分为113个责任网格（各区再将责任网格细化为单元网格），每个网格明确相应的信息采集员。信息采集员收入与工作完成情况挂钩，实行底薪加计件工资，每月320条基本任务计500元底薪，完成后每多发现一条有效信息奖励3—5元，如因不作为导致责任网格内容的问题被考评人员发现或群众举报，每件罚10—30元。为便于信息采集和有效管理，还将公共厕所、垃圾中转站、桥梁、道路、社区、农贸市场等管理对象进行统一编号，对全部114台环卫作业车辆统一安装GPS定位系统。三是推行精细化作业。建立统一、科学、精细的“五定”作业标准（即定人、定时、定点、定标、定责），把作业内容、规程、要求落实到每个地域、每个时段、每个细节，并着力突出重点时段、重点地段、重点部位的市容环卫监管，确保做到“四无”（即无盲区、无空挡、无缝隙、无虚假）。在全城24小时清扫保洁的基础上，坚持每天0时至6时清洗马路和人行道；组织城管执法队员24小时上路巡查，严控渣土运输污染路面；全天候不间断巡查灯饰管养，确保路灯和建筑物亮化设施完好；实行市政“保姆式”管养，做到“六无”目标（即侧石无缺损、行道无破损、车道无补丁、窨井无沉降、桥梁通道无隐患、路面无积水）；园林管养要做到“三无”要求（即绿化无空缺、树下无垃圾、叶面无灰尘）；加强市容管理，提升广告品质，规范店招设置。四是进行市场化运作。从2008年开始，先后对环卫作业、建筑渣土清运、园林绿化、城市“牛皮癣”清理、户外广告设计制作、市政设施维护、楼宇清洗等领域实行市场化改革，采取公开招标的方式，选择势力雄厚、管理规范的专业公司进行市场化运营，并对运营商进行严格考核排名，实行优胜劣汰，城市管理取得了明显的成效。同时，对城市建设也大胆进行改革，创新推进市场化建设模式。
（四）保障举措坚强有力。株洲在城市管理上狠抓保障，工作合力得到持续增强。一是理顺管理体制。株洲城市管理近照“该统的统到位、该放的放彻底”原则，实行“两级主体、分级管理”的体制，运行顺畅高效。市城管局负责指导、协调、考核各县市区园林绿化、市容市貌、环境卫生、城管行政执法工作；负责城区破路占道、户外广告、招（店）牌、停车场设置等审批和监督管理；负责渣土处置管理和渣土运输行业管理；负责数字化城市管理监督、指挥、调度和协调工作；负责指导各县市区城市管理和城市管理行政执法工作。将环卫保洁、绿化管养、城管执法等具体作业、执法事项全部下放到城区，市里定标准、区里抓落实，责任明确、职能明晰、责权统一，有效解决了相互扯皮推诿、都管都不管的状况。二是强化工作队伍。市、区两级根据综合行政执法工作需要，按原建设部“城管人员按城市人口万分之三至万分之五比例配备”的要求，株洲市、区两级按万分之四的标准共配备城管执法人员410名，全部实行参公管理。建立了完整的城管执法队伍录用、辞退、监督、着装、奖惩、执法过错追究等考核制度，市级执法部门负责对区级执法行为进行监督，所有城管执法人员自觉接受社会监督，过错行为通过媒体曝光。为加大执法管理力量，还聘请1045名“4050”人员和享有城市低保人员为“市容环卫监督员”，分布在城区主要广场、主次干道等107个岗点，授权他们负责对乱倒垃圾、乱贴乱画、乱停乱放、乱穿马路等“六乱”行为进行纠章处罚。三是加大经费投入。2008年以来，株洲市每年用于城市维护管理的财政经费达12.5亿元以上；各区财政在城管方面的投入年均增长高达28%。除投资7亿元实施“穿衣戴帽”工程外，该市还投资100多亿元新建炎帝神农广场综合体项目，投资1.6亿元建成具有国际水准的城市规划展览馆，投资3600万元建成城市数字化管理平台，并由财政每年保证1000万元的运行费用。2008年，新建75座公厕、35个垃圾转运站、40个环卫工人休息室。2009年和2010年，每年拿出2000万元用于购置环卫清扫和清洗车辆，2011年又投入1000万元从中联重科购置24台大型清洗车辆，使市区环卫清洗清扫车辆达到112台，城市机扫率达69.28%。除此之外，每年由财政安排环卫机械设备更新专项经费2000万元。由于保障到位，该市环卫清扫作业模式已由传统的“扫路”变为“洗路”，达到发达国家城市水平。
（五）社会群众广泛参与。株洲市把社会和群众视为城市管理的主力军，充分调动社会各阶层的积极性，共同管理城市。2008年以来，株洲市通过发动社会各方力量，充分依托广大群众先后开展多项专项整治行动，对29条主次干道的临街面1600栋建筑物进行“穿衣戴帽”，拆除防盗窗44984个，安装隐形防盗网33250个，整治店招店牌11164块，安装空调格栅22686个，整治管线970栋，改造卷闸门218张；完成8个老旧小区改造、24条道路路面提质改造、324个绿化新建和改造项目、66条小街小巷路灯新建和10条道路路灯改造、417栋建筑亮化工程。为调动群众参与城市管理工作的积极性，还开通了市民有奖举报短信平台，凡举报核查属实的，给举报人每次5-10元的奖励。
对株洲城市管理取得的经验，株洲人善于以形象化的表述方式来总结。比如“四只手”：第一只手是“一把手”，指城市管理是“一把手”工程，“一把手”必须负总责；第二只手是“主抓手”，指每年确定一个工作主题作为抓手，明确工作重点；第三只手是“两只手”，指城市管理中要善于运用“行政”和“市场”两只手来进行调节；第四只手是“大帮手”，指城市管理要充分发动全社会各方力量，同心协力、齐抓共管。“五子登科”：市一级制定城市管理工作标准是一面“镜子”，每月各区都要照一照，是好是坏，一目了然；市城管部门的考评督查是一条“鞭子”，奖优罚劣，一视同仁；每月根据考评结果重奖重罚，是实惠的一沓“票子”；每月考评结果连同区长姓名公开见报，则是难以丢弃的“面子”；连续排末名的干部进行问责，则直接关系到领导的“帽子”。“六个一”：指一个有效的体制、一个切合的主题、一个科学的机制、一个统一的标准、一个持续的投入、一个有力的领导。
二、株洲城市管理的的震撼与启示
株洲人仅用了4年，让一个“全国十大污染城市”实现华丽转身，成功打造了260个地级以上城市考察团蜂拥取经的“株洲模式”，株洲人给世人太多的震撼，株洲模式给珙县太多的启示。
震撼一：干净。蓝天、白云，湖水湛蓝、溪流澄澈，绿树红花纤尘不染、大街小巷洁净如新。考察组所经之路，在地上找不到一片垃圾，偶尔见到的烟头纸屑也会很快被保洁员清走。株洲的“干净”，让考察组无比震撼。
震撼二：秩序。这个城市没有隔离栏，替而代之的是一条条简明的双黄线；这个城市也没有围墙，每个单位的绿地都是公共的院落；这个城市街上很少见到交警，人和车都自觉遵守交通规则……秩序井然的生活场景，让考察组无比震撼。
震撼三：较真。市委书记随时骑车四处巡查城市管理，市长将市政府的基本责任定为管好城市，副市长驱车劝导车内随口吐槟榔的市民，能被城市综合考评考哭的区长，从污染严重的工业城市到全国闻名的生态宜居城市……考察组看到的是“较真”。
震撼四：创新。高规格的城管委，系统而苛刻的考核标准，没有环卫处的城管局，安装GPS的清洗车，遍布城区的信息员，全国首次将3G无线通讯技术融入数字城管和首次将无线移动视频监控技术融入GPS系统运用……考察组看到的是“创新”。
震撼五：大气。能以国际竞争形式，引进高水平规划团队来规建城市；能全力打造一个占地近三千亩的“神农文化展示和传播基地，全球华人炎帝景观中心”；能将湘江在株洲流域整体打造，建设“一江两岸十景”宏大工程；全国夜景最美的地级城市……株洲人的确“大气逼人”。
震撼六：人本。神农公园晚上的五彩音乐喷泉和文艺表演，您任意欣赏；清爽干净的生态厕所，您随便使用；遍布城区的公共自行车，三小时内您免费骑用；公园街道上洁净舒适的长椅，您恣意坐享；处处山青水秀绿树红花，您悠闲欣赏……株洲城处处“以人为本”。
对株洲的城市管理，有所见、有所闻、有所想、有所获，其感触颇深，其收益良多，其启示很大。
启示一：抓城市管理，领导重视是前提。株洲市委、市政府把抓城市管理放在与抓经济发展同样重要的地位，认为抓城市管理工作、创造宜居的城市环境就是抓发展、抓经济、抓民生、抓稳定。学习株洲经验，就是要学习其党委、政府领导如何重视城市管理工作，将其作为“一把手”工程纳入重要议事日程，注重从顶端到微观的科学谋划和设计，这是做好城市管理的前提。
启示二：抓城市管理，科学规建是支撑。株洲建有全国一流的规划展览馆，可以看到株洲市城市功能分区明确，设施完善。株洲近几年的发展实践也证明，科学的城市规划促进了株洲高水平的城市建设和管理。学习株洲经验，就是要科学编制、严格实施好城市规划，为城市建设和城市管理提供重要支撑。
启示三：抓城市管理，理顺体制是基础。株洲市城市管理实施市级管总、区级实施、监管分离的模式，推动城市管理重心下移，极大的调动了市、区两级城市管理的积极性和创造性。学习株洲经验，就是要严格按照“该统的统到位，该放的放彻底”原则，实行监管分离，将城市管理重心下移，并成立强有力的综合指挥协调机构，实行高位监督，这是做好城市管理工作的基础。
启示四：抓城市管理，健全机制是关键。株洲市创造的标准化的考评机制、严格的奖惩机制、市场化运作机制、严管重罚机制、经费投入机制涵盖了城市管理运行的各个方面。学习株洲经验，就要建立健全城市管理长效机制，以保障城市管理工作的正常、有序、高效运转，真正做到“区长哭了，市长笑了，群众满意了”。
启示五：抓城市管理，以人为本是目标。株洲市的城市管理，始终坚持以人为本，和谐管理，并通过市场化运作，确保更多的优势资源配置到城市管理去。学习株洲经验，就是要坚持以人为本，用心经营好城市，通过借鸡下蛋，着力解决城市经营中的资金瓶颈问题，以市场配置方式将优势资源配置到城市管理中去，更好的造福群众。
启示六：抓城市管理，加大投入是保障。株洲市用于城市管理的城市维护费用占城市建设投资的比重大，并逐年随城市管理难度的加大而增加，随着财政收入的增加而增加。学习株洲经验，就是要围绕建设生态宜居城市的目标，加大城市管理经费的投入，维持城市正常、有序、良性运转。
三、株洲城管模式对珙县城市管理极具借鉴意义
株洲城管模式取得的巨大成就，对珙县城市管理极具借鉴意义，期望通过对株洲的学习，大胆创新、奋进超越，将我老秘网县真正建设成经济强县、现代新城、幸福珙县。
（一）思想认识务必要进一步提升。在城市管理中要切实破除“等、靠、要”的思维定势，大力倡导带着多种解决问题方案而来的工作新风，牢固树立“只要思想不滑破、方法总比困难多”的进取精神，进一步解放思想、转变观念、提高认识，紧扣县委、县政府的工作主题，攻艰破难、奋力爬坡、开拓创新，确保将城市管理作为建设经济强县的切入口、建设现代新城的着力点、建设幸福珙县的关键极。建议在全县开展“城市管理是为城市管理人民还是为人民管理城市”的思想大讨论，并以多种形式开展“我为城市管理献良策”、“城市管理有我同行”等主题活动，倾听民声、采纳民智。同时，将城市管理工作作为一个专项工程，按时分步有力有序推进，迅速掀起城市管理的新高潮。
（二）组织领导务必要进一步加强。成立以县委书记任政委，县长任主任，其余县委常委及相关副县长任副主任，各相关部门主要负责人任成员的珙县城市管理委员会，负责对全县的城市管理工作进行领导和部署；城管委下设办公室在县城管局，由城管局长兼任办公室主任，相关单位分管领导任成员，确保形成“一盘棋”工作活力；县城管委每年结合我老秘网县实际和工作开展提出年度工作主题和阶段工作重点，并定期不定期召开会议，总结城市管理中的成绩，研究解决城市管理中遇到的问题，安排部署下一阶段工作。同时，将城市管理作为“一把手”工程，实行缴纳保证金制度，经考核后严格兑现奖惩，并将考核结果纳入单位目标考核和领导干部业绩台账，作为干部奖惩和任用的重要依据。
（三）管理体制务必要进一步理顺。出台《珙县加强和创新城市管理工作意见》，以进一步理顺管理机制，促进城市管理的破冰推进；探索在各乡镇设立城管办，由乡镇政府负责人兼任主任，各社区增设城管专干，享受社区（村）专职干部待遇，形成城市管理的“县-乡镇-社区（村）”三级管理体制，构建起“两级政府，三级管理，四级网络”的城市管理格局。按照“该统的统到位，该放的放彻底”原则，由县城管委实行高位监督，以县级管总、乡镇实施、监管分离的模式，推动城市管理重心下移，做到思想同心、目标同向、责任同担、工作同步，着力构建“党政领导、部门协同、社会联动、群众参与”的大城管格局。
（四）工作机制务必要进一步健全。要着重在以下几个方面下功夫。一是加快推进市场化运作。坚定不移的推进城市管理市场化运作，凡是能市场化运作的都通过合法合规的程序推向市场，并对进入城市管理的服务公司严格考核，实行优胜劣汰。二是创造条件网格化管理。通过联通公司现有设备和技术，整合县城现在监控资源，迅速搭建数字化城市管理指挥中心。对城市管理区域进行网格划分，分为相应的责任网格和单元网格，实行全方位、全天候、全覆盖的监督模式。三是一丝不苟精细化作业。建立健全城市管理工作的各项工作制度，把作业内容、规程、要求落实到每一个考核指标上，确保制度对责任单位和公民个体的有效约束性，对精细化实施的可操作性。四是一视同仁标准化考评。坚持每月对城市管理区域进行考核排名，实行重奖重罚，将责任主体的排名及姓名在媒体公开公布。依托数字城管平台，逐步将考核延伸至各乡镇和县级部门。
（五）城市理念务必要进一步创新。城市建设，是一门永恒的学问，既要高标准的规划、也要高水平实施、还要高要求管理、更要高绩效经营。在城市的规划、建设、管理和经营中，我们务必要进一步创新城市理念，为城市注入全新的灵魂，这样，才可避免千人一面的城市面孔。对珙县而言，要以建设文化名县为载体，紧紧围绕“建设人民幸福的经济强县”总体目标，将古僰、川南苗、二胡、五尺道、红色遗址等历史遗存，鹿鸣贡茶、龙茶花海、芙蓉山风景区、蜀南温泉景区、龙抱山景区、石碑珙县龙、王家四里坡原始森林等自然资源，煤炭、矿工、大三线建设等发展印记，经济强县、现代新城、幸福珙县等全新征程……要努力将这些各具特色的文化融入到城市的规划建设、管理经营之中，融入到城市发展的血脉灵魂之中，在传承中发展、在发展中创新、在创新中弘扬。
（六）保障能力务必要进一步加大。城市管理如行兵打仗，其作战保障能力必须放在首位。首先，人要强。要着力打造一支文明执法、亲民和谐、有力高效的城管之师，并广泛发动社会各方力量，营造强大的城市管理工作合力。其次，货要硬。要切实加强基础设施建设，加快推进“三公”、“四场”等重点部位建设，进一步完善城市配套功能；要加快购买一批适合珙县县情的现代化环卫机械设备，切实提高保洁机械化程度。最后，投入要大。要建立城市管理财政投入增长长效机制，确保投入稳步逐年增加；同时，探索创新市场化融资机制，在城市管理中尽量“借鸡生蛋”，缓解财政压力，造福珙州人民。
孔子曰：“见贤思齐焉，见不贤而内自省也。”意思是看见有德行或才干的人就要想着向他学习，看见没有德行或才干的人就要自己内心反省是否有和他一样的错误。当前，我老秘网县正处在城市管理最艰难的十字路口，我们需要认真深刻的自省，我们需要知耻后勇的气魄；借鉴了株洲的成功经验，我们需要见贤思齐，需要认真的向他们学习，并结合珙县县情加以突破和创新，一个强大的经济强县、一座崭新的现代新城、一个和谐的幸福珙县一定能实现。
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