浙江省丽水市低丘缓坡开发利用的探索与思考
站在浙江丽水经济开发区（南城新区）东扩二期工程的施工现场，我们感受到的是只争朝夕的创业热情。这里曾经是荒丘林立、沟壑纵横的低丘缓坡地带，如今，经过削峰填谷，放眼望去，已经平整出了大片的土地，部分配套设施已完成。预计到今年年底，整个东扩二期工程的10.3平方公里土地将完成场地平整。2013年将全面完成道路、桥梁、水电等配套设施建设。开发区东扩一期工程已经拓展出约8平方公里的发展空间，吸引一大批企业入驻兴业。
未来，根据发展规划，开发区将重点培育发展“3＋ X”产业，即生态合成革、高端装备制造、生物医药等三大产业集群，加上一批规模大、支撑带动力强的骨干龙头企业、高科技企业和战略性新兴产业。
时间回溯到2002年，丽水的发展站在了十字路口。开发区管委会党工委副书记徐青清指着“丽水市南城控制性详细规划图”告诉我们，当时，丽水为了破解发展难题，突破瓶颈制约，决定设立经济开发区。可是，只有 3.5平方公里的经济开发区，用于工业建设的不足1平方公里，可谓“螺蛳壳里做道场”。到哪里拓展空间？最便捷的选择似乎是跨瓯江西进，挺进碧湖平原。
然而，拥有6万亩宝贵耕地资源的碧湖平原，是丽水的三大平原盆地之一，也是浙江省的粮仓。这里不仅有数万亩的基本农田，还有距今已1500年历史、全国最古老的大型水利工程之一——通济堰，当然也有人口稠密的城镇和村庄。开发碧湖平原值不值得、代价有多大？面对艰难的抉择，决策层开始了深层的思考。
最终，丽水市放弃开发碧湖平原，掉头东进，开发利用低丘缓坡。2006年，经过4年的探索，丽水南城规划范围被浙江省政府列为全省首个低丘缓坡综合开发试点，2011年年底以丽水经济开发区为重点的丽水低丘缓坡开发利用工作被国土资源部批准列为全国首批试点。
山重水复疑无路，柳暗花明又一村。通过向低丘缓坡要空间，丽水经济开发区拓展工业用地空间15.5平方公里，保护耕地折算达1.55万亩。截至到2011年年底，开发区形成投产企业385家，其中规模以上企业164家，亿元企业72家，工业总产值从2003年的1.8亿元增加到248亿元。低丘缓坡开发利用成为丽水经济开发区发展的重要推动力。
与此同时，碧湖平原6万亩宝贵耕地得到了有效的保护，通济堰依然屹立在碧湖镇堰头村旁，续写着它的传奇与辉煌！
可以预见，随着二期工程的完工与投入使用，丽水经济开发区必将迎来加快发展的又一次良机，成为丽水生态产业集聚区的真正核心，在承接长三角经济区与海西经济区的发展轴上发挥愈加重要的作用。
低丘缓坡开发利用为丽水新型工业化、城市化互动发展带来了活力，成为推动丽水实现“绿色崛起、科学跨越”的主引擎！
丽水低丘缓坡开发利用的源起与特点
丽水市位于浙江省西南部、浙闽两省的结合处，总面积17298平方公里，2011年年末全市户籍总人口261.33万人，下辖1区1市7县，是浙江省面积最大而人口最稀少的地区。丽水是全国最大的畲族聚居地，景宁畲族自治县是全国唯一的畲族自治县。丽水森林覆盖率达到80.79%，被誉为“浙南林海”、“浙江绿谷”。
“九山半水半分田”是丽水的真实写照。在全市 17298平方公里的国土中，山地占88.42%，耕地占 5.52%，溪流、道路、村庄等占 6.06%。地貌以中山、丘陵为主，地势由西南向东北倾斜，西南部以中山为主，有低山、丘陵和山间谷地；东北部以低山为主，间有中山及河谷盆地。
正是这样的自然条件给丽水的发展带来很大制约，而要推进工业化、城市化，就必须有相应的发展空间，即需要相应的土地资源支撑发展，否则发展就是一句空话。可是，“九山半水半分田”、可用土地资源极为有限和人均耕地仅为0.54亩的现状困扰着丽水的发展。同时，保护耕地红线这一发展中必须坚守的底线更加重了这一问题。
不发展经济对不起当代，不保护耕地对不起后代。面对“两难”困境，丽水将目光投向了低丘缓坡开发利用。
低丘缓坡是丘陵地形的一种形式，一般分布在海拔10米以上，200米以下，相对高度一般不超过200米，起伏不大，坡度较缓，且地面崎岖不平，由连绵不断的低矮山丘组成。在丽水，全市零散分布于各县（市、区）的低丘缓坡达230万亩，这些广阔的空间如在科学调研论证的基础上进行合理开发利用，可以为丽水经济社会发展提供足够的土地保障。
自2002年起，丽水开始在南城新区进行低丘缓坡开发利用探索，历时4年，前后累计投资 10多亿元，削峰填谷，劈山整地，开挖了108个山头，平整了场地9124亩，并在昔日荒丘起伏、沟壑纵横的山地上，开发建成了占地约 10平方公里的水阁工业新区。其中，利用低丘缓坡开发出来的空间有7.7平方公里，约占园区总面积的54%，相当于节约了1.15万亩耕地资源。
2006年，丽水南城规划范围被浙江省政府列为全省首个低丘缓坡综合开发试点。2009年4月，经过浙江省政府批准，设立丽水经济开发区景宁民族工业园，占地4平方公里，由丽水市景宁畲族自治县组织实施开发建设，也同样是低丘缓坡综合试点区域。2011年年底，以丽水经济开发区为重点的丽水低丘缓坡开发利用工作被国土资源部批准列为全国首批试点，试点规模为3707公顷。
由此可见，丽水的低丘缓坡开发利用通过“逐步试点、稳步推进”的方式，坚持探索实践、合理规划和保护环境的方针，推动各职能部门联动协作，确保低丘缓坡开发利用工作科学高效推进，形成了独特的“丽水经验”。
首先，坚持规划先行。凡事预则立，不预则废。丽水低丘缓坡综合开发利用工作始终将科学规划作为前提条件，做到规划先行、规划引领。而且，丽水的低丘缓坡综合开发利用专项规划，是在土地利用总体规划和城市总体规划的指导下，依据“宜农则农、宜林则林、宜建则建”的原则，充分论证了规划区域范围内的水系泄洪、生态保护、地质环境、土石平衡和交通衔接的基础上精心编制的，因此更加强了规划的引领性和实际性。
规划先行，既保障了低丘缓坡开发的科学性、合理性、有序性，也保证了农民权益的切实维护。丽水市国土资源局局长杨秀清介绍说，丽水市在低丘缓坡项目前期论证阶段，有两件事情是必须要做的。一是摸清家底，每个地块，无论区位、面积、权属、自然状况、利用状况和适宜用途，都要进行全面的调查摸底，建立后备土地资源信息库。二是进行可行性论证研究，土地适应评价和开发潜力分析、生态效益论证、技术可行性论证以及相应的保障措施等环节的论证研究工作都缺一不可。
其次，坚持保护生态。丽水山清水秀，森林密布，水系纵横，是浙江省的后花园。如何在低丘缓坡开发利用过程中保护好生态环境，是丽水低丘缓坡开发利用工作成败的关键。为此，丽水市在开发前做好地质灾害评估、生态环境评价等基础性工作；开发中坚持因地制宜、宜农则农、宜林则林的原则，对于宜建土地，还要结合地形地貌精细论证，按照就地平衡、就近平衡、合理平衡原则，选择有利于保护生态环境和降低开发成本的开发模式。
第三，坚持部门联动。低丘缓坡开发利用是一项综合性的系统工程，涉及资金量大，用地单位多，需要多个部门联动协调。因而，政府主导下的共同责任机制成为保证开发顺利推进的必然选择。为保障低丘缓坡开发利用工作顺利推进，丽水市专门成立了以市长为组长，分管副市长为副组长，市发改、财政、国土、林业、农业、建设、水利等部门为成员单位的丽水低丘缓坡开发利用试点工作领导小组，负责对低丘缓坡开发利用试点项目进行统一规划布局和开发建设。同时，建立健全长效机制，严格执行用地开发审核制度、资金使用管理制度、施工监理制度、竣工交付验收制度和考核制度，确保按批准面积和用途进行低丘缓坡的开发利用。
丽水低丘缓坡开发利用工作的配套支撑机制
丽水开展低丘缓坡开发利用工作，向山地要空间，以空间促发展。其中，能否切实有效地保护耕地，保护生态环境，全面提升发展质量，显得尤为重要。所以，在开展低丘缓坡开发利用工作之初，丽水市委、市政府就明确提出，要严格按照胡锦涛总书记提出的“坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”的要求，把丽水建成全国低丘缓坡开发利用的“试验区”和加强耕地保护节约集约用地的“示范区”。围绕这一目标，丽水市始终按照“台地产业、坡地村镇”的总体思路，因地制宜，科学谋划，精心部署，有序推进，为低丘缓坡开发利用建立起一套系统的配套支撑机制和体系。
一是严格保护优质耕地。丽水市人均耕地面积仅为0.54亩，优质耕地更加稀缺。开展低丘缓坡开发利用工作，本身一个重要的含义就在于避免因为建设发展而占用有限的耕地资源，更不能因为发展牺牲宝贵的优质耕地。为了将保护优质耕地的目标落到实处，丽水市制定出台了《关于建立土地管理共同责任机制的意见》，进一步建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源工作机制。同时，在低丘缓坡开发利用区块选择方面，丽水坚持以少占耕地为原则，首期试点范围实际耕地占比仅为21%，并在土地利用总体规划修改中，将原纳入有条件建设区和允许建设区内的平原地区优质耕地划为基本农田进行严格保护。
二是促进节约集约用地。通过低丘缓坡开发利用获得的土地资源来之不易，必须节约集约使用，否则低丘缓坡开发利用工作也就失去了意义。为此，丽水市深入推进“365”（“365”是浙江省节约集约用地三大战略目标、六大重点工程和五大主要抓手的概括。其中，三大战略目标是保护耕地更加严格规范，保障发展更加持续有力，节约集约更加扎实有效；六大工程是城镇建设节地工程，工业建设节地工程，住宅建设节地工程，基础设施建设节地工程，农村建设节地工程，土地开发整理工程；五大主要抓手是节约集约用地的组织保障体系、供应调控体系、市场配置体系、政策法规体系、监测考核体系）节约集约用地行动计划，并贯穿于低丘缓坡开发利用工作之中。在指导思想上，牢固树立“以亩产论英雄”的理念，提高单位面积土地的产出率。在具体项目供地过程中，严格执行国家产业政策和供地政策，成立了工业投资项目入园决策评价服务工作小组，出台了低丘缓坡开发利用项目区产业政策，完善了工业投资项目入园决策评价程序。明确项目准入门槛，对引进的项目把好准入关，变招商引资为选商引资，有选择性地引进科技含量高、经济效益好、污染程度低的项目，提高用地投资强度和产出密度标准，优先发展单位用地产出率高的企业产业。
三是坚持严格规范管理。丽水市严格按照国土资源部下达的3707公顷低丘缓坡开发利用试点规模指标进行开发建设，并逐级落实到试点项目和具体地块。加快建设综合监管平台，实施全程动态监管，对低丘缓坡开发利用各个环节实施严格的管理、考核和验收，实行规范化、精细化的管理模式，并把低丘缓坡开发利用试点工作纳入地方政府目标责任考核的重要内容，确保试点区块实现“零违法”。同时，先后出台《关于保障低丘缓坡综合开发利用试点工作的意见》和《关于加强全市低丘缓坡综合开发利用试点工作监督检查的实施意见》，成立丽水市低丘缓坡综合开发利用监督检查领导小组，进一步严明纪律，强化监督，保障丽水低丘缓坡开发利用试点工作廉洁高效、规范有序的进行。
四是助推产业转型升级。丽水市始终坚持促进工业化、城镇化和农业现代化“三化”协调发展的原则，对各区块功能进行准确定位，积极把低丘缓坡开发利用项目区建设成为产业结构调整和转型升级的示范基地。如缙云低丘缓坡开发利用项目在开发过程中，充分结合了其区域优势、产业优势和工作基础优势，在壶镇区块安排448公顷指标，建设“浙江丽缙五金科技产业园区”，提升了该区块对周边产业的承接能力，促进了其产业转型升级。
五是保障生态环境安全。低丘缓坡开发利用能否有效地保障生态环境安全，是社会各界普遍非常关心的问题。如果以牺牲环境为代价，即使促进了GDP的快速增长，这样的开发利用也是不值得称道的。因此，丽水市非常重视低丘缓坡开发利用过程中对生态环境的保护工作。在低丘缓坡开发利用项目实施前，相关部门认真做好环境质量影响评价、水土流失评价、地质灾害危险性评估和压覆重要矿产资源调查评估等工作，制定切实有效的防治措施，加强生态环境保护工作。在招商项目选择过程中，坚持生态化评审，对不符合产业政策、区域发展规划要求、达不到排放标准和总量控制的项目采取“一票否决制”。
六是切实维护群众权益。低丘缓坡开发项目涉及很多拆迁工作，丽水市积极开展征地拆迁阳光工程建设，做到政策、程序、补偿安置结果、实物指标、监督电话等“五公开”，努力打造低丘缓坡开发利用的“阳光工程”和“民心工程”，切实维护被征地农民的合法权益，确保实现“零信访”目标。
通过这些系统的机制支撑，丽水市低丘缓坡开发利用工作科学、有序地向前推进，取得了保护耕地、拓展空间、改善民生、促推发展的多赢效果。
丽水低丘缓坡开发利用的成效
低丘缓坡开发利用，兼顾解决了保护耕地“对得起后代”和促推发展“对得起当代”的两难问题，适应了丽水市统筹城乡发展的现实需要。10年的实践证明，丽水市低丘缓坡开发利用的探索走出了一条符合丽水客观条件和现实需要的新路子，取得了明显的成效。
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对丽水低丘缓坡开发利用工作的一点思考
丽水经过10年的探索，找到了一条保护耕地、拓展空间、促进发展的新路子，为丽水经济社会的全面发展注入了新鲜的血液。客观地讲，丽水低丘缓坡开发利用探索是被现实逼出来的。但是，在低丘缓坡开发利用过程中，丽水坚持规划先行，坚持保护生态环境，实现了经济发展与环境保护的有机统一。在产业规划上，丽水提高门槛，瞄准高新技术产业，强调“以亩产论英雄”，实现了土地节约集约利用和经济效益增长双丰收。在征地拆迁过程中，做到公开透明，打造低丘缓坡开发利用的“阳光工程”和“民心工程”，切实维护被征地农民的合法权益。因此，丽水的低丘缓坡开发利用工作抓得“准”、抓得“实”，这种探索也为我国其他山区城市在保护耕地、拓展空间方面积累了宝贵的经验！
（中央党校学习时报地方发展与和谐社会构建调研组 王伟 陈江静 执笔人 王伟）
丽水经过10年的探索，找到了一条保护耕地、拓展空间、促进发展的新路子，为丽水经济社会的全面发展注入了新鲜的血液。客观地讲，丽水低丘缓坡开发利用探索是被现实逼出来的。但是，在低丘缓坡开发利用过程中，丽水坚持规划先行，坚持保护生态环境，实现了经济发展与环境保护的有机统一。在产业规划上，丽水提高门槛，瞄准高新技术产业，强调“以亩产论英雄”，实现了土地节约集约利用和经济效益增长双丰收。在征地拆迁过程中，做到公开透明，打造低丘缓坡开发利用的“阳光工程”和“民心工程”，切实维护被征地农民的合法权益。因此，丽水的低丘缓坡开发利用工作抓得“准”、抓得“实”，这种探索也为我国其他山区城市在保护耕地、拓展空间方面积累了宝贵的经验！
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