农产品质量安全监管的探讨
随着经济的发展、生活水平的提高，人们对食品质量安全的要求越来越高。目前，我国食品质量水平不容乐观，有毒有害食品时有曝光，生猪“瘦肉精”、毒豆芽、毒奶粉等问题食品严重危害人们的身体健康。农产品质量安全是食品安全链条上重要的一环，根据《农产品质量安全法》和国务院23号文件关于食品安全监管职责分工规定，从田头到餐桌的安全监管链中，农业部门主要负责初级农产品生产环节（即种植、养殖环节）的监管，承担源头把关的责任。农产品质量安全监管的主要依据是《农产品质量安全法》，该法明确了对农产品质量安全的监管过程是从农田到市场；明确了农业行政主管部门对农产品质量安全统一监管的主体地位，确立了监管体制与执法依据，对农产品质量安全实现全过程的控制和监管。近几年来，在区委、区政府的正确领导下，区农林局全方位开展《食品安全法》、《农产品质量安全法》的宣传贯彻工作，履 行法定监管职责，依法开展对农业投入品、农产品生产主体监管，加强农产品例行监测，强化措施，狠抓落实，切实提升农产品安全监管水平，有效规范农产品生产行为，我老秘网区地产农产品质量安全水平逐年提高，较好保障了全区初级农产品消费安全。
一、我老秘网区农产品质量安全监管基本情况
据初级农产品生产底数调查，目前我老秘网区蔬菜种植面积18000余亩，其中有种植大户227户，9个合作社，6个基地，2个公司。养猪大户209户，养殖规模69576头；家禽养殖大户32户，养殖规模37万羽；水果、茶叶种植面积共20397亩，种植户1834户；水产池塘、滩涂养殖面积6381亩，户数370户。农产品种养企业、专业合作社工商注册主体155家，实行了重点监管，年监管数达到600家(次)以上。有农业投入品生产、经营企业及连锁网点49家。
从近年来开展的例行监测和监督抽检情况来看，我老秘网区地产农产品质量总体安全可靠。蔬菜监测合格率稳中有升，2008、2009、2010年分别为96.84%、97.02%和97.61%；生猪养殖环节“瘦肉精”检出率连续三年为零，地产水产品和可食林特产品的监测合格率均在98%以上。目前大部分生产者的质量安全意识和安全生产技术都有了一定提高，农业投入品使用日益规范，甲胺磷、瘦肉精等违禁药物经营、使用行为得到有效控制，农药残留超标情况逐年好转，近几年来全区未发生初级农产品质量安全事故。
1、健全监管网络，落实监管责任
近年来，区农林局加强对农产品质量安全管理工作的组织领导，成立了由一把手为组长的农产品安全管理工作领导小组，加快了农产品质量安全监管体系的建设。在队伍建设方面，结合农业公共服务体系建设，我局在农业综合执法大队增设农产品安全监管科，局各相关科、站确定专人负责，各个街道、乡镇在原农村综合服务中心基础上增设农产品质量监管站，明确农产品安全监管员，在重点村落实了农产品质量安全协管员，建立了局、站、街道（乡镇）和村的多级监管网络。
在责任落实方面，制订了《北仑区农林局食用农产品质量安全管理职责分工》，按照局各科、站的职能，对职责范围、责任内容和责任追究进行了规定和明确。将工作任务细化分解，每年由局一把手与各科、站和街道乡镇农业科、办负责人签订工作责任书，落实监管任务。
2、加强检验监测，提升监管实效
北仑区农林局以农产品质量安全检验检测体系建设为抓手，明确监测任务，积极配合上级业务部门，抓好农产品质量监测工作。为提高监测覆盖面和时效性，在农林局和街道乡镇建立了1个畜产品安全监测室和10个蔬菜农残速测点，配置速测和自检设备，加强蔬菜的农残检测和生猪瘦肉精检测。同时，采用服务外包形式，委托有资质的检测单位开展定量检测，扩大检测项目，提高监测准确度。为加大监测力度，我局将生产基地农产品的例行监测范围从生产基地向散户、批发市场和农贸市场延伸，突出重点季节、重点环节和重点产品的定期、定点监测。对检测不合格产品，追溯源头，采取法律、行政及经济等手段进行处理整改。
同时，试点追溯体系建设，北仑区农林局从2010年底开始启动农产品质量追溯体系建设，明确了工作目标和思路，首批确定了2个农产品标准化生产基地为试点单位，建立健全相关制度，逐步推广建设。
3、加强行政执法，强化源头监管
农业行政执法是农业投入品和农产品质量安全的重要保障。近年来，组织开展了系列农业专项执法、农产品质量安全专项整治等行动，如“小农资整治与规范”、“农产品质量安全整顿”、“违法添加非食用物质和滥用添加剂专项整治”、“农产品质量安全专项整治”等整治活动。同时，在农药、兽药等投入品使用高峰期间如夏、秋季加强日常监督管理。通过专项集中整治和日常监管相结合，引导农药、肥料等农资店建立连锁经营模式，实行规范经营，严厉打击销售经营高毒禁用农药和假劣农资行为，确保农产品生产源头安全。
加强农产品生产环节监管，统一印发农产品生产记录本分发到生产户手中，规范农事操作的记载，并利用现场监管、技术培训等，加强督促指导，不断规范生产行为。
4、推进标准化生产，提升质量安全
近年来，北仑区农林局积极推广实施农业标准化生产和无公害、有机和绿色食品“三品”认证，开展优质安全农产品生产技术指导，推广昆虫性诱剂、杀虫灯、防虫网等病虫害综合防治等技术，初步构建了一套涉及产前、产中、产后安全标准体系，将科学使用农业投入品、降低农残等措施具体化、规范化和简单化，使农户在生产中有标可依，有章可循。通过大力培育农业龙头企业、农民专业合作社等现代市场主体，发挥他们作为农业标准化推广的有效载体作用。目前已创建区级农产品标准化示范基地9个，市级农业标准化基地2个，实施农作物病虫害综合防治工程3.29万亩，起到了较好的示范带动作用。
5、加大宣传力度，提高安全意识
区农林局利用网络、报纸等传播媒介和农技下乡及普法教育等平台加强宣传，多层次、多形式开展《食品安全法》《农产品质量安全法》宣传贯彻活动，组织开展农产品安全生产技术培训。为提高宣传的针对性和效果，向消费者和农产品生产者编印发放蔬菜种植生产基本知识、畜禽养殖基本知识、水产养殖基本知识和《农产品质量安全法律法规汇编》等技术和宣传资料，做到生产者、经营者和消费者的同步宣传。针对产业基地实际和群众需求，重点开展科学种植养殖和安全用药培训，提高标准化生产水平。近三年来举办各类农产品质量安全培训58期，参训3100人次。
二、农产品质量安全监管实践存在的问题
1、农产品定义的范围不明确
确定农产品的范围非常重要，这涉及到各部门划分管辖范围，避免重复管辖或者漏管。按照《农产品质量安全法》第2条规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”该定义将农产品界定为“初级产品”，但对何为“初级产品”并未释明。现在的问题是，农产品与工业品的界限有时并不是那么清楚，工业加工和农产品生产环节的加工不易区分。许多农产食品在收割、分拣和包装的过程中，必然要涉及到初级加工。例如，茶叶的烘干，牲畜的屠宰，捕捞后冷冻的渔货，果蔬的包装储存等，哪些属于工业上的加工，哪些属于农业上的加工？目前最典型的是豆芽生产的监督管理，几个部门都管不好一颗豆芽菜，原因就是产品定义不清，导致监管职责不明确。
2、职责交叉的环节分工不明确
农产食品生产和消费要经过一个完整的链条，包括生产（种植、养殖）、加工、运输、贮藏、销售、烹饪等环节，从农田到餐桌。其中任何一个环节都可能产生对食品的污染，造成农产品的不安全。实践中各行政机关按照2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》（俗称“23号文件”）来进行分工，即按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。该规定虽然简单明确，但实际效果却未尽人意，我国农产品安全监督体制条块分割问题十分突出，在管理体制上往往形成部门职能交叉的模糊地带，最容易出现质量安全问题。执法中各部门职责交叉，都可以执法，但界限和责任又不很明确，很容易出现执法真空和推诿的情况。
3、部分农产品质量安全标准不完善
目前农产品质量安全标准的界定还不够完善，农产品质量安全标准体系包括哪些类型的标准和哪些级别的标准，以及它们之间的适用原则，实际工作中参照标准不统一。在农药残留国家标准，有很多农产品没有对应的检测标准，比如目前常用的杀菌剂腐霉利，经常检测到药物残留，但国家标准里没有相应的叶菜类蔬菜的残留标准，而只有茄果类蔬菜、黄瓜以及韭菜的残留标准，而这三者之间的标准值差距很大，很多时候叶菜检测结果参照茄果类蔬菜就是合格的，参照韭菜的标准就超标了，这给监管工作带来困惑。
4、散户生产主体难约束
《农产品质量安全法》对农产品生产企业和专业合作组织的违法行为有具体的规定，而对家庭散户生产中的违法行为缺乏约束机制。我老秘网区农产品的生产主体是数量庞大的种植、养殖散户，而且外地人租地种养殖的比例越来越大，人员流动大，生产随意性大，存在质量安全隐患。此外，有一部分工商登记主体，实际上也是散户生产，根本做不到企业化生产的要求，其登记的目不是为了生产需要，而是为了征用赔偿。对于农产品生产散户，其数量多且相对弱势，在依法监管上存在处罚难、执行难的问题，需要法律法规方面制定相应细则。
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散户生产主体难约束散户生产主体难约束散户生产主体难约束
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