让政府采购成为人见人爱的“阳光采购”
2003年1月1日，《政府采购法》正式颁布实施，标志着我国政府采购步入法制化轨道，政府采购在规范采购行为，节约财政性资金，维护社会公共利益等方面发挥了重要的作用。与此同时，当我们深入地关注这一领域时，不难发现其中的苦涩和无奈，主要表现在采购人有怨气、采购代理机构有脾气、公众舆论有火气。采购人有怨气，进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织普遍认为政府采购不但手续繁琐、采购周期长，且常常买不到满意的产品，供应商售后服务也不好，时常牢骚满腹，甚至义愤填膺。采购代理机构有脾气，因人少事多，无暇他顾，如我老秘网市政府采购中心十几名工作人员，2010年共执行各类采购项目753个，剔除休息日，日均3个。辛苦之余得不到理解，难免生闷气，甚至有“谁爱干谁来干、谁能干谁来干”之类的脾气。公众舆论有火气，近年来经媒体曝光的政府采购典型案例，除了一些贪腐案件外，2008年格力空调状告广州市财政局案、2009年重庆合川区政府采购的一睡就跨学生床案，均遭一边倒的“板砖拍打”，声讨之声不绝于耳。造成这些问题的原因，除了是否出以公心、是否以权谋私等因素，主要是目前政府采购还存在不少制度缺陷。一是政策负担多。政府采购具有典型的公共性特征和巨大的市场影响力，不仅是采购公共物品与服务的重要手段，而且是一种有效的政策工具。《政府采购法》规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展，应当采购本国货物、工程和服务等。上述目标之间往往难以调和，如环保产品多为上市不久的新产品，往往定价较高，这与节约资金目的形成冲突；老少边穷地区的产品在品质、档次、价格上一般都难与发达地区的大企业相抗衡；采购本国货物有违反WTO规则之嫌，对国家经济社会发展可能带来不利影响，采购人又乐于使用进口产品。所有这些矛盾和负担最后都集中在政府采购部门，成为难以承受之重。
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政府采购作为规范公共资金采购行为的一项制度设计，在国外已有200多年的历史，我国只有不到十年的时间，其制度本身有很多方面需要改进和完善。解决政府采购领域存在的问题，发挥政府采购应有的功能作用，使政府采购成为人见人爱的“阳光采购”，无疑是一篇大文章、一个大工程，现提出如下政策建议：
一、“瘦身减负”，让政府采购轻装前行。一是由多目的、多中心向单一目标转变。如前文所述，政府采购承担了多重经济和社会责任，甚至包括促进廉政建设的政治责任，形成了多目标指向。多中心往往无中心。建议政府采购应明确规定将购买国货、支持自主创新作为唯一或最高目标，如此，不但让政府采购避免了由多重标准、多种选择造成的无所适从，而且，可以发挥政府采购作为全球公认的为各国政府充分利用的非关税贸易壁垒作用，把政府采购的庞大规模化为促进民族产业发展的广阔市场。国际政府采购规模通常占GDP的10%-15%，占政府财政支出的30%-50%，而我国2008年仅占GDP的1.96%和财政支出的9.7%。2009年美国总统奥巴马要求刺激经济发展的7870亿美元属于政府采购部分的必须“购买美国货”。二是进行适当的业务分流。政府采购只负责大宗通用商品的采购，而将专业工程、专门设备交给特定机构去负责。就我老秘网市而言，集中采购机构可以主要负责小汽车、计算机等办公自动化设备、网络设备、办公用纸、办公家俱、单体空调、会议系统设备、印刷设备等设备和商品的采购，将医疗设备及器械和计划生育设备交给市药械采购中心负责采购，将房屋建设工程、市政建设工程、园林绿化工程的招标交给市住建局负责监管，将水利防洪工程和交通运输工程分别交给市水利局和交通运输局负责监管，将电梯、中央空调、弱电及智能化等交给市机电设备采购中心负责操作。三是自觉遵守政府采购制度。政府采购在程序方面有很多硬性规定，不能减省和取消，只能寄希望于各采购人依法办事意识的提高，需要全社会的理解和支持，作为采购人的机关团体，应对政府采购的时效性给予包容和理解。
二、规范行为，提高政府采购公信力。政府采购工作具有程序性和敏感性强的特点，一旦出现瑕疵，势必引起投诉质疑，造成工期延误和浪费。规范工作行为应着重在以下四个方面努力：一是规范工作流程。按照“依法行政、缩短流程、科学管理”的要求，制定招标采购工作流程，实行采购经办、文本审核和项目验收的分离。流程还要对每个环节办理机构、办理时限、办理要求进行明确。对涉及财政部门内部多个职能处室工作的，仅明确一个窗口处室集中受理，其他工作由财政部门工作人员在部门内部流转，减少采购人负担。二是规范工作行为。由于招投标工作的敏感性，在开评标现场任何不合规的行为，比如不按规定上交手机、不该说话和提问的人随意发话等，都有可能招致投诉，因此，必须对开评标现场的行为进行严格规范。①严格按规定的时间开评标，不准推迟或提前。②开评标现场只能且必须有哪些人参加，不准缺少，也不准有其它闲杂人员。③开评标时只能由哪些人说话，说什么话，对投标人有哪些要求要明确统一。④开评标时分别有什么程序、环节。⑤评标委员会主任的产生办法、该主任的权利和责任等。总之，开评标现场一定要严格按“规定动作”完成，杜绝“自选动作”，增强规范性、减少随意性。三是规范工作要求。对诸如招标采购文件、评分表格、评标记录、评标报告、投诉处理文件、中标通知书等文件材料，尽可能地统一规范，尽可能地固定化和表式化，达到既规范又简便要求。四是规范评审行为。评审工作直接决定招标采购结果，因而至关重要。首先是评审办法要科学合理，减少主观分值设置，增加客观权重；其次是在评分汇总时，去掉最高分和最低分之后再加权平均，尽量减少因个人好恶或专业能力不足造成的评审偏差；第三是复审专家与初次评审专家不能为同一批人，因为评审工作应该在保密状态下进行，如果用同一批人再次评同一批投标文件，则显然违背了保密规定；第四应加强评审专家队伍建设，数量上，要保证每个评审专家每月被抽中的次数不超过两次，这个问题可通过评审专家共享和远程评标解决。质量上，对评审专家应有初级与高级之分，复审专家应该是道德水平和专业能力都优于一般评审专家的高级资深专家。前述格力空调案直到第三次评审才重新组成专家评审委员会，这一次评审专家却错误频出，多名专家对模块及制冷量内容所在页码引用错误，个别人甚至制冷与制热不分。管理上，要有奖惩及清出制度和劣行通报制度，防止滥竽充数和害群之马。
三、创新机制，提高资金使用效率。树立纳税人意识，节约财政资金，提高资金使用效益，是政府采购无法绕越的问题。一是落实通用大宗商品集中采购制度。通过各采购人编制年度采购计划，把各部门分散采购行为集中起来进行“团购”，增强议价能力，提高财政资金使用效率，是政府采购的重要目的之一，但是实际操作中，由于专业类别比较多，加之预算编制执行的刚性不足等因素，很难体现出集中采购应有的规模优势。我老秘网市2010年共执行询价项目561个，总金额2591万元，个均仅4.6万元。建议对小汽车、电脑、其他大宗办公用品每半年编制一次政府采购预算和计划，集中采购机构根据汇总的计划每半年进行一次集中采购，并严格按批准的计划执行，不得无预算(计划)或超预算采购，不得先采购后确认。二是实行价格倒逼机制。对协议供货商品实行动态报价制度，由供应商承诺，凡同品牌同款产品的政府采购价高于或变相高于对其他组织和个人售价的，一经查实，该供应商应退还差价。另外，如果采购人能够提供性价比更优的产品，政府采购管理部门应该同意由采购人自行采购。三是开展明查暗访活动。对供应商履约情况通过受理举报投诉、派出市场调查员、组织采购人对供应商进行打分评价、网络询价等手段，了解最新最准的市场价格信息，督促供应商向政府采购提供最优惠的报价，防止价格欺诈。
四、奖惩并举，加快诚信平台建设。建设诚信平台，对政府采购各方主体的诚信行为信息进行权威发布，对失信行为进行曝光，为信用良好的企业和人员提供宣传展示平台，不但有利于解决政府采购市场信息不对称造成的诸多问题，而且作为一个子系统，将对全社会信用体系建设起到积极推动作用。一是做好诚信信息报送工作。政府采购各方主体都要注重有关诚信信息的采集整理，真实、完整地报送企业基本信息和诚信资料。二是做好诚信信息的发布和应用。建立监督和协调联动机制，下级及时上传有关信息，上级及时整理发布。政府采购老秘网和刊物应在醒目位置发布有关信息，方便查阅和检索。各级政府采购管理部门要在行政许可、市场准入、资格审查、评审办法中充分利用已公布的诚信信息，依法对守信行为进行鼓励激励，对失信行为进行惩处。三是严厉打击严重失信作为。虚报资质、虚假业绩、恶意举报攻击竞争对手等严重失信行为，严重干扰招标采购秩序，延缓工作进度，浪费公共管理资源和社会资财，造成恶劣影响的，严厉予以打击。实行供应商动态管理，将有严重失信行为的供应商列入“黑名单”，予以暂停投标资格、清出供应商队伍等严厉处罚。文/袁家驭
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