江苏经济欠发达地区农村低收入群体生存现状及其生活质量改善对策
摘 要：研究经济欠发达地区农村低收入群体生存现状及其生活质量改善问题，有助于推动我省尽快实行城乡一体化的新经济制度，有助于我省农村经济社会在稳定中获得发展，有助于在经济分配领域对农村弱势群体实行保护和救助，有助于加快欠发达地区农村社会保障制度建设步伐。本报告运用大量调查数据，客观反映了江苏经济欠发达地区农村低收入农民生存现状，即：家庭劳动力少，生活负担重；经济收入低，收入渠道单一；生活消费水平低；就业结构不合理；年龄结构老化，特困家庭难以走出困境；耕地资源缺乏，生存条件较差;看病和养老困难;少数青少年失学辍学。本报告认为，在农村之所以形成低收入群体，主要原因是：自然条件较差，思想观念落后；因病因残因缺劳动力致贫；教育资源分配失衡；经济结构的体制性障碍。在报告的最后一部分，从四个方面提出了改善农村低收入群体生活质量的对策建议。关键词：经济欠发达 农村低收入群体 生存现状 生活质量 改善对策
江苏作为沿海发达地区，近年来经济和社会发展相当快，农民人均收入增长迅速，但农村居民之间收入差异问题非但没有得到解决，且呈逐渐拉大趋势，形成了农村中的低收入群体。这种现象，在江苏经济欠发达村镇表现得尤其突出。研究本课题，旨在通过对江苏经济欠发达地区农村低收入群体生存现状的调查分析，把握欠发达地区农村低收入群体的共性特征，透视影响农村低收入群体生活质量的制约因素，努力探索促进农村低收入群体提高生活质量的有效途径，为党委和政府研究与制定相关政策提供智力支撑。2007年4月以来，本课题组通过深入广泛的调查研究，形成了本研究报告。
1.概念界定
1.1 经济欠发达地区
就江苏而言，经济欠发达地区是指当地农村经济发展水平指数在全省各地相对处于落后状态的地区。当地农民人均收入仅为全省农民人均收入60%以下的农村地区，被省政府列为扶贫对象的县级地区，以及财政收入远低于全省平均水平的乡镇，均属于这类地区。
2005年，农民人均纯收入处于我省后10名的县级单位是：新沂市(4025元/人),东海县(4015元/人)，响水县(3995元/人)，沭阳县(3900元/人)，睢宁县(3845元/人)，泗阳县(3834元/人)，泗洪县(3767元/人)，灌云县(3582元/人)，涟水县(3567元/人)，灌南县(3415元/人)。上述10县农民人均收入均低于全省农民人均收入(5276元)水平。我省被列为扶贫对象的16个县级地区是：丰县，睢宁，赣榆，东海，灌云，淮阴，涟水，盱 (yu)，响水，滨海，阜宁，宿豫，沭阳，泗阳，泗洪，灌南。地方财政收入远低于全省平均水平的乡镇包括：淮安市南马乡镇(214万/年)，淮安市范集镇(208万/年)，淮安市吴城镇(205万/年)，淮安市茭领乡(170万/年)，涟水县石胡镇(147万/年)，涟水县兴义镇(122万/年)，泗洪县临淮镇(207万/年)，泗洪县魏营镇(161万/年)等。除上述地区以外，在苏南、苏中、苏北地区，均存在本地区经济欠发达的县、乡、镇和村，它们均属于本课题的研究范畴。
1.2 农村低收入群体
收入是衡量社会群体分化的一项重要指标，是测量社会分层的基本变量之一。农村社会低收入群体是一个比较意义上的概念，即以收入水平分界，以收入排序为标准，界定低收入群体的规模及其与其他群体的收入差别。农村低收入群体是指生活在一个地区农村的，在一定的历史时期内所形成的社会结构中，参与社会生产和分配的能力较弱，经济收入较少的社会阶层。农村低收入群体是一个相对概念，在一定的农村社会结构中与高、中收入群体相比较而存在。农村低收入群体是农村低收入农户或农民的集合，其中包含着生活质量较差的农村人口、尚未解决温饱问题的绝对贫困人口，是农村社会结构中处于底层的弱势群体。目前，国际上一些发达国家和发展中国家通常把20%最低收入人口作为相对贫困的判断标准。本课题参照此标准，把人均年收入仅为本地农民人均年收入20%及其以下的农村人群，列为课题研究对象。据江苏省统计局对3400户农户的抽样调查，全省2005年农民年均总收入为6682.3元，20%农村低收入户人均纯收入仅为1336.46元；全省2006年农民年均总收入为7267.3元，20%农村低收入户人均纯收入仅为1453.46元。总之，在苏南、苏中、苏北地区农村，均存在人均年收入在1500元以下的生活困难人群和年收入在1000元以下的绝对贫困人群。这类人群，就是本课题的研究对象。
2.研究本课题的意义
没有经济欠发达地区农村的小康就没有全省的小康，没有经济欠发达地区农村的现代化就没有全省的现代化。高度关注经济欠发达地区农村低收入群体生存现状，推进我省低收入农户和经济薄弱村的发展和致富，关系到“全面达小康、建设新江苏”的建设进程，关系到全省“两个率先”目标的如期实现。同时，进一步加大扶贫开发力度，努力解决经济薄弱村和低收入农户的发展和致富问题，使广大农民安居乐业、农村安然有序、社会安定团结，也是建设社会主义新农村与构建和谐社会的基本要求。
2.1研究本课题有助于推动我省尽快实行城乡一体化的新经济制度
城乡分割的二元经济结构成为农村低收入群体自我发展的重大障碍。在我国城乡分割的二元经济结构下，以及传统的产业结构中，农业仍然是效率低下的弱势产业。农村低收入群体以农业，特别是以趋于零效益的粮食种植业为主要收入来源，增加收入的难度巨大。为了提高投资效率的需要，国家投资主要集中在城市，农村社会经济的发展相对城市来说十分缓慢。特别是农村居民不能与城市居民享有均等的就业机会，生存和发展能力较弱的农村低收入群体劳动力更难在城市就业。收入较低的农村居民更不能与城市居民享有均等的教育、医疗、养老等社会补贴，家庭拖累沉重的农村低收入群体难以集中有限的人力和财力去自力更生。
2.2研究本课题有助于我省农村经济社会在稳定中获得发展
在农村经济社会发展的现实中，由于社会的急剧变革，农村居民之间收入差异的问题没有得到切实的解决，其累积效应具有严重的危害性。重视对经济欠发达地区农村低收入群体生活质量的改善和提高，有利于缓解农村的社会矛盾，减少农村中的不稳定因素，为构建社会主义和谐农村打下坚实基础。
2.3研究本课题有助于在经济分配领域对农村弱势群体实行保护和救助
社会分配制度的不完善，使得农村低收入群体弱势程度加深。由市场机制的调节作用形成的收入差距有利于社会资源的有效配置，促进社会进步和经济效益的提高。在按劳分配的原则下，高收入就意味着对社会的高贡献，这对社会经济的发展是极为有利的。但是，在现阶段的经济转轨时期，社会初次分配的秩序还相当混乱，因行业垄断、城乡分割等不公平的非市场因素导致巨大的收入差距，农村低收入群体的弱势程度加深。在再分配领域，一方面对高收入群体的调节不力，且某些形式的转移支付制度明显向高收入群体倾斜；另一方面对低收入群体缺乏有效的保护，特别是缺乏对农村弱势群体的有效保护和救助。构建效率与公平相协调的社会分配机制，必须加大对农村弱势群体转移支付的力度，有效保护和救助农村弱势群体人口，特别是解决好农村缺少劳动力的特困户的温饱问题。
2.4研究本课题有助于加快欠发达地区农村社会保障制度建设步伐
农村社会保障制度不健全，劳动力严重不足的农村弱势群体生存困难。农村没有类似城市的养老、医疗等社会保障制度，农村的民政救济、五保户补贴等制度的实施也因经费来源不足而收效不大，劳动力严重不足的农村低收入农户仍然生存困难。为了全面建设和实现小康社会，有效解决农村弱势群体问题，社会各界需要从改善生产经营环境、完善社会分配机制、加大扶持力度、改进扶持方法等方面关注和扶持农村弱势群体。
3.我省经济欠发达地区农村低收入农民生存现状
3.1我省农村低收入群体及其区域分布
目前，我省农村中的低收入农户共有106万户，低收入农民（年人均纯收入低于1500元）共有310万人，其中包括生活质量较差的农村人口、尚未解决温饱问题的绝对贫困人口，这些人口分布在全省各地，苏北欠发达地区的贫困人口远远多于苏南地区，并在农村呈现出“大分散、小集中”的态势。
苏南地区农村低收入群体分布概况。在这一地区，低收入农户及其人口分布在南京、镇江、常州、无锡、苏州等市农村，其中以镇江、常州居多。在镇江市，至2006年底，全市乡村总户数582162户中，
约有低收入户21130多户，农民总人口1565200人中约有低收入人口40060多人。其中，句容市农村低收入户及其人口数量较多，低收入农户约6800户，占全市低收入农户总数的32.18%；低收入人口约13400人，占全市农村低收入人口总数的33.4%。在常州市，至2003年底，共有3.6万户农村家庭人均年收入低于2000元，占农村总户数的4.6%，其中人均年收入在1500元以下的家庭有2.0万户，占总户数的2.5%；人均年收入在1500-2000元的家庭有1.6万户，占总户数的2.1%。在无锡市，根据农村经济发展的实际情况，2006年该市把低收入户人均纯收入的标准提高到3000元。2006年，无锡农村人均纯收入低于3000元的农户为19352户，人口39756人，分别占全市农村总户数和总人口数的2.3%和1.5%，其中，人均纯收入低于2000元的有8741户，人口15700人，分别占全市农村相应比重的1.0%和0.6%。无锡市的低收入农户和低收入农民，主要分布在江阴与宜兴地区。
苏中地区农村低收入群体分布概况。在这一地区，低收入农户及其人口分布在扬州、泰州、南通三市农村。在南通市，2003年南通市农村住户调查资料显示，20%农村低收入户人均纯收入1545元，是全市平均水平的35.1%。考虑我国是发展中国家，降低标准，按10%最低收入口测算，人均收入946元，只有全市平均水平的21.5%。2004年，南通市在全市范围内共调查97491户农户，被调查的农民总人口达180040人，农民人均纯收入仅为720元。
苏北地区农村低收入群体分布概况。在这一地区，低收入农户及其人口较多，分布在宿迁、淮安、盐城、徐州、连云港等市农村，其中以宿迁、淮安居多。在宿迁市，2000年该市GDP、财政总收入、城市居民可支配收入、农民人均纯收入四项指标相当于全省的2.3%、1.3%、67.9%、80.8%，均处于全省末位；到2005年上述比例却分别下降为2.06%、1.04%、58.5%、72.8%。从达小康进程看，全省人均GDP于2005年达到2.45万元（约3026美元），而宿迁市2005年人均GDP仅7568元（约934美元），只有全国人均的54.1%，全省人均的30.8%，苏州人均的13.9 %。在该市，人均年纯收入低于1500元的农村低收入人口仍有18万户65万人，占农村人口17%；其中低于800元的特困人口有4.6万户16.5万人。宿迁市5个县（区）均为省定重点贫困县（区），1449个行政村中，省定重点帮扶的经济薄弱村就有254个。在淮安市，低收入农户和低收入农民，分布在全市各乡村，但主要集中在南马乡镇、范集镇、吴城镇、茭领乡一带。在盐城市，2003年农村人均纯收入低于1500元的户数为140092户，占农村总户数的比重为7.5%。低收入户的人均纯收入为957元，为全市农民人均数的24%。
3.2我省农村低收入群体生存现状
2004年至2005年，盐城市对全市人均纯收入低入1500元的140092户低收入农户进行了调查；2004至2005年，南通市在全市6县（市）中联合开展了一次农村低收入户调查，共计调查97491户，总人口180040人；2006年，无锡市对农村人均纯收入低于3000元的19352户农户进行了跟踪调查；2007年，镇江市在丹徒区、丹阳市、扬中市、句容市抽取40个样本村（各10个村），对1432户低收入农户进行了调查；2007年，常州市对人均年收入在1500元以下的20000户农村家庭进行了调查。上述各市的调查结果，基本能够全面反映我省苏南、苏中、苏北三大地区农村低收入群体生存的实际情况。现综合应用各市调查数据，分析当前我省农村低收入农民群体的生存现状。
3.2.1家庭劳动力少，生活负担重
家庭劳动力人数少。对农村低收入家庭而言，生产要素的缺乏是导致其长期难以脱贫致富的一个主要原因，而生产要素中又以劳动力最为缺少。南通市共调查97491户，户均人口1.85人，比全市平均水平2.87人少1.02人。其中1人户占46.8%，2人户占33.3%，3人户占12.1%，4人以上户占7.8%。其中启东市为全面调查，由于其传统习惯，1人户占55.3%，2人户占38.1%，3人户占5.6%，4人经上户占1.1%。其他五县（市）情况为1人户占39.6%，2人户占29.4%，3人户占17.6，4人以上户占13.4%。南通市的调查有劳动力户占20.5%，户均劳动力0.26人，也即有近4/5的被调查户没有劳动力。从劳动力的年龄看，16-40周岁劳动力的农户占9.7%。从劳动力数量看，有1个劳动力的农户占11.64%，2个劳动力的农户占2.47%，3个及3个以上劳动力的户占2.96%。常州市的调查显示，农村低收入家庭中，残疾、无劳动力、五保户的比重分别占总数的26.1%、17.0%和8.4%，依次列低收入家庭致贫原因的第2、3、4位。由于缺乏适龄劳动力，低收入家庭中有相当一部分未成年人和老年人加入了就业队伍，这部分人数占到低收入家庭就业总数的两成左右。同时，低收入家庭还普遍缺乏扩大生产、发展非农产业所需要的资金、技术等生产要素，自我发展能力比较薄弱。
从业人员生活负担重。无锡市的调查显示：从家庭规模看，全市农村低收入家庭19352户，人口39756人，户均2.05人，比全市农村户均少1.05人。从家庭成员从业情况看，全市农村低收入家庭从业人口12510人，户均0.65人，从业人员负担系数高达3.18。根据农村住户调查资料显示，全市农村劳动力负担系数平均水平为1.43。常州市在调查中发现，低收入家庭平均人口规模为2.3人，比全市农村家庭平均人口规模少了0.6人。低收入家庭户均劳动力仅为 0.8人，比全市农村平均水平低了将近一半；每个劳动力负担系数达到2.8人，比全市农村平均负担系数高出将近1人。
3.2.2经济收入低，收入渠道单一
经济收入低。镇江市的抽样调查显示，有54.7%的低收入户人均收入在1500元以下，其中人均收入低于1000元的占20.7%。这表明有相当部分农户仍停留在仅能解决温饱的境地；在现有低收入户中有180户为返贫户，占低收入户总数的21%。南通市的人均收入分组调查显示，人均纯收入低于300元的户占全部调查户的17.1%，人均纯收入228元；人均纯收入高于300低于600元的户占全部调查户的35.1%，人均纯收入479元；人均纯收入高于600低于1000元的户占全部调查户的31.4%，人均纯收入830元；人均纯收入高于1000元低于1500元的户占全部调查户的16.4%，人均纯收入1231元。
收入渠道单一。南通市调查的低收入农户2003年人均纯收入720元，只有全市平均水平的16.4%，即1/6不到。其中种植业纯收入人均406元，占56.4%，其中只有种植业收入的农户占全部调查户的比重达40.34%；牧业纯收入人均70.36元，比重为9.8%；打工收入人均138元，占纯收入的19.2%。全部调查户中有外出务工人员的农户占4.97%。无锡市的调查显示：工资性收入比重低，低保、零散打工收入是主要保障。在低收入户家庭中，人均纯收入2100元。其中：工资性收入（企业职工）人均251元，占低收入户人均纯收入比重12.0%；最低生活保障收入651元，占低收入户人均纯收入比重31.0%；零散打工或劳务收入514元，占低收入户人均纯收入比重24.5%；其它收入（种植、养殖、政府救助补贴等）684元，占低收入户人均纯收入比重32.5%。
3.2.3生活消费水平低
从对1000户苏北地区低收入农民的生活消费水平调查看，低收入户人均衣着消费总支出只相当于全省平均水平的51.6%，尽管低收入农户已经告别了衣不遮体的年代，但衣着数量少、档次低，全年人均购买成品衣服装件数、购买服装支出、平均每件单价，分别只有全省平均水平的70.9%、56.8%和60.0%。食品消费质量不高，副食品消费水平过低。从具体的食品消费量看，低收入农户人均粮食类、蔬菜类、油脂类、肉禽类、蛋类、水果类等食品消费量均大大低于全省平均水平。低收入农户人均消费粮食类、蔬菜类、油脂类、肉禽类、蛋类、水果类，分别相当于全省平均水平的83.9%、54.9%、74.7%、55.8%、60.7%、41.1%。这些仅仅是从数量上的比较，食品质量上的差别更大。由于低收入农户食物消费数量少、质量低，他们的营养水平还停留在摄取最基本的热量上。表1反映的，是低收入农户与中、高收入农户消费开支数量的对比。
表1 2006年全省不同收入组农民平均每人生活消费支出对比
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17.江苏省政府办公厅，关于印发江苏省“十一五”农业和农村经济发展规划的通知，苏政办发〔2007〕43号，2007-04-02
课题组长：戴子刚
课题组成员：刘绛昊、刘步楼、邵建栋、王佳好、马学东、林岭、戴文洁、张雯。
执笔、统稿：戴子刚
生产投资较少，产业结构单一。家庭经济状况的低靡也让低收入户在生产投资方面慎之又慎，其他农户自费进行测土配方施肥，低收入户却为减少支出不愿参与。投入是产出的基础，不增加反减少的生产投入怎会提高产量增加收入。思想观念落后，缺乏发展思路。通过调研发现，思想陈旧、观念落后、缺乏市场和经营理念，也是制约该村低收入户收入增长的又一关键所在。在村里我们曾经问一位村干部，如果给这些低收入户每户几万元，他们能不能真正的并且长久的富起来。他说，给钱也只能解决暂时的贫困，等钱花光了，他们绝大多数就又进入了贫困户行列。这就说明低收入户贫困的根源在于思想观念，他们没有发展思路，没有用钱再去“生”钱的想法，他们的想法是“维持”而不是“突破”，帮扶他们时，他们看到的是政府能给他们多少实实在在的利益，而不是扶持他们脱贫致富的政策，这才是他们被扶而不能富的原因。
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