江苏高校毕业生失业现状及建设新江苏进程中的就业机制创新研究
摘 要：就业系民生之本。高校毕业生作为人才资源中较高层次的一类，其就业过程是国家高层次人力资源配置最为重要的一个环节。高校毕业生失业问题，已经成为城乡居民广泛关注的热点问题，属于全面达小康、建设新江苏进程中的主要民生问题之一，也是建设新江苏进程中不可回避的重大现实问题。本课题旨在通过对江苏地区高等院校毕业生失业现状的调查，从制度层面分析当前高校毕业生失业对社会带来的负面影响，在借鉴国外促进就业政策措施的基础上，提出江苏高校毕业生就业制度创新对策。关键词：高校毕业生 失业 就业机制 创新
高校毕业生就业问题，已经成为江苏城乡居民广泛关注的热点问题，属于全面达小康、建设新江苏进程中的主要民生问题之一，是建设新江苏进程中不可回避的重大现实问题。高校毕业生就业不仅是大学生个人的知识、能力、水平等综合素质的体现，也是一个地区、一座城市经济发展水平的反映。江苏是一个自然资源相对紧缺、三大地区发展不平衡、城乡二元结构差异显著的省份，这对高校毕业生的就业产生直接影响。近几年来，随着江苏教育体制改革的深化，许多高等院校毕业生都走上了自主择业的道路，加之中西部、农村的高校毕业生也纷纷流向江苏部分城市，这进一步加剧了高校毕业生的就业困难，引发诸多许多社会矛盾。本课题从调查江苏高校毕业生失业现状入手，力求从制度层面分析其形成原因，结合建设新江苏对高校毕业生就业工作的要求，研究并提出相关对策建议。
一、高校毕业生失业现状及其对社会的负面影响
据教育部、人事部公布的资料显示，2005年全国普通高校毕业生338万人，比上年增加58万人，增幅达20.7%。截至2005年9月1日，全国普通高校毕业生初次就业率为72.6%，其中研究生就业率为91.9%，本科生81.7%，高职高专生62.1%，实现就业人数245万，比上年同期增加41万。2004年，全国大学毕业生就业率平均约为70%，也就是说，2004年就有大约84万（即280万*30%）大学毕业生遭遇“毕业即失业”。实际上，自2002年以来我国第一批高校扩招后毕业的大学生就已经出现就业困难的局面。2001年，全国大学本科毕业生初次就业率为70%，待业率为30%，约34万人待业。截至2002年12月，大学毕业生初次就业率上升为80%。此后几年，大学毕业生初次就业率始终在70%－80%之间徘徊(其中：2004年为70%，2005年为72.6%)。据上述数据可估算出，2005年新增高校毕业生失业者估计达到92.6万人（即338万*27.4%）。按目前就业形势来看，2006年高校毕业生初次就业率不会高于2005年的72.6%，也就是说，2006年新增高校毕业生失业人数估计超过一百万。国家发改委在2006年4月底发布的报告中引用人事部的调查数据称，2006年，全国普通高校毕业生达413万人，比上年增长22％；而全国对高校毕业生需求预计约为166.5万人，比去年实际就业减少22%。供需之间有着将近250万的差距，意味着每10个应届大学毕业生中，有6个找不到工作，沦落入失业人群。需要特别指出的是，这里统计的大学毕业生人数只包括国家正规院校毕业的大学生，民办大学和非正规院校的毕业生并没有被统计在内，因此，每年全国全部大学毕业生总数应大于上述统计数字，而且民办大学和非正规院校的大学毕业生就业率实际上低于正规院校，如果再将近几年累积下来的大学毕业生失业者统计在内，总量至少达到三百万。
就江苏而言，2004年全省高校毕业生22.4万人，2005年25.1万人，比2004年增加2.7万人；2006年28.7万人，比上年增加3.6万人；2007年35.5万，比上年增加6.8万人；2008年预计达42.7万人，比2007年增加7.2万人。如按照全国学术界公认的高校毕业生平均就业率75%估算，2007年江苏地区约有26.625万名高校毕业生实现了当年毕业初次就业，仍有约8.875万人在毕业当年失业；2008年约有32.025万人实现了初次就业，仍有10.67万人在毕业当年失业。考虑到江苏的经济发展速度在全国居于前列，高校毕业生就业领域相对较多，就业机会相对较多，就业岗位选择余地较大，而且近两年城镇登记失业率略有下降，尽管苏南、苏中、苏北地区经济与社会发展差异较大，可以按照高于全国平均就业率10个百分点进行乐观估算，即可以按照85%的就业率测算。经测算，2007年江苏地区当年约有30.175万名高校毕业生实现了初次就业，仍有5.325万人在毕业当年失业；2008年江苏地区约有36.295万名高校毕业生实现了初次就业，仍有6.405万人在毕业当年失业。换言之，在2007至2008两年间，江苏地区累积的高校毕业生失业人员总量约有11.73万人。
以往我们以为提高全民素质总归是件大好事，而没有注意到大学生失业的问题及其社会后果。确实，我们应该肯定高校扩招增加了整个社会接受高等教育的机会，高等教育大众化也极大地提高了我国国民的整体素质。但是，我们也不应该盲目乐观，以为高学历人才失业只是短暂现象、局部现象、细微问题，事实上，从宏观上看，大学生失业现象将是长期问题、全国性问题，无疑是个社会大问题，对此我们不应掉以轻心。本课题认为，高校毕业生失业人群的大量出现，对江苏经济与社会的发展产生着如下负面影响：
1.造成了中高层次人力资源的浪费
培养一个大学生需要花费巨大的物质成本与社会成本。我国大学生人数占总人口的比重仍然较低，远远低于西方发达国家，接受过高等教育的大学生无疑是我们国家的宝贵资源，他们如能及时充分就业，可以转化为生产物质财富的巨大力量，增加城乡居民的收入，形成新的需求，推动新的生产与供给。如这支队伍的失业率居高不下，则需求必然萎缩，经济的可持续发展便难以为继。
2.挫伤了城乡居民投资教育的积极性
高等教育本是实现社会成员向上层社会流动的重要渠道，高等教育具有明显的个人收益性，也因此才能吸引更多的优秀人才接受高等教育，但由于高等教育收费制的全面实行，人们接受高等教育的成本大幅上升，同时大学毕业生高失业率现象的存在使得城乡居民对高等教育投资收益产生不良预期，从而在一定程度上影响了他们投资高等教育的积极性，尤其是广大农村地区家庭和城市贫困家庭的教育投资积极性，从而进一步拉大城乡之间、贫富阶层之间的教育差距，最终势必造成更加严重的城乡之间、贫富阶层之间教育不平等与社会不平等。
3.影响了家庭和谐与社会稳定
大学毕业生失业者不同于一般下岗工人或农村剩余劳动力，他们接受过高等教育，拥有知识，社会期望值较高，具有一定的社会优越感，但如果长期处于失业状态，他们的心理往往容易发生剧烈变化，甚至因为心理压力过大而产生明显的社会剥夺感，从而形成仇视政府、仇视社会的心理状态，在这种情况下往往就会使高校毕业生失业者缺乏社会认同，行动容易激进化、组织化，严重时甚至可能危及家庭和谐与社会稳定。当前少数大学毕业生自杀，就是由于这些人员就业困难或就业始终不理想而选择放弃生命，甚至出现“杀他性”报复社会的行动。近年来，新闻媒体纷纷报道我国惊现大量“傍老族”、“啃老族”群体，其中不少就是高校毕业生失业者，还有一部分是专职考研者，数量也相当惊人；另外，都市里也出现了大量无固定工作的大学生“漂泊族”，经常换工作或换工作地点而处于半失业或失业状态。“啃老族”、“漂泊族”等边缘群体的大量出现，无疑不是社会发展的常态，给整个社会的稳定带来了巨大的负担与压力。
总之，无论是现阶段就业市场的日常感知，还是统计数据的计算结果，不可否认的是，江苏、乃至全国现阶段高校毕业生失业人数总规模已经相当庞大，“知识失业”造成的社会危险不可低估，必须引起家庭、高校、政府与社会各界的高度重视。
二、高校毕业生失业的主要原因
江苏地区属于我国经济较发地区，为什么经济的高增长并没有带来高校毕业生就业的平稳增长呢?为什么高校培养出来的大学毕业生有30%的人群沦入失业境地呢？我们认为，这主要有以下四个方面的原因。
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3.三元经济社会结构挡住了高校毕业生的就业去路
从各个部门劳动力所能享受的待遇来看，中国经济社会不是二元结构，而是一个三元结构，它包括城市正规部门、城市非正规部门和农村。如前所述，在城市正规部门就业的劳动力享受高工资和完备的福利；在城市非正规部门就业的劳动力仅享受低工资和部分福利；农民的工资更低，能享受的福利甚微。三元结构主要不是由经济发展水平所决定，而是由以户籍制度为核心的城乡二元福利体制演变而来的。城乡经济社会的三元结构主要从以下两个方面影响高校毕业生的就业。
首先，三元经济社会结构是高等教育身份转换功能存在的基础。上述三个部门，存在巨大的收入和福利差距。在劳动力自由流动的情况下，在三个部门就业的劳动力的实际收入和福利会趋于一致。目前非正规部门与农民的实际工资是差不多的，原因是农民基本上可以自由选择在农村还是在非正规部门就业。同样技术的劳动力在正规部门与非正规部门的工资却相差很大。问题是，在正规部门岗位有限的情况下，如何选择进入者？进入这些行业的一个基本条件是接受公办的高等教育。并且是进入正规部门的学历门槛越来越高，从过去的要中专、大专生，到现在的要本科生，甚至要硕士生、博士生；从过去的一般大学毕业生，到现在的重点大学毕业生，甚至海归生。尽管现在进入正规部门就业的大学生的比例在下降，但是，不读公办大学是几乎没有机会进入的。特别是，正规部门与非正规部门存在巨大的工资和福利差距，尽管进入的可能性下降到了44%，但是这一预期收益比普通劳动力预期收入还是要大很多。可见，经济社会三元结构能给接受公办高等教育的人带来巨大的预期收益，从而赋予了公办高等教育的身份转换功能。
其次，三元经济社会结构挡住了高校毕业生的就业去路。由于非正规部门没有健全的用工制度、合理的工资和福利体制以及社会保障制度，其待遇对大学毕业生还是没有什么吸引力。目前私营个体经济占了江苏省国民经济的半壁江山，但是吸收的大学毕业生与此很不成比例。2005年当年毕业的已就业的大学生，只有16.3%到私营企业，9.5%到三资企业就业。从全部大学毕业生的就业去向来看，这一比例更低。截止2004年底，江苏省目前只有4.7%的本科毕业生和2.7%的研究生到私营个体企业被雇佣就业。因此，有一部分人觉得高校毕业生不愿意到中小企业、私营企业就业，是其就业难的原因。其实，这些人只是看到了表面现象，没有看到更深层次的原因，即经济社会的不合理分割，导致经济快速发展的部门不能吸引更多的高校毕业生去就业，挡住了许多高校毕业生的就业去处。
4．人才市场发育不完善导致用人需求信息不对称
高校毕业生求职和用人单位招聘是一个互动的过程。在此过程中，高校毕业生需要通过各种途径获得用人单位的信息，同时用人单位也需要充分了解求职人的信息，二者是双向选择的过程。一方面，高校毕业生求职需要了解用人单位所需人才、薪资待遇、具体工作等实际情况；另一方面，用人单位则需要了解高校毕业生求职的真实信息，包括其知识结构、综合素质以及将来的发展方向等。由于目前我省劳动力市场中存在着就业信息不对称、不充分的缺陷，就业信息往往满足不了劳资双方的要求，这就会导致以下两种情况的发生：第一，高校毕业生进入了不适合自己的企业，接受培训后没有多久就主动“跳槽”，或者是根本适应不了该企业的工作环境而被淘汰，从而促使企业招工风险加大而很少敢招收毫无经验的应届毕业生。第二，一些高校毕业生缺乏对企业的了解，进入企业后发现“事与愿违”，但某些企业会依靠占有档案非法索取高额违约金，很多毕业生宁愿失业也不愿与这类单位签订聘用合同。我省的人才信息市场建设相对滞后。人才市场竞争激烈与就业信息缺乏之间的矛盾，一方面造成高校毕业生择业的盲动性加大，提高了其就业成本；另一方面由于高校毕业生不了解人才市场行情，对市场上的某些用人需求信息缺乏对比和综合分析，也难以辨别真伪，就业期望自然就会偏离实际，降低了其求职成功的概率。
三、国际社会解决就业问题的基本经验
从经济分析的角度讲，就业增长取决于两个要素，一是经济增长，二是就业弹性（即就业增长速度与经济增长速度的比值，或者说每一单位经济增长所带来的就业增长）的增加。各国政府为增加就业所采取的一切措施，都是围绕这两个要素展开的。在增加就业问题上，发展仍然是硬道理。如果没有经济总量的增长，无论采取什么措施，就业状况也很难改善。然而，国内外的实践表明：经济高增长并不一定带来较高的就业增长；资本高投入也不会自动地转化为就业机会的扩大。从二战以来的各国实践来看，除了大家熟悉的宏观经济政策外，解决就业问题的政策措施，主要有这样几条：鼓励、扶持中小企业的发展；完善就业服务和职业培训体系；改进失业保障制度；协调劳资关系等。
1.鼓励发展中小企业
各国对于中小企业的定义和划分标准不完全相同，多数西方国家把职工人数少于250人的企业称为（中）小企业。国际经验显示，中小企业在解决就业问题上发挥着极其重要的作用。据国际劳工组织1999年估计，在经合组织国家中，中小企业在1997年创造的就业岗位占当年新增就业的60%左右。虽然世界各国处于不同的经济发展阶段，但在这一点上没有什么区别：中小企业数量一般都占企业总数的95%以上；就业人数通常超过国内就业人数的50%；创造的产值接近GDP的一半。除此之外，中小企业在国民经济中还有鼓励技术创新、保持市场活力的作用。从行业分布来看，中小企业比重最高的是服务业，其次是制造业。因此，各国政府都非常重视中小企业发展，给予积极的政策支持。这些政策措施主要包括：提供资金上的支持；营造良好的经营环境；建立社会化的服务体系，鼓励自主创业等。
(1)提供资金上的支持。在资金扶持政策上，各国都有自己独特的做法。从大的方面，可以分为以德国、法国为代表的税收优惠及财政补贴援助模式和以美国、日本为代表的贷款援助模式。前一种援助模式中，德国侧重于税收优惠政策，法国侧重于财政补贴政策。这与前者实行的联邦制政体（地方自治），后者实行的单一制政体（中央集权）有很大关系。后一种援助模式中，美国主要采取的是贷款担保方式，日本则主要靠政府建立的专门金融机构，为中小企业提供低息贷款服务。这与历史上的两国政治理念和政府运作习惯上的差异有很大关系。德国1984年开始实行对中小企业有利的特别优惠条款。目前针对中小企业的税收优惠政策主要有：对大部分中小手工企业免征营业税；中小企业营业税起征点从2.5万马克提高到3.25万马克，对统一后的德国东部地区营业税的起征点更是从15万马克提高到100万马克；将中小企业的固定资产折旧率从10%提高到20%；所得税下限降低到19%。此外，设立财政专项基金，为中小企业的技术开发提供资助。法国财政补贴的主要做法有：中小企业每新增一个就业机会，政府给予一定数量的财政补贴；对每个雇佣学徒提供1.6万法郎的经费补贴；对中小企业研究开发经费可补贴其投资的25%；对雇佣青年和单身妇女的中小企业业也给予一定数量补贴；对节能企业，每节约1吨石油补贴400法郎。此外，新开办的中小企业免征3年所得税，固定资产折旧率提高到25%。美国中小企业局（SBA）的主要任务，是以担保方式鼓励银行向中小企业提供贷款。日本对中小企业的贷款援助以政府设立的专门金融机构为主，为中小企业从民间银行贷款提供担保。
(2)营造良好的经营环境。在营造良好的经营环境方面，政府的作用是最重要的。各国共同的做法是：鼓励创办中小企业；简化各种行政管理和税收手续；保证中小企业获得一部分政府采购份额；制定鼓励中小企业进行资本积累的政策；维护公平的市场竞争环境。此外，西方国家历史悠久的行业协会（商会），在为中小企业提供技术、管理、出口等方面的服务上，也扮演着重要的角色。法国政府设立了“国家创建企业委员会”。这个委员会集中了所有行业的合作伙伴，专门负责接待希望成为中小企业主的人，并为他们提供各种帮助和建议。根据他们的能力、物力和财力，在他们原有设想的基础上，为他们免费修改、设计和规划各种创业方案。此外，成立了“企业手续中心”和“创建企业信息中心”；帮助中小企业办理各种与创办有关的手续，发布有关中小企业的最新消息，以增加它们的市场机会。在简化行政和税收手续上，法国政府采取了“一次性申报”措施，来简化中小企业面临的各种手续办理，同时扩大减免税的范围，缩短行政机构的答复期限。美国的《1952年小企业法》规定，政府采购合同要按一定的比例留给中小企业。目前每年的政府采购额中，有25%留给中小企业，其中5%必须留给妇女开办的中小企业。为了维护公平的市场竞争环境，西方各国不仅制定了“反不正当竞争法”，而且政府设立了专门的机构来接受中小企业的投诉。
(3)提供社会化的信息、咨询和培训服务。中小企业规模小，需要外部提供市场、管理、技术上的信息、咨询和培训服务。政府提供此类社会化的服务，是向中小企业提供帮助的最佳切入点，比单独的扶持政策要有效得多。为中小企业提供市场信息服务的主要方式是利用互联网技术，建立各种信息服务中心。在中小企业的管理、技术培训问题上，英国从上世纪80年代后期开始，制定了全国统一的培训大纲，在沃里克大学牵头的12所大学中设立了“中小企业人员培训中心”。培训分为两个层次，企业主由政府统一安排轮训；职工则由企业组织安排。企业可以聘请由政府支薪的技术上有丰富经验的专家、退休工程技术人员担任教员、顾问，也可以免费参加政府定期举办的短训。目前大多数中小企业的董事长、总经理都接受过英政府统一的岗位管理培训。美国非常重视中小企业中的技术推广工作。主要做法有：一、建立了遍及全国各地的、为中小企业提供技术服务的技术推广网络。二、拥有世界上最发达的企业创新中心和高新技术企业孵化器，造就了一批以微软为代表的新经济时代的关键性骨干企业；三、几乎所有的高等院校都建立了为中小企业提供技术、信息服务的培训机构。
2.完善就业服务体系
就业服务是完善劳动力市场的重要手段，其基本内容是为劳动者提供就业信息和职业培训，帮助劳动者找到适合自己的工作岗位。近年来，西方各国就业服务的主要特点是：第一，就业服务由政府公共机构提供，或者由政府出资向私人机构购买。因此，对失业者来说都是免费的。第二，就业服务机构与企业、学校及其他社会机构结成广泛的合作伙伴关系，缩短求职者与用人机构、培训机构之间的距离。第三，尽可能利用现代化的信息手段，为失业者提供人性化的、高效率的便捷服务。在西方国家，不断完善就业服务体系，为失业者提供高效率、多层次的就业服务，已经成为各国政府一项重要的公共服务职能。下面重点介绍一下德国的三方合作职业培训制度。
职业培训是就业服务的一个重要组成部分，包括职前培训、在职培训和转岗培训（或称就业培训）。在经济全球化的大背景下，职业培训不仅是各国政府对失业问题采取的优先措施，而且成为培养高素质劳动力，提高本国企业竞争力的重要手段。德国的职业培训，实行的是专业培训机构与“政府购买”培训服务相结合的模式。其多数专业培训机构，正在朝着与社会伙伴合作办学的方向发展。即在职业培训的办学体制、方向、内容等方面，在雇主组织、工会组织和政府三者之间建立起协商与合作机制。有利于提高职业培训的吸引力，提高职业技能评估与资格认证标准的透明度和可靠性，确保培训的质量和效果。这种机制的建立，使职业培训向“需求导向型”模式又迈进了一步。信息手段的现代化，对职业培训也产生了重大的影响。随着计算机互联网技术的成熟，职业培训在时间和空间上受的限制越来越小。在德国的许多就业服务中心，免费的自助学习和个性化培训已经成为现实。三方合作的德国职业培训制度在世界上最具特色，以德国特有的“双轨制”职业教育为基础的，集中体现了雇主、雇员和政府三大社会力量的协商与合作机制。《德国联邦职业教育法》对前述三方在职业教育和培训中的责任、权利和义务作出了明确规定。将接受职业培训，作为领取失业津贴条件的做法，不仅在德国，在整个西方国家越来越普遍。
3.改革失业保障制度
西方国家的失业保障一般由三个层次组成。第一层次是一次性的雇主赔偿金，第二层次是期限较短的失业保险金或失业津贴，第三层次是国家福利政策中的社会救济金。西方国家二战以后建立的福利国家制度，一直存在保障水平过高而影响失业者再就业积极性的问题。经济学上称之为“福利陷阱”。在全球失业问题日益突出的环境下，西方国家开始着手解决这一问题，设法将失业保障与鼓励再就业结合起来。其主要做法有：第一，适当降低对工人的雇主赔偿标准，将节省下来的钱用于失业工人职业培训计划。第二，将失业保险金改为“求职津贴”。失业者领取津贴一段时间后（青年为6个月，其他为12个月），必须参加培训才能继续领取求职津贴。第三，从失业保险基金中抽出一部分资金，用于职业培训等就业服务计划。
在国家福利政策方面，美国政府过去在社会救济金的发放上过于分宽容，可以保证失业者家庭衣食无忧，但不利于调动失业者重新就业的积极性。1996年8月，克林顿签署了“个人责任与工作机会融合法案”，正式拉开了福利制度改革序幕。克林顿的新法律对社会救济金领取者规定了严格的领取时间和领取条件，并将工作重点放在督促和帮助失业者再就业上，使他们树立“以工作求自立”的观念，积极参加政府提供的各类培训，通过学习专业技能，寻找新的工作，来实现经济自立。福利制度改革的核心是“从福利到工作”计划，主要面向有孩子的长期失业家庭或单身父母。鼓励有劳动能力的父亲或母亲摆脱对福利制度的依赖，主动寻找工作，重新融入社会。该计划首先对领取社会救济金的期限和条件作出了严格限制。参加该计划的人必须首先进行为期4周的找工作活动。还必须符合以下条件：不因自身表现的原因而失业；失业后一直在积极寻找工作，并愿意接受就业服务中心提供的任何工作。配合该计划的实施，政府采取了许多措施鼓励企业雇用失业者。首先，如果某个企业愿意雇用加入“从福利到工作”计划的失业者，“一站式就业服务中心”庞大的人才库和完善的就业培训体系，就可以为这个企业提供免费的招聘及人才培训服务。其次，如果企业雇用一位3个月以上的失业者，就可以享受“纳税人所得税减免”优惠、“从福利到工作”纳税减免优惠，以及“工作机会信用”纳税优惠，总的优惠幅度相当于该工人年工资的25%到40%。此外，各州还给予企业一定的地方税减免优惠。美国政府发布的资料显示，6年来享受福利救济的家庭数量从上世纪90年代的510万下降到2001年的210万，降幅超过50%，大批单亲母亲回到工作岗位，全国儿童贫困率也从上世纪80年代的22.7%下降到了16.2%，贫困人口数量也因此而降到历史最低点。
4.协调劳资间的关系
在市场经济体制下，因商业周期产生的就业波动是不可避免的。西方国家在长期的历史发展过程中，不仅完善了约束雇主、保护劳工权益的劳动法规，而且形成了政府主导的三方谈判机制。在雇主与劳工之间，劳工是弱者。因此，集体谈判及集体合同制度，在协调劳资关系、保障劳工权益方面扮演着重要的角色，对保持就业的稳定性也可以发挥一定的作用。随着社会的进步，谈判的重点也从改善工作条件，保证劳工基本权利，逐渐向提高就业质量和保持工作岗位上转移。
在集体谈判问题上，日本的做法比较有代表性。目前日本劳动关系的基本格局是二战之后形成的。战后在美国占领军的监督下，日本于1945年、1946年和1947年分别颁布了迄今具有重大影响的《工会法》、《劳动关系调整法》和《劳动基准法》。这三大基本劳动法律的实施，使日本原来主仆式的劳动关系及家族式的企业经营方式受到巨大冲击，并开始了向现代企业制度和劳动关系的转变。经过几十年的发展，日本已形成以企业工会、“春季斗争”和稳定的劳资关系为主要特征的劳动关系。其中，集体谈判和签订劳动协约（即集体合同），成为协调劳资关系的重要机制。尽管目前日本工会组织率比以前有较大幅度的下降（1950年日本工会组织率为55.8%,1975年为34.4%，目前约为24%），约占雇员人数的1/4，但集体谈判与集体合同，依然在协调劳资关系上发挥着基础性作用。原因是：大企业工会同资方达成的工资增长率往往成为其它用人单位的“参照物”。日本大企业工会在每年“春斗”中，同资方集体谈判达成的工资增长水平、劳动条件改善等条款，对日本全年中小企业的工资增长水平，甚至公务员的工资增长水平都有举足轻重的影响；企业内部工会同资方达成的工资及其它劳动条款同样适用于非工会会员；没有工会组织的企业也往往根据其它企业工会集体谈判的结果来确定本企业的劳动条件。
除了以上政策措施外，各国还采取了诸如政府通过公共工程项目、购买工作岗位、大力发展教育等多种措施来扩大就业。
四、建设新江苏进程中高校毕业生就业制度创新对策
“全面达小康，建设新江苏”，是我省第十一次党代会为江苏新一轮发展描绘的宏伟蓝图；“又好又快发展”，是省第十一次党代会精神的核心内涵。贯彻落实省党代会精神，就是要立足江苏的实际，以科学发展观为指导，把扩大就业作为政府工作的优先目标，实行积极的就业政策，在适度控制高校招生规模与按照需求设置学科专业的基础上，要更加重视各类高校毕业生的充分就业，更加重视失业大学毕业生的生存及其社会保障，更加重视建立与完善高校毕业生长效就业机制。为此，现提出对策建议如下：
1、调整高等教育政策
我省的教育当前面临三大任务，第一是普及义务教育，第二是发展职业教育，第三是提高高等教育质量。然而，提高高等教育质量是一个系统工程，当前最重要的工作是全面反思既往高等教育政策的得与失，尽快调整不合理的高等教育政策。
适量控制高校招生规模。当前，高等教育的毛入学率已经达到“大众化”水平，高等教育大幅扩招的政策取向必须适时加以调整，不能再盲目地追求规模效应，而必须开始重视高等教育的质量问题，控制招生总量，特别是要严格限制办学能力、办学质量不高的高校的招生规模。另外，高校不能无视社会发展现状盲目招生，而应该结合社会需要合理设置专业以及确定合理的专业招生规模，防止高校之间专业的过度重复设置及其无序竞争。
调整高等教育收费政策。当代高等教育高收费显然与省情不相匹配，这是城乡居民反映比较强烈的一个问题，因为它加剧了大学生家庭的生活负担，有些家庭因为自己的子女上大学而导致生活困难、甚至贫穷，或者因为交不起学费而辍学。作为政府主要做的事情就是规范教育收费和建立合理的费用分担机制，把家庭分担的费用问题限制在一个合理的、绝大多数家庭能够接受和负担得起的范围内。这样，就可大大降低大学生“预期工资”刚性，提高大学生的就业率。
强化职业技术教育。一个国家高质量的劳动大军必须依赖普通高等教育和职业技术教育来共同完成。我省目前一方面普通高等教育大规模扩招，另一方面职业技术教育却得不到相应的发展，以至于出现“求研究生和大学生容易，寻高级技师难”的现象。这也是教育与市场明显脱节的表现。要提高大学毕业生的综合素质，培养高质量的劳动大军，就必须同时抓好高等教育和职业技术教育，而就目前形势来说，职业技术教育应当得到更好、更快、更多的发展。
2、大力发展第三产业
在社会高速转型期的当代中国正面临政府机构、国有企业与事业单位改革，应该说，这是一个合理的改革进程，但在客观上减少了就业机会供给数。因此，我们必须寻求其他的解决之道，即就是通过产业结构调整，以合理的经济政策促进产业结构升级，从而创造出更多适合大学生就业的岗位与工作机会。目前我省第三产业的发展还是相对落后的，主要表现在两个层次上：总量上和结构上尤其是结构上的，主要是低工作技能的劳动密集型为主，而高工作技能的知识密集型服务业的发展明显不能满足整个国民经济发展的需要，如物流业（包括交通仓储、批发和零售业）、金融服务业、战略性商业服务业。这些行业才真正是高附加值的行业，也是大学生毕业后的主要流向。因此，要大力发展第三产业和高新技术产业，特别是知识含量高的产业，从而扩大大学毕业生就业机会供给总量。
3、进一步改善就业环境
当前，我省大学毕业生的就业环境仍不尽如人意，劳动力市场分割现象较为严重，就业市场的社会性排斥、社会性歧视现象仍然大量存在，以人情关系网络为存在形态的“社会资本”在许多就业领域甚至发挥着比人力资本更为重要的作用，就业机会分配不公平现象在非市场化的优质就业机会竞争中明显存在，低学历者对高学历者的就业机会挤压导致就业结构不合理。在上述就业环境下，就业机制不完善、就业不公现象，必然影响整个社会人力资源的合理有效配置，必然影响到社会公平与正义。因此，要通过改革户籍制度、立法消除就业歧视、完善社会保障体系、改进国家助学贷款及其还贷政策，以优惠的政策鼓励无业的大学毕业生到苏北、到中小城市、到贫困地区就业，进一步完善我省就业机制、就业体制，促进就业公平。
4、建立健全就业服务网络
首先，重构当代中国高校与大学生之间的关系，高校要树立起对学生、家长、社会负责的责任意识。大学毕业生是高校培养的“产品”，“产品”质量的好坏直接关系到高校的社会声望，因此，高校要树立起对学生负责、对家长负责、对社会负责的责任意识。其次，高校要高度重视“产品”推销工作，加强毕业生就业指导服务工作，特别是要努力建立健全和完善高校毕业生就业社会服务网络，充分发挥企业、社区、中介组织、群众团体、媒体、互联网等服务体系的作用。最后，培育跨区域的人才市场。高校与政府、社会各界应联合为大学生就业提供免费的人才市场服务。应在各地定期举办高校毕业生就业“双选会”，使供需双方直接见面，减少中间介绍环节，降低求职成本，提高大学毕业生求职的成功率。
5、建立健全大学生创业体系
毫无疑问的是，我省当代大学生仍然是占总人口较少比例的社会精英群体，他们完全有能力进行创业活动，应该说比其他无业、失业群体而言具有更强的优势。当前整个社会要做的事就是，建立健全大学生创业体系，鼓励大学生实现自主、主动的创业式就业，这种就业模式不仅能解决创业大学生自身的就业问题，而且能够为整个社会提供更多的就业机会，因此，值得政府与社会各界充分关注并加以实质性地推进。本课题组以为，建立健全大学生创业体系应当包括如下几个方面：
完善大学生创业扶持政策。第一，从制度上扶持。从立法、制度层面鼓励支持大学生创业，为大学生创业提供良好的宏观制度环境。第二，从融资上扶持。建立大学生创业的金融投资、担保、借贷等融资性支持体系，为大学生创业创造良好的融资环境。第三，从税收上扶持。鉴于大学生创业具有明显的正外部性，政府财政、税收部门应给予相关优惠政策，通过免税、减税等相关政策导向鼓励、支持大学生创业。
强化大学生创业素质。第一，正视现实，调整心态，增强危机感和挫折消化能力。第二，扩大知识储备，提高自身综合素质和增值的潜力。第三，转变“被动就业”、狭隘“行业”和“依赖”观念，树立“自主择业”和“自主创业”思想。第四，提高实际技能。应按照高等教育普遍推行的“宽专业、厚基础、高素质、强能力”的教育模式来塑造自我，提高实际本领。
6、建立健全大学生失业保障体系
当前，高校、政府与社会各界不能仅仅满足于推行一些促进高校就业的积极政策，同时，应该适时关注那些不能及时就业而面临生存危机的大学毕业生，通过建立健全大学毕业生失业保障体系降低失业大学生的生存风险。对于就业困难的地区及其群体，应当注重发挥社会保障的作用，把尽快建立大学毕业生失业保险和最低生活保障制度作为社会保障援助的优先目标。加大公共财政投入，切实帮助就业困难群体实行自救。从调研情况看，建立这一制度的最低作用，应当满足失业大学生在2至3年内的基本生活、基本医疗的实际需要，这样才能有效缓解这些失业人群的家庭生活负担，减轻由于失业造成的精神压力甚至身体疾病。
7.大力扶持中小企业
中小企业是吸纳就业的主渠道。一些发达国家的中小企业比例已经达到企业总数的75%以上。经验表明，凡是中小企业多的国家和地区，就业压力都比较小。凡是大企业多的国家和地区，就业压力都比较大。借鉴美国的经验，各级政府可设立中小企业管理局，每年投资一定数额的资金用于扶持中小企业。政府对中小企业可实行贷款担保，担保风险由政府承担30%，银行承担70%。对投资达到50万的小企业、投资达到1000万的中型企业，可分别享受5年的税收减免、低价格用地、用工补贴等扶持政策。制定与实行每创造一个大学生就业机会可获得一定数额的创业就业奖励的特殊扶持政策，鼓励企业积极主动聘用大学毕业生。
参考文献：
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11.江苏省政府统计局：《2007江苏统计年鉴》，中国统计出版社，2007年7月第1版。
课题组长：王华
课题组成员：戴子刚、许必文、周秋琴、秦泽洲、邵晓清、仲智华。
执笔：戴子刚、许必文、周秋琴
统稿：王华、戴子刚
在社会高速转型期的当代中国正面临政府机构、国有企业与事业单位改革，应该说，这是一个合理的改革进程，但在客观上减少了就业机会供给数。因此，我们必须寻求其他的解决之道，即就是通过产业结构调整，以合理的经济政策促进产业结构升级，从而创造出更多适合大学生就业的岗位与工作机会。目前我省第三产业的发展还是相对落后的，主要表现在两个层次上：总量上和结构上尤其是结构上的，主要是低工作技能的劳动密集型为主，而高工作技能的知识密集型服务业的发展明显不能满足整个国民经济发展的需要，如物流业（包括交通仓储、批发和零售业）、金融服务业、战略性商业服务业。这些行业才真正是高附加值的行业，也是大学生毕业后的主要流向。因此，要大力发展第三产业和高新技术产业，特别是知识含量高的产业，从而扩大大学毕业生就业机会供给总量。
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