广东省惠州市社区“约请制度”的探索与思考
2011年10月，惠州市惠城区桥东街道办东湖社区东湖花园四号和五号小区业主向社区居委会反映，旁边的金山大桥车流不息，鸣笛不断，交通噪音污染已经严重地影响了他们的生活和休息。10月25日，东湖社区居委会约请到惠州市公安局、民政局、环保局、住建局、公用事业局、房管局、环卫局等市直部门以及惠城区相关负责人，与社区干部、业委会代表、居民代表一起现场办公，商讨解决措施。惠州市委书记、市人大常委会主任黄业斌亲自参加了这次现场办公会议。很快，惠州市相关部门对业主反映的问题给出了具体解决方案。第一，东湖社区居民安装隔音玻璃，政府补贴一定的经费。经统计，受金山大桥噪音影响的东湖花园四号和五号小区业主共26栋 368户，需整改铝合金窗面积共约6000平方米。11月28日，经环保部门论证，优先采用三层夹胶隔音玻璃窗整改方案，方案造价为 680元/平方米，预算总计 408万元，按市政府和居民6∶4比例分担，其中政府补贴244.8万元。要求尽快落实经费，实施安装。第二，公安部门多措并举对金山大桥进行交通管制。在东平下沉隧道和金山大桥进行限速、禁鸣，东平下沉隧道和金山大桥限速60公里/小时；在金山大桥北侧下桥和上桥路段建设固定式测速设备，重点对金山大桥引桥实行 24小时不间断双向速度监测；在金山大桥北端引桥通道上下桥处强制减速，双向加装太阳能黄闪警告灯和较高的橡胶反光强制减速带。同时，加大专项整治和常态化管理力度，加大警力严查金山大桥车辆违规入城、超速、鸣放喇叭等违法行为。第三，园林部门加高加厚金山大桥噪音污染路段绿化带。市园林局于 11月底前在金山大桥两侧原有绿化基础上加种了各种乔木268株，并对附近住户进行了回访，了解住户反映。
这就是惠州市社区“约请制度”实施后的首次“实战演练”。这次现场办公会还讨论了居民反映的社区卫生保洁问题。现场会后，市委、市政府下发了《关于总结和推广社区约请部门现场办公制度》通知，要求各县（区）参照市委、市政府的做法，在2012年1月全面建立社区约请县区部门现场办公制度。
作为“约请制度”第一次实施的东道主，东湖社区党支部书记阮瑞群提起那次现场办公会时仍然显得非常自豪，她说：“‘约请制度’反映了社区居民的民声、心声和呼声，为居民排忧解难开通了直通车！”
截止到 2011年年底，惠州市开展社区居委会约请政府部门现场办公活动已经成功举办8场，共为基层解决了16个问题，涉及交通噪音扰民、小区环境保洁、巷道路灯不亮、无证垃圾回收站、小区供电不畅等许多拖了多年的“老大难”问题也得到了有效解决，取得了较好的社会效益，受到了群众的好评。
惠州市社区“约请制度”的源起、做法与特点
科学管理好社会，各级党委政府责无旁贷。
随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益格局和分配方式日趋多样，现有的社会管理体制面临重大变化与挑战。胡锦涛总书记强调，要牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平。加强和创新社会管理，已成为各级党委政府工作的重点。
2011年1月，惠州市创建市直单位社区现场办公服务工作制度，相关职能部门定期到社区开展现场办公，为居民提供服务，取得一定成效。但实践表明，此做法并不能精准了解群众所需，现场办公事项不能涵盖居民诉求，有必要在制度上进一步完善。9月，黄业斌书记在小金口街道办金青社区办公会上，提出了“居委会可以约请市、区有关部门现场办公，共同研究解决问题”的建议。10月，市委、市政府出台《关于建立社区约请市、区部门社区现场办公制度的通知》，要求形成解决问题的“直通快办”机制，更好地为社区居民排忧解难。
一是群众开题。长期以来，对于社区居民反映的问题，往往因为“人微言轻”而得不到重视，难以有效解决。“约请制度”将群众呼声纳入现场办公范畴，所有需要职能部门解决的问题，都由辖区居民提出，直接反映了居民最关心、最直接、最现实的利益。如前所述，桥东街道办东湖社区居民提出了金山大桥噪音污染和社区卫生保洁等问题，数码街社区居民提出了社区办公用房和南湖市场肉联厂切割车间噪音扰民等问题，这些问题都在约请现场办公会上得到了研究解决，做到了即时准确倾听群众呼声。
二是社区点将。社区居委会对辖区居民提出涉及相关职能部门工作职责、需职能部门牵头解决、需职能部门共同协商解决的问题进行综合分类，然后直接向市、县（区）相关部门发出约请函，涉及职能部门必须参加。收函部门在10个工作日内函复社区居委会约定社区现场办公时间，让社区干部、居民代表与有关部门负责人面对面，在充分互动的基础上增进了解，加强沟通，一起商议社区公共治理问题。如东湖社区约请现场办公会，社区居委会就约请了市公安局、市民政局、市环保局、市住建局、市公用事业局、市房管局、市环卫局等市直部门和惠城区负责人参加会议。做到了第一时间回应群众需求。
三是限期解题。约请现场办公会由社区主持，社区一方代表作为约请方，及时反馈本辖区居民的诉求。有关部门作为受约方，依据本单位职能，凡涉及自身部门工作职责范围内能解决的问题，当场予以解决；需要一定时间解决的，原则上在现场办公会后40个工作日内办结；需要多个职能部门解决的问题，共同商议制定解决方案，形成合力。许多拖了好几年的“老大难”问题，通过约请市、区部门现场办公会得到了有效解决。如桥西街道办尔雅巷社区的水门老船厂、文兴街、桥西市场和更楼下社区的银湖大厦4个废品回收站无牌无证经营的问题，多年来居民意见较大，反映强烈，一直未解决。2011年2月，社区约请工商、经信、公安、消防、城管等职能部门共20多人参会，通过面对面交流、沟通、商讨，职能部门达成了一致意见：由工商部门当场下发停业通知书，4个废品回收站全部关闭，如继续违法经营则由市工商局依法处理。做到了第一时间解决群众困难和诉求。
惠州推行“约请制度”后，群众反映问题的渠道更加畅通，方式更加直接，实现了“事事有着落，件件有回音”，避免了以前逐级上报、效率低下的问题。“约请制度”也有它独有的特点。
一是公开透明。“约请制度”面向广大群众，群众有问题或诉求，可直接向基层自治组织社区居委会反映，社区居委会收集群众提出的意见和诉求后，对有权处理的工作部门发出约请函。相关工作部门收到约请函后，10个工作日内函复社区居委会约定现场办公时间。客观上形成了一种监督机制，避免了部门互相推诿等消极现象的发生。
二是涉及面广。从社区群众反映的问题看，涉及方方面面，既有群众反映的日常生活问题，或看似不起眼的“小事”，也有涉及面较大的苗头性、倾向性的问题。通过妥善处理，都能够及时预防和化解矛盾纠纷。
三是办理及时。“社区约请部门现场办公”改变了传统信访中群众通过走访的形式，降低了群众的信访成本，提高了群众参与的积极性，同时，发挥了基层自治组织贴近群众、了解群众呼声的作用。而部门对群众诉求能够答复的问题，当场给予回复；不能当即答复的，按工作范围和程序在第一时间进行处理，在一定程度上减少了群众多头材夜思和重复材夜思，促进了社会和谐稳定。
“约请制度”的实践成效
首先，畅通诉求渠道，增进沟通了解。长期以来，对于居民反映的一些问题，社区作为居民自治组织，往往因为“人微言轻”而处理不了，必须一个一个地找相关部门来解决。这样于社区组织来说既耗时又耗力，于职能部门来讲也难形成协调解决的合力，在一定程度上加大了社会的沟通和管理成本。从惠州现场办公会的实践来看，“约请制度”成效明显，社区干部、业委会代表、居民代表反映的问题客观理性、不偏激；有关部门解决问题力求务实、不含糊。这说明，现实中一些其实并不难解决的民生诉求之所以久拖不决，关键原因是诉求渠道不畅，缺少有效了解和沟通。只要本着积极务实的心态，努力搭建对话平台，部门和社区展开良性互动、增进理性共识，更多的问题就可以迎刃而解。
其次，及时解决问题，有效化解矛盾。社区约请市、区部门现场办公，把“社区挨个上部门求人办事”变为“部门集中下社区为民办事”，政府工作重心下移，阵地前移。现场办公会由社区干部主持，社区一方代表作为约请方，及时反馈本辖区居民的诉求。有关部门作为受约方，依据本单位职能，凡涉及自身部门工作职责范围内能解决的问题，当场解决或在规定的时间内办结。很多时候，需要多个职能部门共同协商解决，经友好沟通，共同商议制定解决方案，这不仅有助于畅通民众的诉求渠道，也有利于加强部门间的组织协调，进而提升政府的整体服务效能。
再次，“约请制度”让市民和政府互动更直接，促进了社会软环境提升。惠州市探索社会管理创新模式，建立社区约请市、区部门现场办公制度，对市民和政府本身都具有促进作用。对市民而言，有助于市民直接反映问题，激发市民爱家乡爱城市的热情，同时促进市民的维权意识、主人翁意识提升，有助于加深市民对公民社会的认识，培育公民社会所需要的土壤。对政府而言，有助于减少政府工作盲点，提升政府效率，转变机关作风，改善干群关系，最为重要的是切实体现了立党为公、执政为民的理念。约请制度形成常态机制后，必然促进社会健康发展，提升社会软环境。
社区约请市、区部门社区现场办公制度是政府行政管理制度的创新，加强了政府部门与居民的沟通，让政府部门和居民面对面地商讨处理问题，缩短了事情解决的中间环节，提高了政府办事效率，也避免了信息在传递中间的误差，更好地服务于群众。
“约请制度”的理论内涵
经过实践，惠州市推进“约请制度”得到了群众的充分认可和社会的广泛好评，成效初显。这种由社区主动约请来启动现场办公的社会管理模式，最为快速地畅通了民众诉求，最为精准地瞄准了民生目标，最为具体地落实了为民责任，最为高效地化解了基层矛盾。具体表现在以下四个方面。
一是从制度上理顺了“主人”与“公仆”的关系，密切了血肉联系。人民群众是国家的主人，党政机关工作人员是人民的公仆，任何时候都必须牢记全心全意为人民服务的宗旨，以公仆之心对待群众，真心实意和群众交朋友，推心置腹和群众交流。“约请制度”从制度上理顺了“主人”与“公仆”的关系，密切了血肉联系，实现了良性互动，使得党群、干群关系趋向和谐，也使现场办公干部得到锻炼。
二是从制度上推动了“材夜思”向“下访”的转变，提升了服务效能。社会转型期中，需要快速高效地化解社会矛盾。群众有什么想法，对党委政府的工作有什么意见和要求，是领导干部必须认真关注的问题。领导干部沉下基层，融入群众，工作职能下压前移，倾听呼声，为民排忧解难，如此，行走在材夜思路上的群众就能够少一些。“约请制度”让居民代表和职能部门面对面坐下来，一起商议解决社区公共治理问题，加强了政府与居民的沟通，减少了事情解决的中间环节，提高了政府办事效率，也避免了信息在中间传递的误差，减少了政府工作盲点，更好地服务于群众。不仅有助于畅通民众的诉求渠道，也有利于加强职能部门间的组织协调，进而推动管理型政府向服务型政府转变。
三是从制度上实现了“自治”和“善治”的互动，化解了社会矛盾。从倾听民众的诉求中改善治理，在回应舆论的质疑中寻求进步，实现政府与社会、公民之间的良性互动，这是现代行政的基本理念。
社区作为居民自治组织，以往对于居民反映的诉求，必须一个一个地找相关部门来解决，这样对于社区来说既耗时又耗力，对于职能部门来讲也难形成协调解决的合力，在一定程度上加大了社会的沟通和管理成本。从“约请制度”的实践看，成效明显，社区干部、业委会代表、居民代表反映的问题，如交通噪音扰民、小区环境保洁、巷道路灯不亮、无证垃圾回收站、小区供电不畅等，客观理性、不偏激；职能部门解决问题力求务实、不含糊。“约请制度”既引导居民自我管理，又促使职能部门快速有效化解各种矛盾，形成了解决问题“直通快办”机制，切实为社区居民排忧解难，惠及民生。
四是从制度上诠释了“三问”与“三民”的内涵，巩固了执政根基。民有所呼，我有所应。胡锦涛总书记强调要做到、做好“三问”、“三民”，即问政于民、问需于民、问计于民；权为民所用、情为民所系、利为民所谋。其要义是高度重视并切实做好新形势下的群众工作，真情关心群众疾苦，依法保障人民群众经济、政治、文化、社会等各项权益，把“相信人民群众、依靠人民群众、服务人民群众”落实到实际行动中。
社区建设事关党的执政根基。惠州市委、市政府积极回应公众关切，谦恭倾听，真诚回应，有效解决，并作为一种常态固化下来，及时出台“约请制度”，力求准确把握民意的基本面和主流方向，在诠释“三问”、“三民”内涵的基础上，围绕“直通快办，解民忧，惠民生”，将为民作主转向由民作主，真正做到在感情上始终贴近最大多数民众，多做顺民意、解民忧、惠民生的实事好事，取信于民。
关于“约请制度”的思考与启示
惠州探索开展的社区现场办公“约请制度”，开创了基层政府管理的新模式，为社区群众办了很多实事、好事。“约请制度”不仅仅是社区向上“约请”政府相关部门下基层办公，也是政府主动“邀约”群众反映问题、表达诉求，以便寻求更快、更好的解决措施，因而是一个双向互动的制度。
接下来，“约请制度”还要铺向广大农村，让农民也能通过“约请制度”反映问题、解决问题。我们切实地感觉到，惠州这项工作做的很扎实。第一次现场办公会议，黄业斌书记亲自参加。惠州制定了“约请制度”的实施细则，并将每一次社区现场办公会群众反映的问题、各部门的具体解决措施作出详细的报告。今后，“约请制度”将会走向常态化，在理论指导、实践设计方面进一步完善和规范化。
制度是指人们共同遵守的办事规程或行为准则。“约请制度”也正是确立了一套群众反映问题、政府部门联动解决问题的行为准则。它要求政府及其工作人员下移，到基层一线去聆听群众的声音，解决问题，化解矛盾。它也将广大领导干部置于群众的监督之下，他们的作风、态度、能力将由群众去感知、去检验。
制度也承载着价值。“约请制度”背后，蕴含的正是全心全意为人民服务的理念，是政府问政于民、问计于民、问需于民的价值追求。
改革，既需要战略性的顶层设计，也需要行之有效的底层创造。
由于我国的改革开放从一开始就走的是一条前人没走过的路，因而，任何一次探索、一次创新都显得弥足珍贵。惠州的“约请制度”也无疑给我们的基层政府管理体制改革提供了一条新的思路。
（中央党校学习时报社地方发展与和谐社会构建调研组 王伟石小路 袁清山 钟亮 刘君）
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