我国社区建设存在的问题及解决对策
【摘要】我国社区建设虽已取得可喜的成绩，但仍存在一些问题；社区缺乏自治；社区管理体制不健全；社区资源存在闲置和供不应求的矛盾；社区建设资多缺乏保证；社区工作队伍薄弱、素质较差。这些问题影响了社区进一步的发展。解决社区建设存在的问题的对策是：必须构建新型社区自治体系；加强社区建设的领导机构，转变政府职能；强化街道办事处的职能；推进居委会组织重组。【关键词】社区建设问题 解决对策
自从20世纪90年代初期，我国开始社区建设以来，由于各级领导的重视、广大社区工作者的努力工作、社区居民积极参与，社区建设工作在较短时间内已经取得显著成绩，但作为一项新生事物，社区建设从总体上来说，仍处于探索和试验阶段，还面临很多问题，这些问题已经影响了社区建设的发展。本文拟对社区建设存在的问题作一些探讨，并在此基础上对解决这些问题提一些建议与对策，以促进我国社区建设有序化发展。
一、我国社区建设存在的问题
首先，社区建设工作主要停留在政府倡导和推动阶段，社区居民与社区中的单位参与意识薄弱，社区缺乏自治主体与机制。我国社区自治是社区建设与社区发展的必然选择与要求，是我们党加强民主建设的必然要求。党的十六大指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。”这些指导思想要求我们在国家权力结构体系层面追求现代化民主政治的发展，尤其要求我们注重基层民主制度的发展，渐进地拓宽基层群众的政治参与渠道。社区建设的一项重要原则就是社区居民和社区内单位的广泛自愿的参与和介入，包括社会参与、经济参与、政治参与和文化参与。
新中国建立之后的30多年的城乡建设与管理中，我国实行的是一套行政全能广义的“地区管理”，国家行政权力具有至高无上和绝对的支配地位，这体现在人们的经济生活、政治生活、文化生活和社会生活等各个方面。在通常情况下，这种支配地位又总是通过人们的工作单位来实现的。单位形成了“小而全”的自成系统的小社会。由此，产生了一种特殊的“单位人”现象。而“单位人”对于自己所属的单位有着高度的依附性与依赖性、强烈的认同感与安全感。与之相反的是，对于自己的居住地则始终无法形成社区归属感和社区意识。这种行政全能主义和“单位人”现象至今还未消除，有的还相当严重，居民对原工作单位仍存在一定程度的依赖，有的还相当严重，对社区的认同感、归属感较弱，社区既缺乏现成的社会自治组织可供组织群众，也缺乏一定的社会资源积累可供动员群众，不少居民认为社区工作仅仅是街道、居委会的事，与己无关，绝大多数中青年很少参与社区事务，这也就不难理解为什么总是离退休的老年居民更多地参与社区活动。同样，社区的单位，由于体制上的原因属于不同的“条”，单位领导人及其职工社区意识的缺乏，再加上单位还未能与社区利益捆在一起，这就导致这些单位对于社区活动、社区自治仅仅是应付了事，很难自觉地加入社区，自治也就很难实现。即使我国目前社区建设工作搞得较好的城市，社区自治也仅停留于居民委员会的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的层面，还不是我们所说的街道社区自治。其次，社区建设的组织管理体制不健全，体制障碍已成为束缚社区建设工作向前推进的关键。
1998年，国务院机构改革“三定”方案，明确民政部门“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能，各级民政部门成为各级政府推动社区建设工作的主管部门。在推进社区建设中，各级民政部门一要倡导、宣传、发动和组织；二要制定社区建设的总体规划、政策、规章；三要加强指导、协调和督促职能部门和政府落实社区建设的有关政策；四要检查、考核开展社区建设工作情况；五要总结经验，培训表彰。但由于社区建设工作内容复杂，涉及面广，社区治安涉及公安部门，社区卫生涉及卫生、环保部门，社区服务涉及工商、税务等部门，社区文化教育涉及文化、教育部门，社区环境涉及城管、环保、规划等部门，等等，民政部门由于职权和经费所限，在实际工作中一旦缺少其他职能部门的配合和支持，往往难以顺利开展工作，更无从发挥领导协调的作用，以致使不少地区的社区建设工作，仍停留在原民政部门管辖范围内的社区服务，特别是福利服务的范围之中，社区建设与管理难有所突破。
导致这一状况的原因是：一是现有的街道办事处管理体制与真正意义上的社区管理委员会体制，在性质和功能上存在一定差距，街道办事处既作为区政府的派出机制，代表政府行使全方位行政管理职能，又作为社区居民的代表，行使社区自治的管理职能，存在政社不分的矛盾。二是现有的居民委员会职责模糊，功能错位，难以发挥社区群众自治组织的作用，实际上处于被街道办事处领导的地位，不得不服从其安排，从事大量本来应由政府职能部门或社会中介组织承担的事务性工作。三是因单位隶属关系不同，“单位制”尚未完全解体，服务社会化还很滞后，城市管理社区化的工作进展也就较慢。四是社区中非政府、非盈利组织发育迟缓，难以承接政府和企业转移剥离出来的社会职能和服务职能，没能成为社区自治的主体，也没起到缓解社会冲突与矛盾的中介作用。第三，社区资源开发利用不足，资源闲置和供不应求的矛盾突出。社区资源既有人力资源，也有物质资料、技术资源；既有政府提供的资源，还有各类社区组织拥有的各种资源。一方面，城市社区的机关、企业、大专院校和科研机构等事业单位，各类人才济济，但这些人才优势在社区建设工作中并未得到充分利用，而且由于宣传组织等方面的缺陷，社区志愿服务活动的开展也不够广泛深入，一定程度上造成人力资源的浪费。另一方面，随着人们生活水平的提高，社区居民对生活服务和文体活动的需求也在增加，但目前社会上提供的服务设施和活动场所数量有限，供不应求。
与此同时，一些企事业单位在计划经济体制下由政府投入建成的设施(如体育场、电影院等)却处于闲置或半闲置状态。由于体制上的原因，条块分割、资源不能共享，势必造成资源浪费和市场供不应求状况共存的局面。第四，社区建设投资机制不健全，缺少充足的资金保证。社区建设需要有大量的资金，而目前社区建设普遍缺乏资金，其来源不稳定，影响了社区建设的开展和社区生活环境的改善，主要表现在以下两个方面：一是社区建设尚未正式列入政府的社会经济发展规划，财政预算中没有用于社区建设的专项资金，政府投入缺乏计划性和经常性，而各职能部门在社区建设方面的投入，往往根据本部门或本系统的需要，资金使用分散，管理不规范，从筹资、使用到监督的各个环节尚未制度化，综合效益不佳。二是筹资渠道狭窄，资金来源不足，除以项目投资为主的政府投入外，街道、居委会需要自筹社区建设资金，往往困难较大，且缺乏一套自筹资金的机制与途径。而在社区氛围、社区自治尚未形成的情况下，驻区企事业单位、社会福利募捐和个人资助等社会性集资的数量，目前都十分有限，过度依赖政府投资搞社区建设，势必又导致行政全能主义的趋向，社区自治更加困难。第五，社区工作者队伍薄弱、素质较差，难以胜任工作专业化的要求。
社区工作者在我国还是一个全新的概念。目前在街道社区第一线工作的干部职工，多数未经过社区工作的专门培训，许多人还是沿用政府行政管理的手段从事社区管理，难以胜任社区建设和发展的需要。尤其是居委会层面的工作人员，普遍存在年龄偏大，学历、能力和工作效率偏低的情况。据唐忠新等人于1996年对全国12城市300余个居委会主任的抽样问卷调查结果，50岁以上的占68.5%，其中60岁以上的占37.1%，而35岁以下的仅占36%，36岁～49岁的占37.9%。就文化程度来说，初中以下文化的占66%，大专及其以上文化的只占8.3%，比他们领导的居民群众的文化构成还低(在同样抽样调查的1500多位成年居民中，大专以及以上文化人口的比例为18.4%，初中文化人口的比例为44.9%)。唐忠新著：《中国城市社区建设概论》第219页，天津人民出版社2000年。另据成都市成华区民政局的调查统计，该区1999年初共有居委会134个，居委会干部485个，其中离退休人员约占总数的90%，居委会成员的年龄构成是：50岁以下的约占32%，50岁～59岁的约占41.9%，60岁以上的约占35.1%；文化程度构成是：高中以上文化的占24.1%，初中、小学文化的约占75.9%。《城市街居通讯》1999年3期第20页。尽管近年来政府主管部门(区政府与街道办事处)已经认识到这一问题的严重性，已经开始采取措施，努力改变居委会干部总体素质欠佳的状况，但距离居委会作为群众自治组织，发挥实行自我管理、自我服务、自我教育的功能的要求，尚存在一定差距。
二、促进社区建设，解决社区建设存在的问题的对策
提倡社区建设的初衷，就是为适应建立有中国特色的社会主义市场经济需要，通过实行“两级政府、三级管理”的新体制，使城乡基层管理重心下移，在城市中由街道社区承接因政府职能转变和“单位制”解体而还原社会的社会职能和管理职能，逐步达到“小政府、大社会”的体制改革目标。社区建设工作千头万绪，但绝不能偏离党和政府的领导。只有在理顺基层管理机构的内部关系、提高基层管理干部的管理水平的基础上，才能做到纲举目张，更好地开展社区建设其他方面的工作。
(一)必须构建新型社区自治体系
社区建设是一个深刻的体制创新过程，社区建设的实质是有中国特色的城市与农村基层组织管理体制的创新。实行社区自治，创建新的社区管理体制，首先要实现两个突破：一是在社区管理体制的构建上实现突破，给予社区组织以明确的定位，形成社区居民“自我管理、自我教育、自我服务”的组织体系；二是在社区管理体制的外部环境上实现突破，确立社区自治的法律制度，加强和改善党的领导。社区体制创新，必须逐步完善社区的综合性功能，充分发挥社区的社会服务功能和心理归属功能。社区自治组织主要包括社区居民大会、社区居民代表大会、社区居民委员会、社区议事协商委员会、业主委员会等群众性自治组织。社区自治的参与主体还有社区中介组织。社区中介组织在我国是一种新兴的社区组织，如社区事务服务站(所)、社区慈善协会、社区老年协会、社区发展基金会、社区志愿者服务协会以及社区歌咏队、健身队、书画社等等。社区中介组织的根本特征在于它为社区公益事业服务的非盈利性，因此，社区中介组织的出现、存在和发展是社区组织发展的十分重要的方面，是社区兴旺发达的重要标志。当前，社区建设工作的一个重要内容就是大力发展社区自治组织和社区中介组织。
(二)加快政府职能转变，建立市、区两级社区建设领导机构
要进一步理顺各方面的关系，充分发挥政府职能部门在社区建设中的主导、引导、组织、协调、服务作用。要根据“面向社区，工作重心下移，权随责走，费随事转，责权利配套”的工作思路，明确街道办事处、政府职能部门与社区居民委员会的关系是“指导与协调、服务与监督”关系，从根本上转变“权力在上，责任在下”的不合理状况，初步建立起新型的基层管理体制。目前，民政部已正式确定为政府在中央一级负责社区建设和社区发展的工作的职能部门，民政部的主要职责是制定有关社区建设和发展的宏观规划和政策，而具体政策的执行和协调，则主要由市、区两级政府及有关的民政部门负责。从调查的情况看，市、区两级政府中缺乏权威性的社区建设领导机构进行协调监督，现有的民政部门在落实社区建设的具体政策时，往往因不能得到其他有关政府职能部门的协调配合而感到力不从心，影响了政策执行的效果。各地市、区两级政府应配合地方政府的调整改革，在条件允许的情况下，尽快筹组由当地党委和政府主要领导干部参加的、具有权威性的、专门的社区建设领导机构，承担两项主要任务：一是根据党中央、国务院和民政部有关方针政策，因地制宜地制定或调整社区建设和发展的规划、政策和措施，引导社区建设工作健康发展；二是在当地党委和政府的领导下，组织协调督促各有关政府职能部门，与民政部门分工合作，相互配合，形成合力，共同推动社区建设和发展工作。
(三)强化街道办事处的职能，逐步推进“街道体制”向“社区体制”转换。
目前社区建设的操作层仍基本停留在街道行政区域之内，街道办事处作为区政府的派出机构，行政管理职能日趋扩大，承担着大量的政府行政管理职能，具备了类似“准政府”的性质。从加强基层政权建设角度出发，现阶段有必要强化街道办事处的职能，保证社区建设和发展的顺利开展。街道办事处在社区建设工作中代表政府行使一定的行政管理职权，主要包括对政府职能部门在社区内的工作发挥统筹、协调和监督的职能，以及对居委会日常工作行使指导协助的职能。根据“两级政府、三级管理”的原则，在街道社区的层面上，继续推进从专业条线管理为主向条块结合、以块为主的转变；从事权分散向事权集中的转变；从面向全社会的松散管理向以社区为载体的综合性管理的转变，即由上级政府及其职能部门向它的派出机构“分权”，使街道办事处责、权、利统一，充分发挥相当于一级政府的管理职能。从社区建设的长远发展来看，街道办事处作为政府的派出机构直接参与所辖社区的管理工作，只是一种过渡性措施，最终应将社区管理的权力归还居民自治组织，即通过建立社区管理委员会、社区事务协商制度及居民互助、志愿者、选举社区领导人等活动，培养居民的自治能力，提高居民的参与意识，逐步实现“街道体制”向“社区体制”的过渡。
(四)推进居委会组织重组，实现居民自治组织的再造目前居民委员会辖区往往被称为微型社区，以示与街道社区有所区别。部分城市，如北京市在完成对居委会辖区调整后，已将居委会正式更名为社区委员会。居民委员会作为我国城市管理体系中最基层的单位，在计划经济体制所形成的政府调控模式下，由群众性自治组织向政府行政性组织转变，几乎变成作为政府派出机构的街道办事处的“派出机构”。受组织行政化倾向的影响，居委会的职能和工作内容严重膨胀，从事大量本来应由政府职能部门或社会中介组织承担的事务性工作。现有的居委会职责模糊，功能错位，难以发挥社区群众自治组织的作用，难以适应新时期社区发展需要。应该根据1989年颁布的“城市居民委员会组织法”的精神进行重组，形成以社区党支部为领导核心、社区居民代表会议决策、社区委员会议事、社区工作者办事的新型的居民自治组织。
湖州市中心城区社区建设存在的问题与建议
中共湖州市委党校课题组
我老秘网市中心城区共有7个街道，68个社区， 10万余居民户。现有全国文明示范社区1个，全国先进基层党组织1个，全国先进文化社区1个，全国群众体育先进社区1个，省级示范社区39个，省级文明社区18个，省级和谐社区1个，市级和谐社区6个，市级文明社区59个。近几年来，我老秘网市各级党委政府十分重视中心城区社区建设，建立起了党委政府领导、民政部门牵头、职能部门分工协作、居民群众广泛参与的领导体制与工作机制，社区建设取得了较大成效，但仍存在一些需要解决的问题。
一、中心城区社区建设存在的主要问题
（一）社区管理职责不够清晰，出现政府部门的“越位”和社区居民委员会的“错位”现象。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定了居委会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但目前部分政府部门过多干预社区工作，作为政府派出机构的街道直接管理和领导社区工作的现象还比较突出，居委会的自治性还没有充分显露出来。居委会实际成为了政府的一个执行机构，承担了过多的行政性事务，社区工作申报准入制度形同虚设，“权随责走，费随事转”的问题落实得不够到位，使社区居委会承担的任务过重，出现“小马拉大车”疲于应付的现象，导致了居委会职能的“错位”。
（二）社区管理和服务的基础设施建设资金投入不足。我老秘网市中心城区社区基础设施建设的各级财政投入虽然超过1000万元,但社区内部服务设施以营利性商业服务为主，约占69%，社区政府公共服务设施约占6%，其余25%左右的设施都是自助或互助服务为主，设施相对较为缺乏，这既与省平均水平相差甚远，也不能满足公共服务的需要。至2005年底，全省社区服务设施资金投入达4.15亿元,其中政府财政拨款2.58亿元，占62%。我老秘网市社区服务设施资金投入总量不足，资金源于自筹资金的约占57%，其次是政府财政拨款约占22%和共建资助资金约占21%。
（三）驻区单位资源共享还远不能满足居民需求和社区发展的需要。社区服务要走社会化的道路，就必须能够较好地整合社会资源，集社会力量办社区服务，充分开放和利用驻区单位设施是社区互助服务的重要内容。驻区单位设施向社区居民开放是社区建设共驻共建、资源共享原则在社区服务中的具体体现。我老秘网市社区内单位总数495家，其中参与社区共建的单位数435家，仍有一定数量驻区单位未能参与社区共建，而参与共驻共建资源共享的驻区单位设施开放数为150个，设施开放的数量和程度都不能满足社区居民的需求，仍有大量共驻共建单位由于怕开放带来管理、物产破坏等麻烦而不愿提供闲置资源。
（四）社区民间组织数量少，社区居民、志愿者参与社区建设积极性有待提高。我老秘网市仅有社区民间组织295家，而杭州、宁波、南京的社区民间组织分别达到了2000、 2000和5000家，甚至人口不过百万的张家港市社区民间组织也超过200家。此外，我老秘网市居民参与社区建设的积极性、主动性不高，参与程度还不普遍。除一部分对社区依赖性较强的弱势群体和困难群体外，大部分居民对社区的认同感、归属感没有形成，缺乏居民自治的民主意识。再有，我老秘网市登记注册的志愿者人数占社区居民总人数的比重仅为4.2%，与省里规定到2010年，注册登记的社区志愿者占城镇人口的8%以上尚有很大差距。而且社区志愿者参与社区服务仍没有形成长效机制。
（五）社区办公服务活动用房紧张、工作经费缺乏。中心城区社区办公服务用房现平均为150平方米，但凤凰街道社区的办公服务用房平均只达到114平方米，吴兴区社区办公服务用房也只达到186平方米左右，其中达到省定新标准的只有6个社区（省定新标准为350平方米，规模在2000户以上的社区要按照每百户不低于20平方米配置），同先进地区差距更大（如宁波市规定最少不低于1000平方米，杭州、义乌等市规定最少不低于500平方米），且存在着社区服务用房零碎、分散，难以发挥规模效用的问题。此外，从2003年以来，政府投入吴兴区社区建设的经费应达到2592.5万元，实际到位1938.67万元，其中市级财政到位77.8%，区级财政到位89.4%，市民政局到位38.4%。据调查，吴兴区五个街道有历史旧债999.49万元需化解。社区建设经费的不足，导致部分社区出租办公用房，使中心城区的办公用房问题难以从根本上化解，也导致财政局、建设局、社区对此问题的争议。
（六）社区工作者队伍建设有待进一步加强。中心城区社区工作者虽然全部采用公开招聘的方式录用，但整个社区工作者队伍存在以下几个问题：一是人数少，目前中心城区共有社区工作者343人，平均每个社区5人左右。二是人员结构不尽合理，女性工作者数量偏多，比例高达66.5%，平均年龄达40岁，年龄在40周岁以下的比例偏低。三是素质有待进一步提高，社区工作者中、大专以上学历仅为36.7%左右，高中、中专学历占55.1%，其中只有88人取得省民政厅和省行政学院颁发的岗位资格证书，与社区工作所要求的职业化、专业化水平有一定差距。四是待遇偏低，社区工作者年平均收入1.7万元左右，与2006年我老秘网市城镇居民纯收入相比也显得偏低。
二、进一步完善中心城区社区建设的几点建议
（一）深化城市管理体制改革，明确街道社区功能。我国城市社区建设和管理模式大体有两种趋向：行政趋向和自治趋向。行政趋向是通过强化基层政府的功能，运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，形成“行政化”的社区管理体制，其核心是推动市、区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道社区层面的行政权力。自治趋向是通过健全完善社区自治组织，强化基层社区的功能，动员社会广泛参与进行社区管理。这两种趋向与各城市财政状况、居民自治意识、社区功能定位有密切联系。我老秘网市应根据自身的优势、传统等实际状况需要进一步明确街道社区的功能定位。
（二）调整社区经费核定办法。社区办公经费现以每个社区4250元/每年/每百户为基数，2000户以上社区按每增1户增加公用经费1元的标准核定。原核定办法为解决社区必需的公用支出提供了必要的保障，在经费基数相对较低的情况下较为合理，但随着社区规模的不断扩大，社区办公经费基数的提高，其不合理性也逐步显现，应通过增加财政投入、调整社区规模设置等办法加强社区建设的财政保障。
（三）加快推进社区基础设施建设。要增加用于基础设施建设的财政投入，重点是建成一批上规模、上档次的综合性社区服务中心。老社区的办公用房问题既是重点也是难点，市财政每年投入应不少于500万元，区财政要按1：1配套，调用闲置用房、租借社区用房，考虑到市总体财政情况，应争取用5年左右时间，使老社区办公服务用房逐步达到350平方米；新建社区的办公服务用房要切实按照每百户不低于20平方米配置，由建设部门统一规划，防止出现由于开发商的不同、开发时间的不同导致办公用房分散的情况。
（四）建立共驻共建、资源共享的合作机制，调动驻区单位积极性。通过加强居民基本道德素质建设、建立驻区单位与居民共享资源设施的合作机制、自主制定相应的规章制度、以无偿或低偿的方式，彻底打通单位与居民沟通合作的顾虑和障碍，使驻区单位和居民个人都从中受益、和谐发展。
（五）切实加强社区工作者队伍、志愿者服务队伍建设。加强社区工作者队伍建设：一要采取公开招聘或其他居民认可的方式，把一批热爱社区工作、具有专业知识的人才充实到社区居委会中来；二要建立健全社区工作者工资增长机制，以吸引一批知识化、年轻化的人才加入到社区工作中；三要建立社区工作人员教育培训制度，不断提高社区工作者的综合素质和整体水平。政府应该采取适当措施鼓励社区志愿者参与社区服务，体现社区志愿服务的价值，还可以根据社区服务的实际需要和志愿者所具备的条件来安排服务项目和活动，充分调动志愿者的积极性，加强社区志愿者服务队伍建设。
（执笔：马列教研室谢眺眺）
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