构建区域中心城市的思考及对策
城镇化一般是指农业人口及土地向非农业的城市转化的现象。新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。目前，宜宾市城镇化率约为38%，作为经济发展的大市，城镇化率还不及全省的平均水平。对于城镇化基础比较低的宜宾市来说，既充满挑战，又具有良好条件。如何构建百万人口中心大城市，本研究认为要紧密结合规划目标，但不脱离宜宾城市化现实，应从以下做出努力，以提高城市吸引力、竞争力，吸引产业进入、人口聚集，构建百万人口大城市。
一、科学系统的城市发展规划
（一）区域总体规划。根据社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。还包括选定规划定额指标，制订该市远、近期目标及其实施步骤和措施等工作。宜宾市总体规划主要包括城市发展目标和城市发展战略。一是城市发展目标。按照宜宾市城市发展和城市现代化建设要求，把宜宾建设成为融合历史精华与现代文明为一体的文化名城和以世界级综合能源服务基地为特色的经济繁荣、社会安定、布局合理、设施完善、环境优美的宜居城市和现代化大城市。二是城市发展战略。包括城市发展策略、经济产业发展目标及策略、区域协调发展策略、城镇化发展目标及策略、社会和谐目标及策略、历史名城保护目标及策略、环境与资源保护目标及策略。
（二）城市建设规划。加强城市基础设施的建设，大力拓展城市职能，以中心城区产业升级为契机，优化城市结构，以建设区域中心城市为目标，以水电、旅游为特色，重点发展具有区域影响的贸易、旅游、会展及信息服务等职能，继续完善城镇体系和功能，不断提高宜宾在区域中的地位和作用。一是交通枢纽建设，突出“一轴”的意义。“一轴”，即成渝通道发展轴。宜宾地处川滇黔三省结合部，金沙江、岷江、长江交汇处，是长江黄金水道的起点，处于国家“五纵七横”交通规划南北干线与长江东西轴线的交汇点。是国家规划的长江六大枢纽港之一，是四川省内铁路、公路、水路、航空、港口相配套的综合立体交通网络较为齐备的区域中心城市，是四川沿江开放和成渝经济区连接南贵昆经济区走向东南亚的重要门户，也是四川规划的向南、向东的重要出川大通道，具有建设成为长江上游川滇黔结合部综合交通枢纽的显著优势。二是城市空间拓延，科学建设新区。一方面，新型城镇化需要吸引先进发达地区的高级技术人才等落户，另一方面，新进城的居民如果生活的城市环境不好，其则有厌恶城市的情绪，甚至想迁出城市。也就是说，城市生活环境一定要让居民感觉留下来是更好的选择。商家、企业是城市化过程中的重要角色，它是提供就业岗位，为新进城居民提供经济基础——工资的主要载体，它们的经商环境影响着人口在城市的生活状况，也影响着百万人口中心城市的构建进程。所以，适宜把较好的位置腾出来让给商家，让它们有更好的发展环境。三是扩大城区面积，增大城市容量，完善城镇功能。构建百万人口中心大城市，城市容量是个瓶颈，城市能否承载这么多的人是个关键问题，城市它首先是一个区域，决定了它有限的地域面积、有限的空间、有限的资源、有限的环境容量等，进而也决定了它的人口规模、经济发生水平、经济支付能力。许多城市的“城市病”叫人们感觉辛酸，人口过多、交通拥挤、市容卫生差等问题层出不穷。宜宾市在构建百万人口中心城市时，一定要充分考虑到城市承载力，避免“城市病”的发生，也就是说，应该有序扩大城区面积，增大城市容量，同时继续完善城镇功能，以最良好的状态做好构建百万人口中心城市的角色。
（三）人口发展规划。区域（城市）总体规划、城市建设规划地有效有序落实必须要有合理的人口规划相映衬。人口发展规划就是要以科学发展观为指导，坚持“以人为本”和“城乡统筹”的发展思路，将人口发展作为谋划区域发展的主线，并从战略高度重视人口发展规划。一是人口总体规划。继续稳定和完善低生育水平，有效控制人口总量，不断提高出生人口素质，降低出生人口性别比，着力推进“健康共享”促进工程，人人享有基本的生殖保健服务，初步形成新的婚育观念和生育文化；逐步建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制。具体包括总人口数量、适龄儿童、劳动力、老年人口、育龄妇女及生育水平等等多方面、多层次的预计和规划。二是人口功能区规划及人口有序迁移。通过人口发展功能分区与统一规划，针对不同人口发展功能区的特点，不断完善人口发展调控政策，合理调控人口规模、人口素质、人口结构，确立不同的战略取向，制定和实施差别化的人口管理政策体系，引导人口由扩散区、限制区向拓展区、稳定区疏解，实现人口合理有序迁移与流动、劳动力人口合理配置，形成各人口发展功能区功能互补、协调发展的格局，保障生态安全，缓解资源环境压力，促进全市人口、资源与环境的良性互动。三是人口吸引政策规划。由于区域发展的非均衡性，我国东中西部经济发展出现梯度，东、中、西部经济发展水平依次降低。鉴于经济原因，大量人口从我国西部流入东部，成为务工人员，成为东部的劳动力，宜宾市也是外出务工人员主要流出地。而随着西部特别是成渝经济区区域规划的实施，西部地区正迎来了发展的黄金时期，产业的梯度转移给西部经济发展带来活力，但也面临着劳动力缺失严峻的问题。为此，应加快推进工业化进程，提高经济实力，扩大就业，以工业园区留住劳动力、吸引人才。
二、产业培育与发展
（一）规划发展战略性新兴产业。一是明确技术方向，做好产业选择和产业布局工作。即发展什么产业以及产业的空间分布问题。一般来说，战略性新兴产业属于新兴技术产业化发展的潜在形态，其经济效应、市场前景并不十分明朗，尤其是支撑产业的核心技术系统是否具有先导性、战略性，是否有推广应用的可能性更具有相当的不确定性。因此，产业选择的正确与否就成为战略性新兴产业培育壮大的前提。二是完善科技创新路径，提高科技创新能力。战略性新兴产业是由技术创新催生、技术应用支撑的新型产业部门。原有技术的深入创新和新技术的不断突破以及新技术的快速产业化是新兴产业产生发展的基础。是否具备科学的技术创新路径则是能够提高综合研究开发能力的决定因素。政府要着力加强科技成果转化应用平台建设，引导风险投资资金、金融资金、民间资金进入新兴产业领域，积极推进先进科研成果进入实体形态，提高科技成果向产业应用转换的速度。三是健全体制机制，形成新兴产业培育的有效模式。战略性新兴产业发展面临着体制和机制的障碍，几乎每一个领域都在发展过程中遇到很明显的体制和机制障碍，比如汽车的准入问题、新药的审批问题、生物制药进入医保目录问题、风电上网问题等等，这已经成为体制改革、政府职能转变的关键点和突破口。”政府要围绕战略性新兴产业的成长规律、现代市场经济体制的运行规律，不断创新体制机制，探索适合中国国情的产业发展新模式。四是提高招商引资的层次和水平。要描准中国或世界500强企业，加大招商引资工作力度，着力在引进战略性新兴产业和科技含量较高的大企业上下功夫，尽可能减少或避免引进低科技含量、高污染的企业，增强全市产业发展的核心竞争力，真正让“产业宜宾”成为支撑百万人口大城市的新引擎。
（二）大力发展第三产业。一是优化产业结构。2010年宜宾市产业结构为15.4:59.6:25，远期规划调整为10:55:35，即宜宾市产业结构有优化空间。产业结构优化，注重第三产业发展是宜宾市产业发展的第一步。重点是加快工业化进程，即完善第二产业，同时促进第三产业的发展。加强产业集聚，推动第三产业发展，促进农民进城就业，推进城镇化进程。工业化是城镇化不可逾越的发展阶段，第三产业的发展是建立在第二产业的基础上，离开了工业化的支撑去过分强调第三产业的发展，就会使经济陷入空心化的局面。所以应该合理发展第三产业，扩张和提升城市经济，促进农业人口向城市的转移和就业。当然，不能脱离第一产业，特别是不能忽视农业发展。要发展现代农业，并适时推进农业产业化。二是注重发展第三产业。宜宾市第三产业发展不足，而当今，第三产业是越来越成为吸引入城人口的主要产业，并且，这种作用会越来越大。推动第三产业发展，优化产业结构，是构建百万人口中心城市的突出环节。发展第三产业除了吸引就业，还能提升城市活力，走以服务业为主的、环境代价少的产业发展道路，是未来构建百万人口中心城市必然选择。三是大力发展现代服务业。把加快发展现代服务业作为产业结构优化升级的突破口，与扩大城乡居民消费和就业紧密结合起来，营造有利于加快服务业发展的优良环境，优先发展现代物流、现代金融、会展和博览经济等生产性服务业；改造提升传统商贸、观光旅游等生活性服务业；积极扶持发展民生性服务业。
（三）优化传统产业。一是培育壮大支柱产业。加快发展饮料食品、化学纤维、化工和制药、造纸、能源及建材等支柱产业。其中，以五粮液集团为龙头的饮料食品业；以丝丽雅集团为龙头的化学纤维制造业，以天原集团、宜宾药业为龙头的化工和制药业，以宜宾纸业为龙头的造纸业。二是继续推进能源工业。在壮大综合能源产业中提到的积极推进煤炭资源整合和煤炭企业兼并重组的同时，进一步优化全市煤矿资源的探矿权设置，为全市打造综合能源基地作支撑。继续争取中央实施西部大开发的政策支持，做好向家坝、溪洛渡水电站的发展工作。建议充分利用向家坝电源点及横江关河自备电源，积极推进宜宾伊力集团年产100万吨PVC及其配套项目建设。三是发展现代优势农业。酒类食品产业要着力打造“中国白酒金三角”的核心区龙头、世界顶级白酒生产基地。茶产业要进一步做好四川最大的茶叶生产区，全国最大的早茶生产基地。林竹产业要形成以竹浆造纸、竹木建材、竹木家具、竹木工艺、竹食品五大系列的林竹加工体系。畜牧业要进一步提高宜宾畜牧业效益。优质粮油产业要形成独具地方特色的食用优质稻米、酿酒原料粮、优质饲料粮等优势农产品。同时，用高新技术和适用技术特别是利用电子信息技术改造和提升传统产业，铸强铸大产品在国际国内市场有较强竞争力的企业，形成产业发展的核心竞争力，推动产业结构不断优化升级，实现工业经济持续发展。大力推进电子、信息技术在传统产业中的应用，以信息化带动工业化，充分发挥军工企业在人才、技术装备等方面的优势，密切与地方经济的结合，吸引增量、激活存量，调整结构，力争在新产品研制、开发等方面取得新的突破。
（四）改造升级老工业基地。针对全市三线工业企业较多，布局不合理的现状，改造升级老工业基地，既盘活提升老工业基地，又为城市发展增容扩效，提升城市形象，同时注重对老工业基地文化的保护和提升，以推动全市旅游潜在产业发展。
三、基础设施建设
（一）交通系统建设。宜宾地处川滇黔三省结合部，金沙江、岷江、长江交汇处，是长江黄金水道的起点，处于国家“五纵七横”交通规划南北干线与长江东西轴线的交汇点。是国家规划的长江六大枢纽港之一，是四川省内铁路、公路、水路、航空、港口相配套的综合立体交通网络较为齐备的区域中心城市，是四川沿江开放和成渝经济区连接南贵昆经济区走向东南亚的重要门户，也是四川规划的向南、向东的重要出川大通道，具有建设成为长江上游川滇黔结合部综合交通枢纽的显著优势。围绕长江上游川滇黔结合部综合交通枢纽的建设目标，以提升枢纽功能为中心，以加快建设出入境大通道为重点，进一步完善市内路网，强化交通互联配套，形成“铁、公、水、空”有效衔接的现代立体交通运输体系，加快建设“畅通宜宾”，成为出川“南大门”和通江达海“桥头堡”、国家“两横三纵”开发轴线上西南地区的重要交通节点。
（二）水、电系统建设。以向家坝、溪洛渡水电工程系统为核心，建设配套相适应的水电系统。加快水库和配套渠系建设。围绕“再造一个都江堰灌区”目标，建设向家坝水电站灌区工程。完成高县惠泽水库渠系配套工程、筠连县王家沟水库枢纽工程及干渠建设，开工建设兴文县新坝等一批中型水库。加强水源点建设，重点推进“西南干旱重点骨干水源工程”建设。建设智能电网。以特高压电网为骨干网架，500KV、220KV电网为支撑，构建结构合理、安全可靠、经济高效、清洁环保的主网架，协调发展配电网，夯实智能化电网基础，建设电网输配能力与资源配置能力显著提升的坚强智能电网。同时，加强110KV及以下配电网建设，优化电网结构。
（三）信息化系统建设。加强宽带通信网、数字电视网和新一代互联网建设。建设大容量、高效率、安全可靠的基础设施网络。加快实施重大通信基础工程，着力提高宜宾的国际通信保障能力、区域干线传输能力、信息汇聚处理能力、信息安全支撑能力和应急通信适应能力。健全城市通信网络体系，加速传统通信网络向智能化、个性化、移动化信息网络转变。扩大国际互联网出口带宽，建设高速、安全、可靠的无线城市网络系统，中心城区和重点城镇实现无线网络全覆盖。提高
四、社会公共服务建设
（一）扩大公共服务。以促进人的全面发展和家庭的全面发展为出发点，坚持面向基层、面向民众，强化政府公共服务职能，扩大公共服务供给，促进公共服务均衡发展，逐步形成覆盖城乡、布局合理的公共服务体系。
（二）完善社会事业、公共服务体系的基础设施。坚持统筹规划、适度超前原则，加快建设城市文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利、行政管理等社会性基础设施，不断提升基础设施的现代化水平和中心城市的综合承载能力。尽快健全完善城区商（农）贸市场、医院、幼儿园、学校、公共活动场所、公共绿地、停车场、公交站台等基础服务设施。
（三）促进人的生命全过程的健康发展。继续稳定低生育水平、提高人口素质、改善人口结构。积极应对人口老龄化，建立居家养老为基础、社区养老为依托、社会养老为补充的新型养老体系。积极发展妇女儿童、残疾人事业，切实维护妇女、儿童、残疾人的权益。建立服务和保障人口生命全过程健康发展的体制机制。
（四）坚持实施科教兴宜、深化教育体制改革。优先发展教育，加强人力资源能力建设和技术创新体系建设，为实现经济跨越式发展提供原动力。优先发展公共教育、提高公共教育质量、公平配置教育资源。加强政府教育统筹，转变政府教育管理职能，健全现代教育决策机制。创新人才培养模式，改革考试招生制度，形成开放互动、灵活多样的人才培养体制及人才选拔机制。
（五）努力推进文化事业建设、加快文化体制改革。加快公益性文化事业发展、积极创造健康向上的文化精品，繁荣群众文化活动、满足人民群众的文化需求。完成国有文艺演出院团体制改制，培育骨干演艺企业，推动建立现代企业制度和联合重组。加快有线广播电视网络整合。探索政府购买公益性演艺服务。推进文化市场综合执法改革。
（六）完善基本公共卫生服务体系。建立健全疾病疫情预防控制、妇幼保健、应急救治、精神卫生、健康教育、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，完善公共卫生服务功能，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件防控和应急处置能力，形成分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系。建立以城乡居民电子健康档案为基础的公共卫生服务信息化系统，促进城乡居民逐步享有均等的基本公共卫生服务。
（七）完善各项社会保险制度。全面实施和完善城镇企业职工基本养老保险市级统筹制度，加快推进基本医疗、失业、工伤、生育保险市级统筹。进一步做好农民工参加城镇企业职工基本养老保险工作，逐步扩大新型农村社会养老保险制度试点范围和覆盖面。逐步提高城镇基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险和新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗保险保障水平。
五、城市管理
（一）强化“执政为民”意识。政府是城市居民中间利益协调者，所以，城市管理者首先是公正公平对待每一个国民，不分穷富，不分贵贱；与此同时，做到“以人为本”，既给强者绿色通道、牵线搭桥的同时，也应给弱势群体更多的关注，而不是歧视弱者。城市管理者要消除对诸如农民工等弱势群体的偏见意识，强化城市管理者“执政为每一个公民”的意识。
（二）创新城市管理。加强城市规划与经济社会发展规划、国土规划之间的协调，突出城市规划对空间开发的引导作用和对区域功能定位的约束作用，加强规划实施的监督和管理。充分利用市场机制配置城市资源，创新城市经营机制，充分发挥公共投资的引导作用，吸引社会资金参与城市建设。全面推进市政公用事业经营管理体制改革，形成城市经营主体多元化格局。理顺城市管理体制，推动城市管理重心下移，加强和谐社区建设和管理。完善城市建设投资决策机制，加快城市管理信息系统建设，推进数字化城市建设，提高城市现代化经营管理水平。
（三）有序推进政府行政改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，提高行政效能，加快服务型政府建设，基本建成法治政府。强化政府公共服务和社会管理职能，推进政企、政资、政事分开以及政府与市场中介组织分离。深化政府机构改革，调整优化政府组织结构，积极推行职能有机统一的大部门体制，全面推进政务公开，加大政府信息公开力度，健全科学、民主、依法决策机制和绩效评价机制。继续推进扩权强县。推进基层民主政治建设，完善“公推直选”机制和基层群众自治组织，健全民主决策、民主管理和民主监督机制。积极推进行政区划调整。
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七、统筹城乡发展
（一）统筹城乡综合配套改革。稳定和完善农村基本经营制度，建立健全土地流转管理服务机制，在依法自愿有偿的基础上推动土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营。探索创新耕地保护机制，鼓励有条件的地区自主开展建立耕地保护基金试点。探索农村用地制度改革，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理制度。深化林权制度改革，规范林权流转，完善林权抵押贷款制度，推进政策性森林保险试点。
（二）加快推进社会主义新农村建设。有序开展村庄布局调整和土地整治，加强集镇、村庄的规划建设，引导农村人口适度集中居住，在有条件的地区建设规模适度的中心村，建成一批具有川南民居风格的特色村镇。依托中心村集中建设公共服务体系，统筹考虑居住与生产生活、公共服务、社会管理的综合配套，积极推进新型农村综合体建设，形成人口集聚适度、产业支撑有力、功能设施配套、环境优美和谐、管理科学民主的农村新型社区。
（三）深化户籍体制改革。加快推进城镇化进程，构建百万人口中心城市，前提是要有人进城，而有序推进有条件的农民、农民工落户城市是解决中心城区“缺人”的有效选择。当务之急要以户籍制度改革为突破口，继续推进相关制度改革，进一步排除农村人口向城镇迁移的各种障碍，解除农民进入城镇的后顾之忧。在子女入学、参军、就业、社会保障等方面享受与城镇居民同等待遇。回归户籍制度本义，实行居住证制度或身份证制度。户籍制度的本意是人口登记制度，要回归其本意，二元户籍制度逐步消亡，建立户籍、居住一元化管理的体制机制。进一步放宽中小城市和小城镇落户条件，积极创造有利条件，进一步引导符合条件的农民进城落户。放宽引进人才户口迁移、亲属到城镇投靠落户、离退休人员下岗职工户口迁移等的限制条件。
（四）发展现代农业，提高农民收入。提高农民收入是统筹城乡发展的关键。宜宾市城乡差距依然巨大，2008年，宜宾市城镇居民人均可支配收入为11862，农村居民人均纯收入仅为4513元，两者相差2.63倍。城乡差距扩大将会阻碍城镇化的进程，因为只有农村居民收入增长了，有一定的经济基础了才能在城镇生活，成为市民，从而推进城镇化；而农村居民相对收入减少，城镇化步伐必然受到阻碍。因此，宜宾市要大力发展特色效益农业，坚持以工促农，以城带乡，统筹发展的原则，积极调整农业产业结构，转变农业发展方式、推进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，夯实农业发展基础，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力，加快推进农业产业化和现代化。
（五）完善农村土地管理制度。要适时进行农村产权制度改革、土地制度改革，以适应构建百万人口中心城市的需要。同时，城市建设应处理好经济发展与土地限制的关系。土地资源极为宝贵，在保证耕地总量动态平衡的基础上，用地指标要适度向县城和中心城镇倾斜。对规划区外的非农建设用地要严加控制；对农村宅基地政策要合理调整，逐步实行有偿使用制度。
（六）积极引导农民工市民化。农民工市民化面临着如经济负担不起，想留但不喜欢和城市人生活诸如此类的问题，包括医保、就业、子女教育等等一系列问题。而政府为构建百万人口大都市要解决的也正是这些存在的问题，首先是鼓励有条件的农民工率先市民化，政府要在户籍制度、就业条件、医疗工伤保险、养老保险、子女教育等方面给予足够的支持，政府做好这些，农民工市民化必然加快实现，从而加快构建百万人口中心城市。
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