马克思的公共服务理论与我国服务型政府建设 马宝成
一、马克思公共服务理论的缘起马克思的公共服务的论述主要来源于他的社会总产品分配理论。尽管在马克思的经典原著中并没有直接涉及到公共服务这个提法，但是，他在论述社会总产品的分配原理时关于社会扣除的一系列论述却蕴涵着公共服务的深刻思想。
马克思在批判《哥达纲领》宣扬的拉萨尔的分配观过程中，系统阐述了社会总产品分配的思想。马克思主义的基本原理认为，随着生产力的发展，社会总产品供给量不断增大，其中满足社会存在和发展的共同基本需要部分(公共产品)也会相应增多。那么，社会总产品该如何分配呢？
这个社会分配的基本问题在当时有着截然不同的观点。拉萨尔提出的分配观是“公平的”分配，要求“不折不扣的劳动所得”按照平等权利属于一切社会成员。资本主义制度是好的，主要问题就是分配不太公平。把分配制度改良一下，搞点所谓公平分配就可以了，这样资本主义私有制就永存了，剩下的只能是在分配问题上下工夫，开展公平分配就足以了。《哥达纲领》关于分配问题的一个明显倾向是宣扬拉萨尔的分配观，认为分配决定正义、通过改变分配方式实现社会正义。例如，《哥达纲领》第一条强调“劳动所得应当不折不扣和按照平等的权利属于社会一切成员”，第三条强调“劳动的解放……要求集体调节总劳动并公平分配劳动所得”。 可以看出，整个纲领极为重视分配问题，要求通过分配实现公平、平等和正义，甚至把分配问题当成了无产阶级政党活动的中心任务。
针对《哥达纲领》宣扬的拉萨尔的“分配决定论”，马克思认为“在所谓分配问题上大做文章并把重点放在它上面那也是根本错误的。”这实际上是颠倒了经济基础与上层建筑、生产与分配的关系。马克思指出：“消费资料的任何一种分配，都不过是生产条件本身分配的结果，而生产条件的分配，则表现生产方式本身的性质。” 在资本主义条件下，生产资料掌握在地主、资本家手里，这就决定了产品的按资分配形式，劳动者只能得到维护劳动力再生产的生活资料。要改变资本主义的不合理的分配关系，必须推翻资本主义制度，改变生产资料私有制。马克思认为，所谓“公平”和“平等”都属于上层建筑的范畴。他不仅决定不了经济基础，相反，他本身是由经济关系决定的。在资本主义社会里，资本家认为，按资分配是很公平的。但在无产阶级看来，在生产资料归资本家占有的条件下，是根本不可能实现公平分配的。所以，拉萨尔关于“公平”分配的观点是站不住脚的。
在批判了《哥达纲领》中的分配决定论之后，马克思阐明了社会主义条件下社会总产品的分配原理，其中心思想集中体现了马克思公共服务理论的科学内涵。
二、马克思公共服务理论的科学内涵
马克思指出：“‘劳动所得’这个用语首先理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品。”那么“劳动所得”怎样进行分配呢？
《哥达纲领》提到：在共产主义社会里，每个劳动者都应得到“不折不扣的“劳动所得”。对此，马克思指出，“不折不扣”的劳动所得是错误的，在未来社会里，社会总产品的分配并非《纲领》指出的那样。社会总产品进入个人消费之前要进行一下扣除：
第一，用来补偿消耗掉的生产资料的部分；第二，用来扩大生产的追加部分；第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。
以上三项扣除是用于生产的。在经济上是必要的，扣除多少，应当根据现有的生产力来确定，部分的应根据概率论来确定，但是这些扣除根据公平原则无论如何是不能计算的。
余下部分在进入个人消费之前，还得进行扣除：
第一，和生产没有直接关系的一般管理费用。马克思指出，和现代社会比起来，这一部分将会立即极为显著地缩减，并将随着新社会的发展而日益减少。第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。和现代社会比起来，这一部分将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加。第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金。
进行这三项扣除的目的在于是取之于民，用之于民。也就是说，这部分社会扣除必须用于社会公共需要。对此，马克思指出：“从一个处于私人地位的生产者身上扣除的一切。又会直接或间接地用来为处于社会成员地位的这个生产者谋利益。”
由此可见，在论述第二部分扣除，即满足社会公共需要方面的扣除时，尽管马克思没有明确把它解释为公共服务，但是其内涵所指已经非常明显，实质上与今天我们所说的公共服务的内容是一致的。至此，马克思关于公共服务理论的轮廓研究基本形成。以笔者的理解，它至少包含以下基本内容：（一）公共服务的水平随着经济社会的发展而不断提高；（二）基实现本公共服务均等化是现代政府的基本职能；（三）基本公共服务的财政投入力度应与政府财政能力相适应；（四）节约型政府和廉洁政府是建设服务型政府的应有之义。
三、马克思公共服务理论对建设服务型政府的启示
建设服务型政府是当前行政管理体制改革的一项重要内容。重温马克思关于公共服务的基本理论，对于今天我们正在着力推进的服务型政府建设具有重要的启示意义。
（一）公共服务的水平随着经济社会的发展而不断提高
公共服务是现代政府的基本职能。党的十六大以来，中央多次强调要在全面履行政府职能的基础上，更加重视社会管理和公共服务。党的十七大对加快行政管理体制改革做出了全面部署，明确规定了政府职能的主要内容是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出的深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。
目前，随着国内外公共服务体系建设的推进和公共服务理论研究的深入，我们在公共服务的内涵上取得了基本共识。公共服务是以政府等公共部门为主提供的，满足社会公共需求、供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务。一般来说，公共服务主要涵盖基础教育、基本医疗卫生、就业服务、基本社会保障、保障性住房、基础科技和公共文化、公共安全、环境保护、基础设施等方面。
马克思在论述第二项扣除，即“用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等”时还特别强调，“现代社会比起来，这一部分将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加”。马克思的这一论述深刻说明，公共服务随着经济社会发展水平的变化而具有阶段性特征，呈现出不断扩展和提高的趋势。
从西方国家的经验看，公共服务一般具有随着经济社会发展水平的发展而呈现出不断扩展和提高的趋势。第二次世界大战后，一些西方国家在经济恢复和发展的基础上，大力推动公共服务体系建设，公共服务的覆盖面逐步向全体社会成员扩展。到20世纪60年代，西方国家基本建立起了较为健全的公共服务体系，保证了经济持续较快增长，维护了社会总体稳定。
党的十七大以来，我们在服务型政府建设上取得了显著成就。以解决民生问题为重点，加快推进公共服务体系建设。推进基本公共服务均等化，农村公共服务水平明显提高。调整财政支出结构，加大了对公共服务的投入力度。把就业放在经济社会发展的优先位置。加强职业培训和就业服务，促进高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业，做好退役军人就业安置工作。实施劳动合同法和就业促进法，普遍提高最低工资标准，推动建立和谐劳动关系。覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展，城镇职工基本养老保险实现省级统筹，实施养老保险关系跨省转移接续办法，连续7年提高企业退休人员基本养老金水平，年均增长10%，新型农村社会养老保险试点覆盖24%的县。积极稳妥推进医药卫生体制改革，全面建立城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度，惠及12.67亿城乡居民。最低生活保障制度实现全覆盖，城乡社会救助体系基本建立，社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。全国社会保障基金积累7810亿元，比五年前增加5800多亿元。大力实施保障性住房建设和棚户区改造，使1100万户困难家庭住上了新房。我们要持之以恒，努力让全体人民老有所养、病有所医、住有所居。
但是，我们建设服务型政府的任务依然十分艰巨。例如，城乡社会保障发展不平衡，一些基本保障制度覆盖面比较窄，基本统筹层次低，保障水平不高；医疗卫生服务供给总量相对不足，医疗卫生资源配置不均衡，城乡医疗保障水平差距较大，“看病难”、“看病贵”的问题仍然比较突出；生产安全、事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件频发，公共安全形势不容乐观，等等。这些问题的存在，不仅严重影响了民生的改善和社会公平正义，而且严重制约了科学发展和经济发展方式的转变。因此，只有大力加强服务型政府建设，切实提高政府基本公共服务能力，才能够维护社会公平正义，保障和改善民生，化解社会矛盾，为实现“十二五”规划目标提供体制机制保障。
2010年，我国的人均GDP已经超过4000美元，今后将向更高水平迈进。随着经济社会发展水平和人民群众生活水平的不断提高，全社会对公共服务的要求和期待也会越来越高。所以，建设服务型政府要认真贯彻落实《关于深化行政管理体制改革的意见》的具体部署和要求，“更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。”
（二）实现基本公共服务均等化是现代政府的基本职能
如前所述，公共服务主要涵盖基础教育、基本医疗卫生、就业服务、基本社会保障、保障性住房、基础科技和公共文化、公共安全、环境保护、基础设施等方面。但是，就基本公共服务来说，主要包括公民的基本生存、基本发展、基本环境和公共安全等对公民生存、发展具有重要影响的公共服务，基础教育、基本医疗卫生和社会保障体系建设是基本公共服务的三项主要内容。马克思在论述用来满足共同需要的部分时，专门列举了如学校、保健设施以及为丧失劳动能力的人等等设立的基金。很明显，马克思在此所列举的主要的社会扣除事项，如学校、保健设施等，与我们今天所说的基本公共服务的内容是一致的。
基本公共服务均等化是指全体公民不分城乡、地区和阶层，在享有基本公共服务方面机会均等、结果大体相同，同时尊重社会成员的自由选择权，并以公共财政体制为保障的一项制度安排。基本公共服务均等化不是公共服务的平均化。
党的十七大以来，我们在推进基本公共服务均等化方面取得了显著成就。在教育领域，我们的教育改革取得了重要成就，城乡免费义务教育全面实现，职业教育快速发展，高等教育大众化程度进一步提高，教育公平迈出重大步伐。在卫生领域，我们全面开展了医药卫生体制改革并取得了巨大成就，基本医疗保障制度覆盖了90%以上的城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务逐步普及，基本医疗卫生的服务可及性进一步提高，居民个人医疗费用负担过重的问题得到初步控制。在社会保障方面，社会保障体系的框架基本确立，社会保障覆盖范围逐步扩大，社会保障标准逐步提高，社会保障管理服务水平不断提高。同时，我们逐年加大公共财政在公共服务体系建设方面的投入力度，为服务型建设提供了物质保障。
2011年十一届全国人大第四次会议通过的《“十二五”规划纲要》的第八部分专门对加强社会建设、建立健全基本公共服务体系作了部署，要求今后五年在基本公共服务建设方面要“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”因此，在当前和今后一段时期，我国政府提供基本公共服务要实现三个目标：一是广覆盖，使基本公共服务覆盖城乡全体公民；二是促均等，即逐步实现基本公共服务的均等化，消除基本公共服务领域的城乡差别、地区差别和不同阶层、不同人群之间的差别；三是上水平，基本公共服务水平不是一成不变的，而是随着经济社会发展水平的提高而不断提高。
（三）基本公共服务的投入力度应与政府财政能力相适应
政府提供基本公共服务，必须有相应的财政能力作保障。马克思在《哥达纲领批判》中特别重视这个问题。他所说的满足共同需要的社会扣除，实质上指的就是就是现在的政府财政投入。而且，马克思还特别指出，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等，和现代社会比起来，这一部分将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加。
党的十六大以来，我们逐年加大了基本公共服务的财政投入。例如，在“十一五”期间，政府公共服务的财政支出力度逐年加大。五年全国财政教育支出累计4.45万亿元，年均增长22.4%。全面实现城乡免费义务教育，所有适龄儿童都能“不花钱、有学上”。 加快实施国家助学制度，财政投入从2006年的18亿元增加到2010年的306亿元，共资助学生2130万名，还为1200多万名义务教育寄宿生提供生活补助。全面建立城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度，惠及12.67亿城乡居民。同时，大力加强基层医疗卫生服务能力建设。国家财政安排专项资金，改造和新建2.3万所乡镇卫生院、1500所县医院、500所县**院和1000所县妇幼保健院，建立了2400所社区卫生服务中心。覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展，城镇职工基本养老保险实现省级统筹，实施养老保险关系跨省转移接续办法，连续7年提高企业退休人员基本养老金水平，年均增长10%，新型农村社会养老保险试点覆盖24%的县。最低生活保障制度实现全覆盖，城乡社会救助体系基本建立，社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。全国社会保障基金积累7810亿元，比五年前增加5800多亿元。
但是，与国际水平相比，我们的基本公共服务支出占整个公共财政支出的比例仍然偏低。例如，2007年，我国教育、医疗和社会保障三项支出占政府总支出的比重总和为29.2%，与人均GDP3000美元以下国家和人均GDP3000～6000美元国家相比，分别低13.5和24.8个百分点。其中，医疗支出比重分别低4.7和8.2个百分点，社会保障支出比重分别低9.9和18.3个百分点。政府公共服务投入不足，既抑制了居民消费，影响了内需的扩大，又严重制约了政府职能转变，降低了政府基本公共服务效能。为使政府积极有效地履行基本公共服务职能，必须改革财政体制，调整财政支出结构。
首先，要按照中央关于“更加注重公共服务”和“建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系”的要求，加大基本公共服务的财政投入力度，较大幅度增加用于改善民生和社会事业的公共财政支出的比重，使基本公共服务的财政投入水平与经济社会发展水平相适应，达到人均GDP同等水平国家的基本公共服务水平。
其次，要按照推进基本公共服务均等化的要求，注重统筹城乡和地区协调发展，加大对农村和欠发达地区基本公共服务的财政投入，提高农村和欠发达地区基本公共服务水平，逐步缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间基本公共服务的差距。
再次，要按照事权与财权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，在财政转移支付上要增加一般性转移支付的规模和比例，减少专项支出的比例，通过加强基层政府财力来保障基层政府提供基本公共服务的水平。
（四）节约型政府和廉洁政府是建设服务型政府的应有之义
建设“廉价政府”是马克思主义国家学说的一个重要观点。在《哥达纲领批判》中，马克思在列举必要的社会扣除时，第一条就涉及到了“和生产没有直接关系的一般管理费用。”马克思在此所指的一般管理费用，可以理解为我们现在所说的行政性财政支出。从行政管理本身来看，这部分费用是维持政府正常运转所必须的。但是，行政性的财政支出不是没有限制的，而是必须受到严格约束的。对此，马克思还特别强调，和现代社会比起来，这一部分将会立即极为显著地缩减，并将随者新社会的发展而日益减少。
我们的政府应该成为人民满意的服务型政府、责任政府和法治政府，同时也应该是廉洁高效的节约型政府。总起来看，在如何深化行政管理体制改革这个问题上，我们提出了一些很好的口号，或者说是具体目标，比如责任政府、法治政府、廉洁政府和节约型政府。从服务型政府建设的角度来看，以上这些目标都应当是建设服务型政府的应有之义。
建设节约型政府、降低行政成本一直是深化行政管理体制改革的一项重要内容，我们为此而采取的一系列措施也取得了一定成效。比如，在2008年应对国际金融危机时，中央政府削减5%的经费用于支持汶川抗震救灾。去年和今年，我们又采取多项措施来保证行政性财政支出零增长，要求中央政府各部门实行预算公开，向社会公布“三公消费”，等等，都取得了较好的成效。
不过，当前我国行政成本过高问题仍很突出，已经成为人民群众强烈关注的问题。主要表现为：控制以公款吃喝、公款旅游、公车消费为主的职务消费的政策成效还不明显；政府职能交叉、机构重叠使行政成本增加； 对预算外财力缺乏有效的制约和监督,造成行政成本增加和浪费；这些都使得我国行政管理费用过高、增长过快、行政浪费严重。严重影响了政府的公信力和执行力。
建设服务型政府必须建设节约型政府，努力降低行政成本。从当前的实际来看，要从人民群众反映强烈的问题入手，认真治理“楼、车、会、人”等重点问题。要加大行政成本公开透明的力度，建立完善的社会监督机制，将职务消费置于“阳光”之下。要以廉政建设为核心，狠抓干部廉洁从政各项制度的落实，保证职务消费的公开性、透明度，确保职务消费改革中人民群众的话语权。从长远来看，建设节约型政府要注重长效机制的建立。要合理界定政府职能，明确政府职责。解决由于职能交叉、机构重叠、政出多门、多头执法造成的行政成本过高和浪费问题。要切实加强行政开支的预算约束和监督机制建设。要加强法制建设，为解决职务消费问题提供强有力的法制条件，如用来规范公务员职务行为的“国家公务员待遇和职务消费法”、“国家公务员道德行为法典”等重要法规都应抓紧研究并出台。
（ 《行政管理改革》2011年第9期 ）
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