试析我国慈善事业发展的困境及出路 魏喜玲
内容提要：目前我国慈善事业虽然发展迅速，但是仍面临一系列困境，如政府角色认识偏差、公民慈善意识较弱、公众对慈善认识的偏差等意识困境；法律不健全、登记困难、税收政策不完善等法制困境；信息公开和内部治理不健全等机制困境。中国慈善事业健康发展的出路是树立现代慈善意识、走法制化道路和完善机制。关键词：慈善事业意识法制机制
随着经济和社会的发展，慈善事业越来越受到社会的关注。2004年9月，党的十六届四中全会决议明确指出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。2005年3月的“两会”上，“支持发展慈善事业”第一次被写进《政府工作报告》里。汶川地震、西南旱灾、玉树地震、舟曲泥石流等自然灾害激发了全国的慈善高潮，我国的慈善事业从边缘开始走向主流。
这样的时代背景有利于中国慈善事业的大发展，并不意味着慈善事业能够真正获得大发展。盖茨和巴菲特要在中国举行慈善晚宴，中国一些富豪因害怕“劝捐”而拒绝参加，引起社会和学术界对我国慈善事业的又一次讨论。依笔者看来，与其说这是中国慈善家的尴尬，不如说是中国慈善事业的尴尬。中国缺乏慈善的土壤，中国慈善界有这样一句话：“在中国行善不容易”。所以，我们必须客观面对中国慈善事业发展面临的困境，认真思考我国慈善事业发展的出路，以期逐步推动慈善事业的良好发展。
一、我国慈善事业发展的现状
20世纪90年代以来，我国慈善事业发展迅速，取得了一定的成绩，慈善事业在协助政府做好社会保障和社会福利事业上发挥了重要作用。公民慈善意识有所提高，慈善组织日益增多，救助范围不断扩大，但是我国慈善事业比起发达国家还有很大差距。
（一）公众参与度不高
在我国，社会自觉参与慈善事业并未成为一种社会常态，而且很多公众都是短期性、被动性的参与慈善事业。据有关统计资料显示，中国90%的公民没有捐过款物，而美国85%的捐款来自民众。在美国的社会捐款中，70%以上来自普通公众每月几美元、几十美元或几百美元的小额捐款。中国社科院发布的《中国企业公民报告（2009）》蓝皮书指出，中国有99%的企业没有履行过慈善义务，从没有给慈善事业捐过一次款。①
（二）年度慈善捐赠总额少
2009年中国慈善捐赠509亿元，占当年GDP的0.17%，占中国财政收入不到5%。而美国2008年的捐款3000亿美元，占当年GDP的2%左右，占美国财政收入的10%。要达到美国的水平，中国年度捐赠额应该是6000亿元。②
（三）慈善组织数量少
我国内地登记注册的民间组织有32万多个，但专门从事慈善活动的只有700多家。美国的慈善组织超过100万个，英国慈善组织超过16万个，加拿大比较活跃的慈善组织也有8万个以上，跟发达国家比较，中国慈善组织的数量还很不够。③
二、我国慈善事业发展面临的困境
（一）意识困境
1.公众对慈善认识有偏差。我国公众总是把慈善等同于道德。受人帮助应该感恩，这是中国人的传统观念，但近些年来我国慈善事业发展中出现“将恩人推上法庭”，“资助者状告贫困生”等事件，引发人们对“要不要感恩”这一话题的争议。在捐赠者看来，捐赠行为是一种私人赠与，受助者不应该将善款挪作他用，否则就是辜负了他们的善心。而在受助人看来，所获的善款既然已经赠予自己，就属于自己，自己理应有支配权，捐赠者如果过多干预善款的使用，就使原来的善心没有了。另外，捐赠者中，有一个主要的人群就是富人，人们对于富人的道德要求过高，认为富人就应该处处行善心，中国富豪害怕“劝捐”就被公众不理解，这些问题困扰着很多富人。
2.公民慈善意识较弱。在我国，慈善意识还未成为主流意识形态，还有很多人对于慈善不是很关注。上海市关于市民慈善意识的调查结果显示，九成被调查者虽然参加过捐款捐物活动，但主要是被动捐赠，“经常主动捐赠”的人数很少。中国的慈善活动具有浓厚的乡里情结和亲族情结，使我国的慈善事业呈现出内敛性和封闭性，多数人的慈善局限于家族内部或者亲近的人，遵循着由近及远、由亲到疏的潜规则，导致民众缺少公民意识和社会责任感，使公民参与慈善的意识淡薄。在中国很多人都觉得慈善跟自己关系不大，公众缺乏对慈善活动的普遍参与，我国的慈善氛围还未形成。④
3.政府的角色认识偏差。在我国，政府很多时候包办了慈善事业。尤其是面临大规模的自然灾难时，政府往往通过行政的方式完成慈善活动。上海市的一次关于市民慈善意识的调查结果显示，超过半数以上被调查者认为慈善事业属于政府的救济行为。事实上，慈善事业应该由民间力量来完成，政府帮助弱势群体应该是通过第二次分配，例如税收等完成。政府做慈善使慈善在很多时候成为一种强制行为，这有违慈善的本意。另外，政府做慈善消耗人力和物力等行政成本，这些都来自纳税人。
（二）法制困境
1.法律不健全。我国涉及慈善方面的法律法规主要是全国人大颁布实施的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《企业所得税法》、《红十字会法》，国务院发布的《社会团体管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《个人所得税条例实施细则》以及民政部、财政部、国家税务总局、海关总署等部门制定的有关规章。⑤从表面上看，我国慈善事业法制环境已经成型，但伴随着社会转型和政府职能的转变，我国现行的慈善法规已不能适应我国慈善事业的发展。社会上出现的企业口头承诺捐赠却不履行、一系列的慈善纠纷等现象都与现实中慈善法律缺位有很大的关系。没有出台专门的《慈善法》是我国慈善法制的法律缺陷。
2.登记注册困难。我国实行对民间组织的双重管理体制，民间组织的注册要找到业务主管单位。门槛过高，虽然有效控制了过量增长，但很多民间组织因为找不到业务主管单位而无法注册，被迫选择工商登记甚至不登记。李连杰创立的“壹基金”是中国最为知名的慈善基金之一。现在该基金会正面临严重的危机，存在中断的可能。因为壹基金连“身份证”都没有。登记注册难限制了很多慈善组织的成立和发展。
3.税收政策不完善。税收政策会制约人们的慈善积极性，降低公众的慈善热情。我国的慈善税收政策还很不完善。第一，免税比例较低。目前的企业所得税法规定，公益救济性捐赠在企业当年应纳税所得额12%以内部分准予扣除，个人所得税法规定的这一比例也不过30%，免税比例比起美国还是太低。第二，税收政策程序复杂。企业和个人在办理捐赠免税时需要经过民政、工商、税务登记部门等进行申请、审批、登记，手续复杂，使民众的捐款积极性降低。第三，税收优惠的“差别”待遇。外企用于中国境内的捐赠，可作为成本、费用列支，在税前全额扣除，而中国企业并不享有这种优惠。我国企业和个人只有捐赠给中华慈善总会、宋庆龄基金会、中国扶贫基金会等11家慈善组织才准予税前全额扣除。⑥
（三）机制困境
1.信息公开机制不完善。在我国，关于慈善信息公开的程度、标准、程序等各个方面的问题，都没有一个制度性的规定，这在一定程度上造成了捐赠者与接受捐赠的组织信息不对称。善款被挪用或下落不明的现象经常出现，挫伤了人们捐款的积极性。2006年，民政部颁发了《基金会信息公布办法》，要求基金会向社会公布年度工作报告、募捐活动的信息、资助项目的信息以及财务会计报告，但是执行情况却并不如人意。
2.组织内部治理机制不健全。我国大多数慈善组织内部没有有效的组织结构，导致慈善组织运行不畅，无法进行高效的治理和监督。有些组织有庞大的理事会，但却不具备决策能力，有些理事的产生由个别人定。缺乏内部监督，使慈善组织发生捐款的贪污、挪用等恶性事件。在“胡曼莉事件”中，胡曼莉作为慈善组织的初始创办者，拥有太多的个人权利，而组织内部的理事会机制不健全，使善款被贪污。内部治理机制不完善会使慈善组织日益失去公信力。
三、我国慈善事业发展的出路
（一）树立现代慈善意识
1.转变传统的慈善观念。在现代慈善的理念中，慈善不是传统意义上的一种简单的私人赠予，不能简单的等同于道德。现代慈善，是一种建立在人格平等基础上的的事业，是一种新的社会价值观。萨拉蒙认为，要剥除人们关于慈善德性完美的神话。在现代慈善中人们不用考虑具体的受助者是谁，与自己有没有关系，更不会从知恩图报出发，捐赠活动要以慈善组织为中介，捐赠与受赠分离。如果能够按照这样的价值观理解慈善事业，那么慈善事业必然可以获得长足发展。⑦
2.加强现代慈善意识的宣传。中国慈善事业的发展需要适宜的社会文化环境。慈善文化的宣传需要政府及整个社会的努力。搭建慈善宣传工作平台，加大对慈善事业的宣传力度。慈善组织与媒体要建立起经常性的沟通。媒体要报道慈善榜样，倡导“互助互爱”“与人为善”的慈善观念，带动社会的慈善参与热情，扩大慈善事业的影响，及时迅速报道需要救助的群体，使公众了解需要救助的人和事件。多创办全国性的慈善报刊，对宣传我国的慈善事业有极大的推动作用。在学校教育中也要渗透现代慈善意识。
3.政府转变在慈善中的角色。政府在慈善事业中不应扮演主角，慈善事业是社会民间的公益事业，必须坚持民间力量独立自主发展的原则。坚持慈善事业源于民间，把官方、半官方化的慈善团体还原为民间慈善团体，这是慈善事业健康发展的内在要求。如果把政府的权力过多地渗透到慈善组织的运作中，会影响慈善组织工作的积极性。政府介入慈善事业，会在财力上有所支出，因而会加重政府的财政负担。当然，政府可以发挥在慈善事业发展中的支持、鼓励和引导作用，制定慈善政策法规，为慈善事业的发展创造良好的制度环境，并依法开展对慈善组织的监督管理，规范募捐行为和捐赠款物的使用，维护慈善组织和捐赠人、受益人的合法权益。⑧
（二）走法制化的道路
1.制定专门的慈善事业法。截止目前，我国尚未形成一套完整的推进公益慈善事业发展的法律体系，一部慈善事业的专门法应该尽快被制定。专门法应明确规定慈善事业的性质，慈善组织的法律地位、组织形式和具体的运作程序，慈善事业的主管部门和监督机制；明确捐赠人、受赠人的权利义务；建立健全慈善事业的准入、评估和监督机制；推进地方政府制定相关的法规和规章，形成促进慈善事业发展的多层次的法律框架体系。
2.取消慈善机构须有主管单位之陈规。慈善法制的重要任务之一就是确立并维护慈善机构的独立法人地位，让其在自律的条件下良性发展，这不仅是慈善机构成长的必须条件，也是整个慈善事业大发展的必须条件。没有大量的自主、自立、自强的慈善机构，不可能有发达的慈善事业。⑨政府要改革现行民间组织的双重管理体制，取消必须寻找业务主管部门的规定。
3.制定优惠的税收政策
美国的慈善事业比较发达，一个重要原因是美国公众进行慈善捐款享受税前全额扣除，因此他们很愿意做善事。由此可见，政府制定优惠的税收政策可以形成对慈善活动的一种激励。在西方国家，富豪捐助医院、大学等都会有相应的税收优惠，慈善捐赠的税收优惠是这些国家慈善事业高度发达的制度保障。根据我国的国情，我国的税收政策可以在以下方面进行调整。第一，可以适当提高企业和个人慈善捐赠税前扣除的比例。第二，进一步简化捐赠人办理税收优惠的手续或程序，并为捐赠人提供尽可能多的便捷服务。第三，实行普惠制，向任何一家合法慈善组织捐赠都可以享受税收优惠，以增加慈善捐赠总额。国家应该利用好税收杠杆，鼓励人们积极进行捐赠，激励人们参与慈善事业。
（三）完善机制**** Hidden Message *****
{:soso_e100:}看看看啊看 #在这里快速回复#，鼓励人们积极进行捐赠，激励人们参与慈善事业。 很有内涵，角度很独特。 要进一步加大对《慈善法》的宣传力度，形成良好的行善氛围；要继续抓好信息公开工作，确保慈善活动的公开透明；要进一步完善实施《慈善法》配套政策，不断完善促进措施；要进一步培育慈善组织，不断壮大慈善组织力量。 要继续抓好信息公开工作，确保慈善活动的公开透明；
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