渝水区城中村改造中推行“村改居”存在的问题及对策思考
在城中村改造中推行“村改居”工作，是城中村加快融入城市的有效途径，也是加强城市社区规范化管理的迫切需要，对于我市建设赣西区域中心城市、在全省率先实现全面小康、率先实现城乡发展一体化新格局具有重大意义。渝水区是新余城区城中村的主要分布地，也是全市推进“村改居”工作的重点区域。为给全市“村改居”工作提供有益的参考，促进此项工作积极、稳妥、有序地推进，近日，笔者来到渝水区城南、城北、袁河、仙来、通州五个街道（办事处）和相关区直单位，通过与干部群众面对面座谈的形式，就城中村改造中村委会（管理处）向社区居委会过渡、村民身份向居民身份转变有关问题进行了调查。<p><b> 一、城中村的基本情况</b></p>
<p> 渝水区城南、城北、袁河、仙来、通州5个街道（办事处）目前纳入城区范围内的管理处16个，村小组144个，农村户籍10857户、农村人口26911人，集体土地（含住宅地、山林、水面、耕地）约28000亩、集体资产在10亿元以上。其中列入城中村改造规划的村小组102个，涉及农村户籍9795户、农村人口25975人；目前已完成改造35个，涉及农村户籍2922户，农村人口6025人。 </p>
<p><b> 二、推行“村改居”存在的主要问题</b></p>
<p> (一)思想观念问题。主要是由于目前我市“村改居”工作还未出台相关的政策，宣传还不到位，大部分村民对此项工作的意义、作用和实施方法缺乏了解，特别是一些村民由于担心既得利益受到损害，思想顾虑难以消除，存在抵触情绪。</p>
<p> （二）集体资产处置问题。“城中村”的农业人口全部转为城镇居民后，村民委员会建制自然撤销。原村集体资产和债权、债务如何处理，是许多村民关注的焦点。此项工作如处理不善，不仅会极大地影响“村改居”工作进程，而且容易引发新的矛盾纠纷。</p>
<p> 目前渝水区城中村集体资产主要有两种存在形态：一是由管理处组建的股份制公司。如城南街道办事处东风管理处对原有村级集体资产产权体制改革进行了有益尝试，组建了“江西东苑实业集团股份有限公司”，目前总资产达2亿多元。二是未进行股份制改造的集体资产。包括管理处和村小组所拥有的房产、集体土地（林地）、股份等。</p>
<p> 对于集体资产的处置，村民主要有以下几方面的顾虑：一是担心“村改居”后，村集体资产会被国有化。二是担心村集体资产会划归社区居委会管理，将增加资产受益者进行再分配，导致原村民利益流失。三是一些管理处、村小组还留有部分未征用的集体土地（含耕地、林地、水面、宅基地），如仙来办廖家留有耕地200余亩，城北办堆上留有林地3000余亩、耕地40余亩，城北办岭泉留有耕地500亩左右，村民担心转为居民以后，这些集体土地会丧失现有的使用权和经营权。四是担心办公楼、祠堂、村民活动中心等公益性资产无法处置或无人维护。五是担心自建和拆迁安置房“村改居”后仍维持原有集体土地性质，希望有关部门能够为村民私人房产办理《国有土地使用证》和《房地产权证》，使之能够上市交易。</p>
<p> （三）财政负担问题。一是加重财政负担。渝水区目前社区居委会的办公经费、专职委员工资和养老、医疗保险、非专职委员补贴等经费都由区本级负担，实行“村改居”后，暂以目前一个居委会7个专职委员和10个非专职委员计算，则区本级财政每年至少应负担81315元（以现行区40%计算，60%由市级负担），若全部由区财政负担，一个村改居社区每年至少需负担20万元。而村委会目前区本级财政除负担了村委书记、主任和副职干部的30%基本养老保险费5200元（按4人算）外，基本没有负担村委的其他费用。二是对原村级转移支付有较大影响。目前村级转移支付为4.5万元/个，按上级文件是到2012年将增至6万元/个。目前的转移支付已基本成固定补助，但“村改居”后可能将不再保留。</p>
<p> （四）市政设施、环卫管理、治安等问题。不少村民反映目前城中村在市政设施、环卫管理、治安出现诸多问题，如仙来办仙来安置小区目前的卫生条件差，物业管理跟不上；袁河办袁河安置小区卫生差、未通路灯、治安问题多。村民担心“村改居”后，在这些方面不会与城市社区接轨，享受不到城市居民同等待遇。</p>
<p> （五）计划生育政策问题。实行“村改居”，现行的生育政策将面临着很多新的问题。一是生育权利问题。在“村改居”后，农村生育政策将不再适用。比如，原来双方均为农民且只生育1个女孩的，可申请再生育一胎，变为“居民”后则不能。二是计生优惠政策问题。当前农村计生家庭优惠政策体现在：（1）农村奖励扶助制度。国家从2004年开始对农村计生家庭年满60周岁以上的对象实行奖励。渝水区在此基础上，配套再奖励600元，并将奖扶年龄提高到以女方年满48周岁。（2）中考加分政策。在省规定对独生子女中考加10分的基础上，渝水区对农村不再生育的独女户、二女户考生再加5分。（3）“新农保”政策。从2010年开始，渝水区对结扎二女户参加“新农保”实行政府补贴，补贴对象为农村结扎二女户。（4）招聘用工加分政策。从2009年开始，渝水区对参加区内用工招聘考试的农村独女户和不再生育的二女户家庭的女孩每人在其考试得分的基础上加20分。“村改居”后，现有的村民将不再享受上述优惠政策。三是社会抚养费征收问题。按照江西省社会抚养费征收标准和渝水区社会抚养费征收细则，城镇居民违反生育政策征收社会抚养费是农民征收标准的将近2倍。</p>
<p> （六）教育管理问题。目前，渝水区5个街道（办事处）共有学校10所，在读中小学生6764人。其中9所学校地处城区范围内，但一直未列入市区范围内统一划片招生。“村改居”后，这些学校将面临归属管理的问题。此外，村民在转为居民后，市直或区直学校短期内难以满足村民子女入学需求，原街道（办事处）、管理处范围内教育资源将可能面临浪费和重新调整问题。</p>
<p> （七）就业问题。城南办、城北办、袁河办管辖的大多数管理处由于土地早已被征用，大部分村民或进厂、或经商、或依靠出租房屋获取租金收入，在就业方面与城市居民已基本接轨，在这方面诉求不多。但在仙来办廖家、通州办观下、西合一些新改造的城中村，大部分村民原来的生存方式主要是种地、种菜和外出务工，要适应城镇社区居民的生存就业方式，还需要较长一段时间。</p>
<p> （八）社会保障问题。一是养老保险可能导致“盲区”。在村改居之前，未参加失地农民养老保险的村民可以选择参加“新农保”，但其一旦成为居民后，按政策就不能参加“新农保”，也不能参加失地农民养老保险。以袁河办望城管理处为例，目前认定失地农民659人，参加失地农民养老保险的589人，尚有70人没有参加养老保险，村改居后，这70人就只能参加城镇职工养老保险，但参加城镇职工养老保险费用高、期限长，导致这些村民不想参加，或由于经济负担不起而不能参加。二是失地农民养老保险保障水平低。2007年开展失地农民养老保险工作以来，只在2008年为2008年以前的失地农民退休人员调整过一次待遇标准，调整幅度为每月40元，全区最低每月261元，最高的399元，平均只有305元。而城镇职工已连续七年调整，平均工资达1225元。三是医疗保险过渡难度大。城镇职工基本医疗保险按照个人工资的2%收取参保费用，城镇居民医疗保险每人每年收取100元，而“新农合”每人每年只收取30元。城中村村民的生活状况普遍不会比城镇各类居民强, 其生活水平与可持续缴费能力决定了他们中的大多数更适合参加“新农合”。但现有的“新农合”制度规定, 只有农村户口的村民才能参加“新农合”，改变身份后的城中村村民则不能再参加“新农合”，只能参加城镇职工基本医疗保险，这将给许多“村改居”居民带来新的经济负担。</p>
<p> （九）党员管理问题。村改居后，没有成建制改制为社区居委会的村委会（管理处），按照社区区域属地管理的原则，原村小组应划入不同的社区管理，党员也将移交居住地的社区党组织管理。由于社区和村（管理处）党组织生活存在一些不同，比如管理处每月会组织党员活动一次，组织走访慰问生病住院党员，有时还会组织党员到外地参观学习等等，而这些，社区党组织目前还做不到。随着党员管理模式的改变，原村（管理处）党员一时将难以适应。</p>
<p> （十）村干部待遇保障问题。一是村委（管理处）干部、村小组干部安置政策和办法有待明确。二是村干部工资福利目前由村集体经济承担的3万元以上变成将来由市区财政承担的万元左右，有较大抵触情绪。此外，在离任一次性补助、养老保险等方面，村干部与社区居委会干部也存在不同待遇。三是农村“三老”（老党员、老干部、老模范）待遇问题。按照政策精神，社区居民不能享受农村“三老”待遇，如果不能继续享受，原“三老”对此将会有较大意见。</p>
<p><b> 三、推行“村改居”的思考和建议</b></p>
<p> （一）稳步推进原村集体资产改制工作。根据国家法规政策，结合各村（管理处）实际，坚持依法、规范、民主、合理、公开、公正的原则，以集体资产保值增值为目的，推动原村集体资产的改制工作。</p>
<p> 建议参考城南办东风管理处的做法，将原村委会集体经济组织依法转制成为股份制企业（公司），并认真做好清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、资产管理机构设立以及后续经营管理等工作。对于村民反映强烈的股权界定问题，建议由村民会议或村民代表会议依据有关法律法规确定股民资格。同时对新成立的社区集体股份经济实体，政府要在土地、税收、信贷等政策上给予扶持，促使其成长、壮大。对“村改居”时不具备条件实行公司制的，可暂时组建社区股份合作经济组织，依法行使村组集体资产的所有权和经营管理权。原来是独立核算的经济实力雄厚的村民小组，可成立股份合作经济组织，自主经营本组的集体资产或委托村股份合作经济组织代管，所得收益仍归原村民小组成员所有。原村集体经济组织的债权、债务原则上由改制形成的独立企业（公司）承担。</p>
<p> 原村委会（管理处）集体资产，包括集体兴建的办公楼、文化设施、养老设施、公园等公益性资产，由转制后组建的股份制企业（公司）依照国家有关法律法规规定实施管理。对“村改居”后集体土地及其房屋的权属问题，根据有关法规政策，依法认真进行解决。</p>
<p> （二）切实维护失地农民的合理合法权益。城中村失地农民曾为城市化进程的推进作出了重要贡献，要充分考虑他们的长远发展，妥善安置好村民的生产生活，使他们安心融入城市。</p>
<p> 认真做好失地农民的就业服务管理。要把失地农民纳入城市就业服务管理体系，有计划地组织对“村改居”劳动力和劳动预备人员的职业技能培训和劳动预备制培训；对失地农民就业实行优惠政策，失地农民在经商、办企业和参与其它方面就业时，享受下岗职工创业有关减免税和免费技能培训等优惠政策；积极发展社区经济，建立适应居民投资创业的平台，引导“村改居”居民积极创业。</p>
<p> 切实解决好村民的社会保障问题。在集体资产处置中，应确立社保和医保优先原则，建议从土地级差收益、征用土地的安置补助费和集体资产中提取一定比例资金，建立“村改居”社会保障专项资金，专款专用，建立集体统筹、个人存缴、财政补充相结合的社会保障筹资机制；建议“村改居”后，设立三年左右的过渡期，过渡期内原村民在社保、医保方面可以继续享受原有的新农保、失地农民保险、新农合等权益的选择权，在生育、计生奖励和社会抚养费征收方面也可以继续享受原来的相关政策。同时，要按照“应保尽保”的要求，确保符合低保条件的“村改居”社区居民全部纳入城镇居民低保范围，同时对原农村“五保户”进行妥善安置，保障困难群众的基本生活。</p>
<p> 在“村改居”社区居民子女入学方面，建议“村改居”后，街道（办事处）、原管理处学校一并划归街道（办事处）管理，同时加大原村级学校的撤并力度，集中资源和力量办好街道（办事处）学校，缩小与市直、区直学校的差距。同时，将位于城区范围内的街道（办事处）和原管理处设立的学校全部列入全市统一划片招生学校范围，“村改居”社区居民子女和原社区居民子女享受同等待遇，按照就近入学原则，划片进入市直、区直学校或街道（办事处）、原管理处学校就读，这样既可以体现公平公正原则，又可解决街道（办事处）、原管理处学校的生源问题。**** Hidden Message ***** 在城中村改造中推行“村改居”工作，是城中村加快融入城市的有效途径，也是加强城市社区规范化管理的迫切需要，对于我老秘网市建设赣西区域中心城市、在全省率先实现全面小康、率先实现城乡发展一体化新格局具有重大意义。渝水区是新余城区城中村的主要分布地，也是全市推进“村改居”工作的重点区域。为给全市“村改居”工作提供有益的参考，促进此项工作积极、稳妥、有序地推进，近日，笔者来到渝水区城南、城北、袁河、仙来、通州五个街道（办事处）和相关区直单位，通过与干部群众面对面座谈的形式，就城中村改造中村委会（管理处）向社区居委会过渡、村民身份向居民身份转变有关问题进行了调查。 收方面也可以继续享受原来的相关政策。同时，要按照“应保尽保”的要求，确保符合低保条件的“村改居”社区居民全部纳 近入学原则，划片进入市直、区直学校或街道（办事处）、原管理处学校就读，这样既可以体现公平公正原则，又可解决街道（办事 三、推行“村改居”的思考和建议 （一）稳步推进原村集体资产改制工作。根据国家法规政策，结合各村（管理处）实际，坚持依法、规范、民主、合理、公开、公正的原则，以集体资产保值增值为目的，推动原村集体资产的改制工作。 建议参考城南办东风管理处的做法，将原村委会集体经济组织依法转制成为股份制企业（公司），并认真做好清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、资产管理机构设立以及后续经营管理等工作。对于村民反映强烈的股权界定问题，建议由村民会议或村民代表会议依据有关法律法规确定股民资格。同时对新成立的社区集体股份经济实体，政府要在土地、税收、信贷等政策上给予扶持，促使其成长、壮大。对“村改居”时不具备条件实行公司制的，可暂时组建社区股份合作经济组织，依法行使村组集体资产的所有权和经营管理权。原来是独立核算的经济实力雄厚的村民小组，可成立股份合作经济组织，自主经营本组的集体资产或委托村股份合作经济组织代管，所得收益仍归原村民小组成员所有。原村集体经济组织的债权、债务原则上由改制形成的独立企业（公司）承担。 原村委会（管理处）集体资产，包括集体兴建的办公楼、文化设施、养老设施、公园等公益性资产，由转制后组建的股份制企业（公司）依照国家有关法律法规规定实施管理。对“村改居”后集体土地及其房屋的权属问题，根据有关法规政策，依法认真进行解决。 （二）切实维护失地农民的合理合法权益。城中村失地农民曾为城市化进程的推进作出了重要贡献，要充分考虑他们的长远发展，妥善安置好村民的生产生活，使他们安心融入城市。 认真做好失地农民的就业服务管理。要把失地农民纳入城市就业服务管理体系，有计划地组织对“村改居”劳动力和劳动预备人员的职业技能培训和劳动预备制培训；对失地农民就业实行优惠政策，失地农民在经商、办企业和参与其它方面就业时，享受下岗职工创业有关减免税和免费技能培训等优惠政策；积极发展社区经济，建立适应居民投资创业的平台，引导“村改居”居民积极创业。 切实解决好村民的社会保障问题。在集体资产处置中，应确立社保和医保优先原则，建议从土地级差收益、征用土地的安置补助费和集体资产中提取一定比例资金，建立“村改居”社会保障专项资金，专款专用，建立集体统筹、个人存缴、财政补充相结合的社会保障筹资机制；建议“村改居”后，设立三年左右的过渡期，过渡期内原村民在社保、医保方面可以继续享受原有的新农保、失地农民保险、新农合等权益的选择权，在生育、计生奖励和社会抚养费征收方面也可以继续享受原来的相关政策。同时，要按照“应保尽保”的要求，确保符合低保条件的“村改居”社区居民全部纳入城镇居民低保范围，同时对原农村“五保户”进行妥善安置，保障困难群众的基本生活。 在“村改居”社区居民子女入学方面，建议“村改居”后，街道（办事处）、原管理处学校一并划归街道（办事处）管理，同时加大原村级学校的撤并力度，集中资源和力量办好街道（办事处）学校，缩小与市直、区直学校的差距。同时，将位于城区范围内的街道（办事处）和原管理处设立的学校全部列入全市统一划片招生学校范围，“村改居”社区居民子女和原社区居民子女享受同等待遇，按照就近入学原则，划片进入市直、区直学校或街道（办事处）、原管理处学校就读，这样既可以体现公平公正原则，又可解决街道（办事处）、原管理处学校的生源问题。 居”社区居民子女入学方面，建议“村改居”后，街道（办事处）、原管理处学校一并划归街道（办事处）管理，同时加大原村级学校的撤并力度，集中资源和力量办好街道（办事处）学校，缩小与市直、区直学校的差距。同时，将位于城区范围内的 在“村改居”社区居民子女入学方面，建议“村改居”后，街道（办事处）、原管理处学校一并划归街道（办事处）管理，同时加大原村级学校的撤并力度，集中资源和力量办好街道（办事处）学校，缩小与市直、区直学校的差距。同时，将位于城区范围内的街道（办事处）和原管理处设立的学校全部列入全市统一划片招生学校范围，“村改居”社区居民子女和原社区居民子女享受同等待遇，按照就近入学原则，划片进入市直、区直学校或街道（办事处）、原管理处学校就读，这样既可以体现公平公正原则，又可解决街道（办事处）、原管理处学校的生源问题。
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