关于陵川县支农资金整合情况的调查报告 张存贵等
近年来，陵川县立足本地实际和经济发展规划，以支农资金使用效益最大化为目标，以主导产业和重点项目为平台，在不改变资金性质和用途的前提下，把投向相近或目标一致，但来源不同的各项支农资金统筹安排、集中使用，取得了可喜的成绩。特别是2009年以来,该县紧紧围绕县委、县政府农业农村经济工作部署，以积极发展现代农业，加快推进社会主义新农村建设为主线；以规范和加强资金管理、切实提高支农资金整合效益为目的。科学规划，精心组织,分步实施，有力地推进了财政支农资金整合工作，提高了支农资金整合的效益。<br/><br/> 一、整合资金支持项目建设情况<br/><br/> 2009年，陵川县财政总收入完成25377万元，一般预算收入完成9063万元。在上级财政部门的大力支持下，全年共整合各级财政资金4311万元，其中：省级财政资金1599万元，市级财政资金1662万元，县级财政资金1050万元；带动自筹及社会资金8650万元。资金主要用于省级新农村试点村建设，偏远山区贫困农村建设，百村万户饮水安全工程建设，农业基础工程建设，生态绿化建设，20万亩连翘和2万亩核桃基地建设，畜牧业发展风险基金扶持项目建设，沙六泉香菇种植基地建设。<br/><br/> 1. 以新农村建设为平台，全力改善农村人居环境。整合省级财政资金434万元，市级财政资金669万元，县级财政资金230万元；带动自筹及社会资金2500万元。主要完成两项工作:重点加强省级试点村建设。一是对新申报的18个省级重点推进村进行了规划编制，全面启动了“四化四改五个一”工程。18个村全部实现了环境净化、建成了文化室、卫生室和便民店，17个村实现了自来水入户，16个村达到了绿化标准，15个村完成了街巷硬化，建成了健身场所。二是巩固完善了以前年度确定的42个省级重点推进村建设。42个村全部完成了街巷硬化、环境净化、科技文化活动室和卫生医疗室等基础设施建设，农村的面貌焕然一新。启动偏远山区贫困村建设。按照全市农村经济发展暨扶贫攻坚城乡一体化动员大会精神,制定出台了《关于解决偏远山区贫困农村突出问题的实施意见》和《关于进一步深化农业结构调整推进区域特色农业发展的意见》，全面启动了人均纯收入3000元以下的245个贫困农村的新农村建设，通过领导包乡镇、机关企事业单位包村、党员干部包户的帮扶措施，大力实施村级组织建设、农民合作经济组织建设、农民培训等三项工程，重点在三大基础设施改善环境、五项社会事业保障民生、五大特色产业促进增收上寻求新突破，切实提升贫困农村自我发展能力。目前，已对第一阶段80个贫困村的产业化发展进行了资金奖补，共下拨资金584万元。<br/><br/> 2. 以农业基础设施建设为平台，着力解决农业发展薄弱环节。整合省级财政资金678万元，市级财政资金402万元，县级财政资金300万元；带动自筹及社会资金850万元。主要完成三项工作：实施了“百村万户”饮水安全工程。该工程以磨河水源保护工程为基础,以“东水西调”五大支渠为载体，涉及全县辐射范围内142个行政村、164个自然村、4.6万人的饮水安全。通过水利部门和各乡镇、村的协调配合、共同努力，建成了平城、礼义、六泉、古郊、洼窑、侯家岭等6处集中供水和112处单村供水工程，全面解决了这些村庄村民的饮水安全问题。为实现饮水安全全覆盖打下坚实的基础。实施了省级玉米优势区丰产方建设。按照省农业厅和财政厅的要求，结合陵川县实际，他们制定了详细的工作计划，将秸秆还田和地膜覆盖的任务落实到人，并及时兑现补贴资金，激发了农民的积极性，全面完成了项目区玉米丰产方建设。通过测产，2009年实施秸秆还田的丰产方平均亩产达到505公斤，较一般农田每亩增产150公斤，在大旱之年显出了巨大优势。实施了旱作农业示范基地建设。该项目区主要以崇文镇小召村、安阳村为中心的8个村，建设2000亩旱地节水高效蔬菜示范区和8000亩高产玉米基地。通过免费推广330吨玉米商品有机肥，40吨土壤改良剂，1.28吨土壤保水剂，建成小召村1000立方、安阳500立方两处蓄水池的清淤防淤、防漏加固工程；铺设灌溉水管3000余米，安装补灌头300余个，修建阀门房3间；完成秸秆还田6300余亩，深耕深松600亩，平田整地2600亩，里切外垫589亩，示范基地建设初具规模。<br/><br/> 3. 以生态建设为平台，稳步提升全县造林绿化水平。整合省级财政资金142万元，县级财政资金100万元；带动自筹及社会资金300万元。主要完成三项工作：实施太行山绿化工程。该县承建太行山绿化工程2.3万亩，其中：人工造林0.9万亩，封山育林1.4万亩，涉及崇文、潞城、六泉、古郊等乡镇和两个国有林场，由其组织造林专业队实施。工程建设过程中，各施工单位采用鱼鳞坑穴状方式进行整地和不规则块状方式进行混交造林，并积极推广各项抗旱造林适用技术，有效提高了工程质量和苗木成活率。同时还严格按设计要求落实了补植造林、竖立封山标志、拉网等封山育林措施。工程建设任务已全部完成。实施标志性景观林绿化工程。工程项目主要是西河底入口、县城进出口和晋陵路两侧小片荒山绿化三处标志性景观林绿化工程，该县采取强有力措施，切实加快绿化进度。在工程建设过程中，两个国有林场组织造林专业队严格按设计要求进行施工，采用打坑机打坑、回填熟土、带土坨栽植、大水浇灌等技术措施和根宝蘸根、保水剂等先进实用技术。施工过程中技术人员跟班作业、严格把关，大大提高了苗木成活率。栽植各类大苗3万余株，成活率达98%以上。实施交通沿线可视荒山绿化工程。根据工程任务，该县于2009年3月份对工程进行了议标发包。该项工程采用鱼鳞坑穴状整地方式，积极推广应用径流整地、石片覆盖、容器苗造林等一系列抗旱造林技术，有效提高了建设质量。全年完成造成林0.24万亩，栽植侧柏、连翘、刺槐等优质苗木40万株。<br/><br/> 4. 以产业发展为平台，激发农民创业致富的激情。整合省级财政资金345万元，市级财政资金591万元，县级财政资金420万元；带动自筹及社会资金5000万元。主要完成四项工作:全力推进连翘核桃基地建设。陵川县是一个山区县，连翘、核桃是该县优良的乡土树种，据统计，全县180万亩林地，45万亩耕地，适宜发展连翘的荒山荒坡和疏林地有近80万亩，适宜发展核桃的坡地和撂荒地有近15万亩，是一个非常有潜力的产业。为此，该县县委、县政府依托林权制度改革，制定了20万亩连翘和2万亩核桃基地建设规划，并出台了《陵川县20万亩连翘基地建设实施意见》和《陵川县2万亩优质核桃干果林基地建设实施意见》。在资金投入上，他们把省财政奖励资金200万元作为前期引导，整合农业综合开发、太行山绿化、封山育林、以工代赈、小流域治理等资金700余万元，完成了连翘种植4万亩、核桃种植1万亩。大力支持潞城镇偏远山区增加农民收入综合性扶持试点。按照市委、市政府《关于解决偏远山区贫困农村突出问题的实施意见》和市新农办、市财政局等七家联合制定的《关于促进偏远山区贫困农村增加农民收入的综合性扶持试点办法》的要求，通过实地验收，确定潞城镇符合综合性扶持试点办法的蔬菜、蚕桑、中药材、干鲜果等种植项目，生猪、牛羊、蛋鸡、肉兔等养殖项目，以及农业服务组织等项目进行上报，争取到市级资金224.2万元。直接向农民提供中药材、干鲜果优种种苗、种子补助104.78万元;养殖业扶持资金68.5万元；蔬菜大棚、果桑种植业扶持资金6.66万元；贷款贴息资金9.22万元；扶持农业服务组织资金35.04万元。极大地调动了农民种植养殖的积极性,成为助推农民创业、增收、致富的有效动力。深入推进畜牧业发展风险基金扶持项目建设。通过与畜牧部门的协调配合，成立专门领导小组，制定具体工作方案，经过三次对全县的养殖业进行逐村、逐户、逐头核查验收，对全县的养殖业状况有了总体的把握。对全县435个养殖场（户）和26个养殖服务部门进行了资金扶持，共拨付县级资金110余万元，并争取到市级风险基金扶持资金367万元。极大的调动了养殖场（户）的积极性，为农民增收奠定了良好基础。重点扶持夺火乡沙六泉香菇种植基地建设。为了充分发挥该县林业资源的优势，延长林业产业链条，他们通过实地考察和论证，选择了具有香菇种植优势的夺火乡夺火村沙六泉香菇种植合作社实行“一村一品”规模化基地建设，在2008年整合20万元扶贫整村推进资金、2万元发展大棚前期费用和3万元扶持合作社组织资金的基础上，2009年争取省级补助资金25万元，新建大棚13栋，连同原有的17栋大棚，达到30栋（规划50栋），成为该乡香菇种植产业的核心示范基地。将带动全乡15个村，1100余农户进行香菇种植，预计年生产香菇800万公斤，总收入达到4000万元，人均香菇种植收入达到2000元。形成“一乡一业”的食用菌种植格局。<br/><br/> 二、资金整合工作的具体做法<br/><br/> 1. 领导重视，健全机制，畅通资金整合渠道。该县经过四年来的实践，充分认识到支农资金整合工作必须有各级领导的大力支持，必须有各部门的通力合作。因此，他们把现行的各项政策不变、部门职责权限不变和资金管理工作渠道不变的“三不变”原则贯穿于整合工作的始终。实行联席会议制度，由政府主管领导牵头，组织涉农部门研究制定全县农村农业中长期发展规划，协调财政、发改局和农口各部门，整合各层次、各方面、各渠道的资金，并根据职能划分将任务分解落实到各主管部门；实行财政内部协调机制，由局领导组织协调财政内部管理涉农资金的各业务股室，先将支持“三农”的资金进行汇总分类，然后根据农业和农村发展计划及实施方案，分解任务，分工协作，形成公开透明的运作机制；实行工作定期督查制度，定期组织相关部门进行巡回视察，现场解决工作中存在的具体问题和困难，有力地推动了工作的开展。<br/><br/> 2. 积极主动，不等不靠，力保项目牵着资金走。由于该县财力的限制，上级专项资金又不是年初下达，因此，他们不能等着资金到位才开展项目，而是在年初按照县委、县政府的工作重点来确定当年支农资金整合重点，在资金没有到位的情况下，项目先行。想方设法多方筹集资金，采取“六个一点”的措施进行筹集：各级财政要一点，县级财政配一点，项目单位筹一点，职能部门挤一点，金融企业贷一点，群众投工投劳补一点。积少成多，形成合力。他们积极引导村级组织依靠自己的力量，依靠县直各帮扶单位的力量，来达到“四两拨千斤”的目的。连翘和核桃基地建设，香菇种植基地建设，都是政府拿很少的资金来启动项目的实施，然后鼓励自筹，鼓励引资、引智，鼓励向上级争取资金，使项目得到顺利实施。<br/><br/> 3. 规范运作，强化管理，提高资金使用效益。一是严格工程立项。在项目立项前，制定项目入围标准，组织有关专家对项目进行评审，存入项目库，根据评审结果确定上报项目；对未纳入财政项目总库储备的项目，不予上报，不予投资。二是严格工程实施。对所有进入整合范围的项目，全面推行了项目公示制、项目法人负责制、重点工程项目建设招投标制、项目建设监理制，确保阳光操作；对水、电、路、通讯等基础设施建设要求等级高、技术性强的项目，按项目招投标管理办法进行招标；对金额较大的物资材料按有关规定实行政府统一采购。项目实行合同制管理，主管部门与项目实施单位双方签订项目建设合同书，并把项目内容、资金来源及预期效益进行全面公示，自觉接受社会监督。三是严格项目监管。在实行监理负责制的基础上，由县、乡成立专门机构，负责对实施的整合项目进行监督管理，每个工程点都派至少1名专业技术人员和1名施工监督员蹲点跟踪监督，项目实施所在村都选举3—5名群众代表，全程参与监督，对不合格的工程除了不能报账外，还要由主管部门责令施工单位限期整改，直至验收合格。四是严格资金管理。对整合资金实行了统一报账管理，设专户、建专账、配专人，单独核算，封闭运行。五是严格资金拨付。项目启动时，启动拨付资金一般不超过30%；项目经初验合格后，拨付资金55%；项目的质量保证金一般留存15%，等次年复验合格后予以全部付清。对于初验或复验不合格的工程项目，停止报账，责令整改。其整改费用财政不予负担。对农户自建项目，如种草养畜、旱作节水、种粮补贴、退耕还林资金等，经验收合格后，通过一定的形式给农民直接补贴。从而有效地保证了项目的顺利实施，确保了项目质量效益。<br/><br/> 三、资金整合工作存在问题及建议<br/><br/> 1. 整合工作的难度进一步加大。随着整合工作的逐步推进，必将涉及部门利益的再分配、再调整。由于各类农业专项资金分别由不同的主管部门掌握，政出多门，各自为战。有的部门为追求部门政绩或利益，将归口管理的农业专项资金视为本部门专有资源和权力，加上长期以来独家管理的惯例和做法，对资金整合工作有较大的抵触情绪，给资金整合工作带来较大难度。<br/><br/> 2. 资金整合的效用有待进一步提高。财政支农资金整合试点工作的重点在于“资金整合”，以便充分发挥集中财力办大事、办实事的效用。虽然该县在资金整合方面做了大量卓有成效的工作，但离上级的要求还有不小的差距，特别是资金整合的推动力还比较弱，资金整合的规模还比较小，资金整合的效用还比较低。<br/><br/> 针对上述存在问题，笔者认为应采取下列对策予以解决：一是形成合力，有效解决资金整合的难题。相关部门领导要引起高度重视，通过领导的高位推进，促使部门通力合作，共同解决资金整合中的诸多难题，共同做好支农资金整合工作。二是从上而下，改革支农资金整合的程序。财政支农资金的使用宜从上而下整合。如新农村建设资金，省规定亮化、绿化项目，资金使用既符合规定项目的使用，又能集中资金办大事。如乡村缺一些项目，可由县本着缺啥补啥的原则整合资金。三是捆绑使用，切实提高资金使用效益。财政支农资金宜捆绑使用，目前的情况是，各项专项资金单独申报，项目可行不可行，县里作不了主，即使制定了计划，由于资金的不确定性，常造成项目无法实施，故支农资金要“打包”整合，“捆绑”使用，使其效益充分发挥，取得如期效益。应该想办法跳出现有的条条框框搞创新，放弃短期的部门利益促发展，真正下大力气提高财政支农资金整合的效用。<p align="right">（作者单位：陵川县财政局）</p>
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