浅析地方政府性债务的成因及其化解策略

福建老秘 发表于 2011-6-14 08:19:05

所谓地方政府性债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位、政府融资平台公司和相关单位举借或政府提供直接或间接担保以及在特定条件下需由负有政府偿还或担保或救助责任的内外债务。划分为三种类型：一是政府或财政直接借款或转贷的应负有偿还责任的债务；二是政府或财政出具承诺、担保的政府应负有担保责任的债务；三是除上述情况之外，政府应当负有救助责任的债务。
一、地方政府性债务的成因
经济社会发展的客观需求与当地地方政府有限财力之间的矛盾以及庞大的事权与有限的财权的不对等是政府性债务形成的最直接、最主要的原因。近几年来，国家提出了“保增长”、“保民生”“扩内需”等战略要求，实施了“西部大开发”、“应对金融危机”和“灾后重建”等一系列战略措施。各地通过加大对政府公共产品和基础设施的投入，更加注重于各种财力对经济社会发展的支撑作用，有力地促进和保持了当地经济社会各项事业的快速发展。但是在提升当地经济发展的过程中，相对应的却是地方政府性债务的累积。而形成地方政府性债务不外乎归集为体制性、政策性等诸多原因。
（一）财权与事权的不对等，致使政府性债务成为必然。
1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。很多地方成了“吃饭财政”，有的地方甚至难以满足供养人口的基本需要，许多地方政府都较为严重地依赖中央政府安排的一般性转移支付来应付基本开支需要。而地方政府负有的“全能性”和“无限性”责任，又加剧了财政支出责任向三个方面转移，最终反映为政府性债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。一些本来应由中央支出建设的民生工程，如病险水库整治，校舍安全工程、农村饮水工程等，也由地方政府安排50%以上的资金配套。而地方财力难以为继，迫使地方政府也只能通过设立政府融资平台公司向银行举债解决，导致地方政府基础设施建设和公用事业建设债务信贷化。如近几年来，各地为配合国家对农业、水利、教育和卫生等诸多投资和国家制定了4万亿拉动内需投资计划，因地方配套的举债占居了整个地方政府性债务的很大比例。二是支出责任向行业和部门转移，一些地方财力只能满足政府基本运行所需，各种基础设施建设和条件的改善，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，如教育、卫生和交通巨额支出等，从而加剧了部门举债。三是支出责任向后期转移，由于当地财力收入有限，加之设施项目时间要求紧，部门无赖只有向银行举借或拖欠工程款，表现为债务向后期转移，日积月累形成了恶性循环。
（二）政府主导发展模式导致了债务问题的产生。
目前，地方经济发展的模式依然是政府主导的发展模式，社会公共产品的提供主要还是由政府主导。许多本应通过市场中来解决的问题还得更多的由政府来挑大梁，而过多的职能相对于却是贫乏的财力。加之，近几年来，在国家加快城镇化建设步伐的大背景下，又加剧了城市化进程与资金客观需求的矛盾。在地方财力有限的情况下，城市建设和公共服务领域的投入仅靠政府一家来担任，进而造成政府性债务的大量堆积。
（三）现行干部考核体制和政策，造成政府负债人为扩大。
由于现行政债考核体制的影响，催生了很多地方领导干部扭曲的“政绩观”、“负债观”和“攀比观”，单纯地追求GDP的增长，而忽视偿债风险，有的地方呈现出 “谁的借钱多，谁的政绩越大，自已借钱别人还，前任借钱后任还”的病态机制。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，这种偏狭的政绩意识在一定程度上助长了地方政府的大量举债。
（四）债务管理机制的缺失。
目前，很多地方政府还缺乏对债务风险的有效防范和管理，举借机制尚不健全。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重，形成各部门的实施项目各自为政、多头举债、分散使用、财政兜底的局面。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，存在拍脑袋项目，超计划、超预算的问题多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是偿债意识不强，债务举借、偿还、规模控制和风险预警工作不得力，很多地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。　
（五）各种政策风险的转嫁。
随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，各种政策和社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多属中央的政策导向风险已转移成地方财政的实际负债。
二、化解地方政府性债务的策略
（一）针对存量和增量，区别对待，妥善处理。
当前化解地方政府性债务，首先要妥善处理好债务的存量。从建立和完善偿债机制入手，增加地方政府偿债能力。对地方政府性第一类债务，要明确其偿债资金来源，结合偿债期限制定中长期偿债计划，科学合理地筹措偿债资金，不断加快经济发展，扩大财政收入来源，调整财政支出结构，控制和压缩一般性支出，增加可用财力，腾出更多资金用于偿债。同时对因国家惠民政策项目地方配套形成的债务，区政府及相关部门要积极向上级反映负债的真实情况及财政状况，争取中央、省级政府重视，从政策上扶持或对惠民政策的配套资金负债部分进行化解。对第二类债务本着“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，制定切实可行的偿债计划，将控制化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人，督促按期清偿，如期化解担保风险。对三类债务应通过加强管理，密切关注债务资金的使用投向，科学评估偿债水平，从化解偿债风险入手，做到防范与合理引导相结合，促使其债务风险内部化。同时在化解地方政府性债务的机制上，要健全政府性债务化解的激励约束机制，提高基层部门化债的积极性。可借鉴“普九”债务激励办法，由中省财政设立化解地方性债务的专项补助资金，增加对地方化债的奖补，缓解县级财政化解压力。二要有效控制债务增量。在政府继续产生新的债务不可完全避免的情况下，如何规范新的债务的产生和规范政府举债行为。要把握“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，制定债务收支计划，规范相应的举债审批程序。要根据经济发展、财政收支、政府债务的状况，加强对各类债务要进行充分的事前科学论证，包括对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等，明确举债范围，严格控制政府性债务的新增规模，按公共财政的理念选择举债或担保项目，合理安排债务结构和资金的使用方向，对一些急于要上，社会效益高，而政府财力一时满足不了的公共项目，可以在一定的规模内进行举债或者担保。但要严格规范融资担保和抵押行为，严格执行国家相关规定，制止地方政府违规担保承诺行为。要以市场的办法来减少政府对上述公共项目的举债投入，坚持“资源变资产、资产变资金、资金再投入”的经营理念，广泛引进外来投资者，多渠道筹措建设资金；要紧紧抓住国家实施西部大开发的机遇，积极争取国家和省上有关部门的支持，减轻城市建设资金短缺的压力。
（二）健全债务监管机制。
本着地方政府性债务要真正实现举债有序、用债有度、放债有制、收债有力、偿债有源的总体要求。
1．建立规范的债务管理制度。目前政府的债务管理制度尚不健全，未制定科学规范的地方政府性债务管理制度，未对地方政府性债务管理机构加以明确，未对安排的政府偿债准备金比例予以具体化，未设置政府债务风险比率等参数并建立债务风险预警机制。因此，目前地方政府性债务管理制度的规范性、约束性不强，制定和完善一整套统一、规范的地方政府性债务管理制度是强化地方政府性债务管理的前提。
2.制定规范的债务管理措施。地方政府举债建设涉及发展规划、财政、金融、政府融资平台等单位和部门，因此，建议成立专门的政府性债务决策管理机构并明确管理职能和管理措施：如发展规划部门要研究制定城市发展规划、论证和安排年度投融资和建设计划、研究确定政府投融资平台的发展定位。财政部门要编制年度债务收支计划，对全部政府性债务实行预算管理，多渠道筹集资金建立偿债基金，对债务风险比率等参数进行实时监控，并合理调度资金确保到期政府性债务及时偿还。银行业金融机构要规范信贷管理，对地方政府融资项目必须严格审核，使融资项目符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用整体规划要求，并切实监督贷款单位按规定用途使用资金，防止债务资金的挪用和混用现象。政府融资平台要完善自身法人治理结构，充实公司资本金，充分利用有效资产和资源进行市场化运作，促进投资主体多元化，以改善融资平台公司的股权结构和盈利能力，同时，融资平台还应科学调度资金、规范用债行为，最大限度确保债务资金安全高效运行。
3、强化规范的风险防范手段。地方政府既要充分利用举债发展地方经济，促进城市基础设施建设和改善民生，又要不断提高风险防范意识，针对债务形成的不同环节规定具体的防范手段，来规范政府用债行为。如：在计划环节，政府应根据当地社会经济事业发展和偿债能力合理确定举债规模，要将地方政府的债务率和负债率分别控制在100%和20%的国际公认警戒标准范围内，如果突破这一标准应立即向人大报告。在举债环节，金融监管部门要认真落实借款人准入条件，严格履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，切实执行国家有关项目资本金的规定，凡不符合条件的，金融部门不得发放贷款。同时，有关部门要严把关口，坚决遏止地方融资平台通过粉饰业绩取得贷款等。在偿债环节，财政部门应当设立偿债准备金专户，每年按照地方政府性债务总额的一定比例从预算内外安排政府偿债准备金；另外，支持地方融资平台发展，通过对优质资产和资源的有效运作，提升其赢利能力，不断拓宽偿债资金来源。在用债环节，进一步加强对地方政府债务资金使用情况的监督检查，严肃查处地方融资平台及其它用债单位采取各种方式挤占挪用债务资金的行为，确保项目单位严格按照项目用途安全、有效使用债务资金。
（三）加快改革步伐，探索建立地方举债融资机制。
1、加快政府职能转变。将地方政府的“全能”和“无限”职能，转变到政府的社会管理和公共服务职能上来，重点改革以GDP为核心的政绩指标考核机制，谈化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，找准政府的定位，真正把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，改变以GDP为核心的政绩指标考核机制，要以建设人民满意的政府为目标，更加注重和改善民生，使全体人民共享改革发展成果。
2、合理确定地方政府的财权和事权。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，从根本上解决地方政府在事权和财权上不对等的问题。同时，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。
3、从财政体制改革入手，保证地方政府具有相当稳定的税基，尽快落实地方政府的“一级财权”。要探索规范的地方政府的举债制度，赋予地方政府“一级债权”。随着中央整顿和规范各类打捆贷款和收紧土地出让金，地方政府已基本没有其它融资渠道，在其他配套改革没有相应跟上的情况下，国家探索建立规范的地方公债制度已成为必要。
4、示范和引导地方政府探索运用、吸纳社会资金投向公共领域的多种方式，以解决不断增长公共产品需求和财政资金有限性之间的矛盾。
（四）健全政府性债务化解激励机制，强化绩效考评。
建议中央、省财政部门设立“地方政府性债务化解激励专项补助资金”，继续加大对下级财政的转移支付力度，缓解下级财政困难，从根本上解决化债问题。同时，加大对债务绩效考评力度，针对项目申报立项、贷款、资金到位、资金使用等环节进行定期绩效考评，做到动态、全面掌握债务项目整体情况，强化债务资金管理责任主体绩效意识。对组织管理不力、项目效益不佳、违规使用资金的项目，相应今后不再安排。
（五）建立政府债务监督体系，防范债务风险。 
建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目，相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题，督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，要委派财务总监或财政专管员，对举债项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的年度审计。项目竣工后，必须进行竣工审计。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。加强舆论监管，要设立举报箱，公布举报电话，接受群众监督。纪检(监察)部门要加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处，对非法挪用、侵占债务款，构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。

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