三明市专职治安巡防队伍建设的现状分析和对策
近年来，三明市下辖的大田县、沙县、梅列区率先成立了由政府出资，公安管理使用的合同制治安巡防队伍(协警)，采取试点推进、典型引路、由点及面的方法全面推广。随后，各县、市、区均成立了合同制治安巡防队伍。2010年9月，三明市综治办、三明市公安局、三明市财政局联合下发《关于加强三明市区专职治安巡防队建设的通知》，在合同制治安巡防队伍的试点、推广及发展壮大过程中，如何加强职业化建设，努力打造一支“纪律严明、作风优良、拉得出、冲得上、打得赢”的队伍，一直是各地治安巡防队伍建设的瓶颈问题。笔者结合参与梅列区专职治安巡防队组建和管理的实际，对加强和改进合同制专职治安巡防队伍职业化建设的提出一些思路和对策。 <br/> 一、合同制专职治安巡防队伍的由来<br/> 合同制专职治安巡防队伍（协警）的定位是辅助警力，属于群防群治组织，在机构性质上，虽然属于政府补贴，但它不是一级授权单位，必须在编民警带领下，开展各项工作。在涉及需法定职权才能完成的任务时，只能在编民警完成，协警仅起辅助作用。在计划经济时期，没有协警组织，大量协警工作由各企事业单位保卫科（处、室）的保卫干部完成，各企事业单位均成立保卫机构，一般是3至8 人组成，而且这些保卫干部多是各企事业单位的在编干部职工，所有工资、福利以及办公费用由所在单位开支，保卫干部属于双重领导，业务上归公安机关领导，各企事业保卫干部在完成本单位的安全保卫工作同时，积极参加社会群防群治工作，在维护社会治安、打击各类刑事犯罪分子发挥了积极的作用。随社会的发展，改革开放的深入，单位纷纷精减机构，精减人员，保卫机构和保卫人员首先被裁减，公安机关失去了一支强有力的群防群治组织，繁重的综合治理工作落到公安部门身上，随之各地各种各样治安巡逻队、治安联防队应运而生，这些队伍没有编制，没有资金来源，由使用单位自行招聘，经费来源五花八门，各显神通，有向政府部门争取的、有向企事业单位要赞助、也要收取各种费用的，这支队伍工作强度大，工资待遇底，临时性强，造成人员进出频繁，加上没有统一管理，各单位各自为政，政出多门，造成管理不到位，队伍问题不少，个别协警人员甚至走上违法犯罪道路，严重影响政府部门形象。尤其是近年来，民工讨薪、拆迁补偿、交通事故理赔、医患纠纷等群体性和突发性事件的增多，社会治安形势复杂。原来的防控组织已不适应形势发展的需求。针对这种现象，三明市各级政府大胆探索，率先成立了由政府出资，公安管理使用的合同制治安巡防队伍，并在全市推广。<br/> 二、三明市合同制专职治安巡防队伍建设的现状 <br/> 我市在历年管理使用治安队员、联防队员的基础上，进行大胆改革和探索，各县、市、区相继成立了专职治安巡防队伍。三明市社会治安综合治理委员会办公室、三明市公安局、三明市财政局联合下发了明综治办70号文件，明确规定了治安巡防队员的性质、职责任务、管理使用和经费保障，要求由各级政府出资组建，市、区、街道三级综治办监督，公安机关管理使用的专职群防群治组织。<br/> 1、组建模式。主要有三种类型：一是建队模式。由当地府出资建设新治安巡逻队，多是租用或借用相对独立房屋作队址，统一食宿，实行封闭式、半军事化管理。管理人员由公安干警担任，队员由当地政府（综治办、公安部门）依托劳务公司向社会公开招聘后进行劳务派遣。二是协勤模式。由政府出资，各基层所队自行招聘，统称协警，由各基层所队管理使用，在公安干警带领下开展各项工作，日常派遣到交通枢纽、要害部位、金融部门、重点岗位执勤巡逻，承担执勤点范围内的安全防范任务。三是企业模式。企业根据自己的需要组建厂区治安巡逻队伍，任务是确保厂区治安安全，如三明钢铁厂组建的治安巡逻队伍。还有企业临时性招聘，如道路抢修、重点工程建设等，这些协警随着工程的结束就解聘。<br/> 2、招收模式。主要有两种模式：一是政府招收。由当地政府出资，综治办或公安部门向社会公开招聘。二是企业招收。由企业出资，公开招聘后派遣到执勤岗位工作。招收对象为年龄在18-35周岁，政治审查、体格检查符合标准要求的男性公民，退役战士优先录用。 <br/> 3、用工模式。所有的合同制巡防员均采取劳务派遣的方式，由劳务派遣公司与合同治安队员（协警）签订协议书，协议中明确工作内容、劳动报酬和协议终止、违约责任等。 <br/>4、执勤模式。按照区域划分，采取联勤联防的方式，由在编民警担任执勤队长和值班员，在执勤民警带领下，进行以下工作：（1）维护巡逻区域内的治安秩序；（2）预防、发现、制止各种违法犯罪行为；（3）及时发现各种可疑情况，抓获现行犯罪分子；（4）保护犯罪现场和治安灾害事故现场；（5）检查、发现和堵塞防范方面的漏洞，防止各种治安灾害事故的发生；（6）平息巡逻中发现的突发性事件和各种意外事件；（7）宣传防火、防盗人、防灾害事故常识；（8）收集报告治安信息，向公安机关提供破案线索；（9）反馈影响社会稳定的隐患信息，协助调处矛盾纠纷；（10）完成上级交办的职责范围内的其他事项。 <br/> 5、管理模式。各县、市、区成立的治安巡防大队实行军事化封闭式管理，采取统一食宿，统一着装，统一配戴标识，统一指挥，统一调度，具有纪律性强反应快速的特点。带班民警与队员同吃同住，同学习同训练。对于合同制治安巡防队员，若合同制试用期内发现不符合规定条件的，立即退回劳务派遣机构；对服务期内，合同制治安巡防队员非本人原因解除服务关系的，参照有关规定给予经济补偿；不能履行合同约定义务和责任的，年度考核不合格的，提前一个月以书面形式通知劳务派遣机构，与其解除服务关系；合同制治安巡防队员本人要求解除服务关系的，必须提前一个月以书面形式告知劳务派遣机构。对服务期满后，岗位确实需要且工作表现突出的，可以续签合同，此外，参照条令条例制定了合同制治安巡防队员奖励办法，通过规范“四个秩序”和采用量化管理的措施，把合同制治安巡防队员遵章守纪、业务训练、值班执勤等情况作为奖惩的基本依据，对表现突出、有较强管理能力的队员，任命为班长，给予相应的岗位补贴。 <br/> 6、保障模式。一是政府出资。合同制治安巡防队伍营房和合同制治安巡防队员的工资、福利、医保、社保、伙食、个人防护装备均由当地财政给予保障。目前，多数营房采用临时借用，如沙县借用县武警中队旧营房，梅列借用三明市实验中学宿舍楼，经费政府按人头拔给，梅列、三元、大田、沙县、将乐都在3万左右。二是企业出资。合同制治安巡防队员的工资、福利、医保、社保、伙食、个人防护装备和执勤车辆费用由企业承担。如三明钢铁厂的治安巡逻队。三是政府出资出政策。合同制治安巡防队伍营房和合同制治安巡防队员的工资、福利、医保、社保、伙食、个人防护装备由政府出资，不足部分政府给政策，对部分企业实行有偿服务。如在沙县工业园区进行夜间巡逻时，县工业园区付给了必要补贴。<br/> 治安巡防队伍成立以来，在各级公安机关组织带领下，在开展设卡守候、夜间治安巡逻、打击违法犯罪以及处置突发性事件发挥了积极的作用，以梅列区为例，2010年四月，梅列区成立一支30人的专职治安巡防队伍，从5月至12月，共出动队员4569人次，处置群体性事件72起，抓获各类违法犯罪分子146人，其中协助抓获盗窃犯罪嫌疑人44人，协助破获刑事案件54起，协助处理打架斗殴案件17起， 协助调解群众矛盾纠纷48起，夜间发案率与去年同期相比下降80%。为辖区治安稳定，人民安居乐业发挥了积极的作用。<br/> 三、合同制专职治安巡防队伍建设存在的问题<br/> 由于受各地经济社会发展不平衡和现行各种体制制约等因素影响，合同制治安巡防队伍的建设仍然存在一些不容忽视的问题。特别是低起点发展带来的待遇保障低的问题；法律定位不明晰导致的社会认可度低的问题；个人发展期望值低导致队伍发展不稳定的问题；管理制度不完善导致队员积极不高，发挥作用不大的问题。 <br/> 1、工资待遇相对较低。目前，各县、市、区的合同制治安巡防队员人头经费和业务经费虽已纳入了政府财政保障，但是由于合同制治安巡防队员发展刚处于起步阶段，福利待遇保障水平的起点低，地方政府将合同制治安巡防队员的基本工资定位在全市最低保障工资的水平线上，成为影响合同制巡防队伍稳定的主要原因。以梅列、三元两区合同制治安巡防队员为例，队员每月收入约为1200元（不含社保、医保、住房公积金等），年收入低于当地人均可支配收入，合同制治安巡防队员工资收入与从事夜间巡逻高危职业的付出不相称。 <br/> 2、管理制度不够规范。在合同制治安巡防队伍发展日趋走向成熟的情况下，虽然各级公安机关出台了相应的管理办法，但由于日常管理还限于“封闭式”“军事化”模式，且纯“封闭式”“军事化”管理与现实又有出入，加上管理量化考评标准不统一、不规范，使得很多管理制度和措施与实际不相符，制度和措施形同虚设、流于形式，导致队员基本上处于“干与不干一个样、干好干坏一个样”状态，队员的积极性、自觉性难以提高。 3、队伍定位不明确。由于合同制治安巡防队伍是新生力量，队伍定位尚不明确，发展前景不明朗，大多数合同制队员对从事的职业感到前途困惑，对参加工作后的政治待遇、社会保障乃至抚恤待遇等存在疑虑。特别是在意外伤害、抚恤待遇方面，没有一套完善的抚恤保障制度，也没有这方面的政策，以致用人单位（主体是各级公安机关）生怕合同制队员出现重大疾病和意外伤亡。 <br/> 4、“临时工”问题。合同制治安巡防队员招收的年龄大都限制在18至35周岁之间，但大田、将乐招收标准限于未婚男性青年，结婚后就要解除服务关系，年龄和用工年限的规定让合同制队员们有“临时工”和吃“青春饭”的感觉，以致许多合同制队员把从事的职业作为谋生的权宜之计，缺乏从业光荣感和归宿感。同时，也不利于队员工作经验的积累和战斗力的生成。 <br/> 上述因素，直接影响了队伍的稳定，跨越式发展更是成为纸上谈兵。以三元区为例，招聘时30人，但不到一个月，20多人离职，由于屡招屡走，频进频出，不仅造成社会资源的浪费，而且使合同制治安巡逻队伍的健康可持续发展陷入困境，更难以实现队伍建设从量变到质变的发展转变。 <br/> 四、改进合同制专职治安巡防队伍职业化建设的对策 <br/> 只有通过建立以职业资格制度为核心的职业化管理、运行、保障体系，规范相关的运行程序和监督力量，才能为治安巡防队伍的健康可持续发展打下扎实的基础。首先，从个人角度讲。能相对稳定地从事这个职业，取得社会认可，并能在这个职业中得到相应的保障，实现个人价值和社会价值的统一。其次，从队伍角度看。能保证合同制治安巡逻队员顺利地入队、成长、补充、更替，形成良性循环的健康机制，有利于保留骨干，并保持整支队伍的相对稳定。再次，从发展角度而言。能使合同制治安巡防队员跳出“临时工”的局限，增强归属感，进而不断提升专业素质和专业化水平。但是，合同制治安巡逻队伍职业化建设是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。当前，应重点从以下几个方面入手，逐步加以规范统一。 <br/> 1、建立统一组织，实行统一规范。首先要针对以往协警队伍，名称多样化、服装多样化、标识多样化、形式多样化的现象进行一次彻底的清理整顿，然后进行统一规范名称，如XX县、市、区专职治安巡防大队，XX乡镇、街道专职治安巡防中队；进行统一服装和标识，对队员的办公、学习、着装、内务、场所标识和个人标识佩戴以及巡逻防身器具要统一规范，如服装可以参照警察服装，但有区别，标识要区别警察，但统一就行；实行统一招聘，进行统一管理，规定所有用工统一由县级综治办或公安机关向社会公开招聘，大队、中队统一由县级公安机关管理，采取统一管理，实行统一标准。<br/> 2、制订完善制度，建立保障体系。一是制定国家部门规章。对合同制治安巡防队伍的法律地位作出明确定位，界定职业治安巡防队员是政府雇佣的为公众服务的具有政府公务性质的合同雇员，建立职业治安巡逻队伍是政府开展综合治理、群防群治的一种形式。要协调国家相关部门制定颁布《治安巡防队伍职业标准》，明确职业治安巡逻队伍的职业定义、等级、标准、职业功能以及职业要求，建立完善职业化体系。二是制订地方政府规章。由具有立法权的地方人民政府针对职业的特殊性，结合当地实际，对合同制治安巡防队伍的建立、管理、使用、经费保障等问题作出具体规定。特别是在规定合同队员的待遇时，要充分考虑岗位的危险性，参照相同岗位人员的标准，略高于当地平均水平，以实现“劳有所得、劳有所值”。<br/> 3、提升社会认可，增强职业治安巡防队员从业的光荣感和责任感。一是增强社会认可。成分是临时性合同制巡防队，从称谓上要变更，正名为“职业巡防队员”，并积极向地方党委、政府汇报，争取党委、政府将其作为一支职业化的专业队伍来建设。大力加强职业化巡防队员的社会宣传，使社会各界对这一职业有直观、感性的认识。对从事工作时间长、贡献大的队员，可由公安部门报请地方政府授予“杰出青年”、“先进个人”等荣誉称号，提高其政治荣誉感，增强社会公众认可程度。二是增强政法部门认可。应当改变把巡防队员当作“临时工”的思想态度，大力推行“三个一致”，即“立队宗旨一致、政治待遇一致、教育培养一致”。特别是要充分尊重职业巡防队员的想法和感受，切实把他们作为公安队伍大家庭的重要成员来对待，想方设法帮助他们解决在当地落户、家属就业、子女入学等现实问题，使其感受到组织的关心和浓厚的公安队伍大家庭氛围，牢固树立起主动回报社会的意识，不断增强从业的光荣感、责任感。三是增强自我认可。针对合同制巡防队员的特性，引导合同制巡防队员将“打工挣钱”的思想转化到在工作中“实现人生价值”的思想认识上来，自觉树立立足岗位、干事创业、奉献青春、锻炼人生的思想意识，消除心理隔阂，积极投入到执勤备勤上来，最大限度发挥其个人效能。 <br/> 4、打破用工时限，打造职业化用人体系。应当明确规定合同制巡防队员在从业期间，只要能符合《巡防队员职业标准》，不影响正常履职，便可续展工作年限。比如，可参照解放军士官警衔制度，将合同巡防队员设立初、中、高三个级别，并制订考核晋升标准，对考核合格者发给相应的岗位资格证书，以解决目前队员“干临时工”和“吃青春饭”的问题；也可参照解放军文职人员的分级制度，按照巡防队员的工作时间、工作岗位和工作业绩划分不同的级别，以形成梯次差别的收入和待遇等级，以避免出现“干多干少一个样、干好干坏一个样”的局面。另外，可参照企业，还可采取“转正”的办法留住人才。如，三明钢铁厂招聘巡防队员只要表现好，工作满3年即可转为正式职工。 <br/> 5、完善培训制度，为合同制巡防队伍提供专业支撑。合同制巡防队员职业化建设的根本目的是从制度上确保队伍的职业素质，而加强对合同制巡防员的职业培训，则是提升合同制巡防队员职业化建设的有效手段和重要内容。在现有职业巡防队员的学历水平和专业知识尚不尽人意、社会成分复杂的情况下，加强对在职合同制巡防队员的培训显得极其重要。因此，应针对职业巡防队员的实际情况编制《职业巡防队员培训大纲》，组建培训机构，建立健全岗前培训、晋级培训、特殊专业培训、技能训练等职业培训制度，提高巡防队员的职业素质，并根据职业标准等级进行定期考核，形成一个良性循环的竞争激励机制。 <br/> 6、坚持人文管理，建立稳定高效的管理运行体系。在队伍管理上，要坚持以人为本的理念，借鉴现代管理制度，建立绩效考核制度，通过合同约定双方的权利和义务，提倡人性化管理，不再强调严格的军事化或准军事化。比如，在日常管理上可参照解放军内务条令并适度放宽，正常工作时间参照公安部门实施执勤战备条例，休息时间队员保证通信联络畅通即可。在安排休息时间上，对于未婚队员，平时可根据任务轻重，按照10%至15%的比例轮休，每年再安排一定时间的探亲假，对于已婚的，在休息日和节假日可以统一安排轮流回家住宿（休息日和节假日前1日晚饭后离队，休息日和节假日结束当日晚饭前归队）。轮休或回家住宿的队员应当按规定请销假。 <br/> 合同制巡防队伍作为一支新生力量，在短时间里，从无到有，从小到大，其存在、发展是时代的需要。但事物的发展需要一个过程，发展过程中还将出现许多新情况、新问题，面对这些情况和问题，如不顺应历史发展的客观规律，用发展的眼光科学管理，用创新的思维研究对策，用改革的手段解决问题，就难以适应形势发展的需要。各级公安机关，要转变观念，充分肯定合同制巡防队伍的地位和作用，真正把合同制巡防队伍当作“嫡系”来建设，并与时俱进，在实践中不断研究新对策、探索新路子、总结新经验，推动合同制巡防队伍的快速、健康和可持续发展，让其焕发出更加顽强的生命力和战斗力。<br/><br/> （作者单位：三明市公安局）<br/>
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