关于余杭区农村土地流转工作的调研报告
关于我区农村土地流转工作的调研报告<div align="left"><font size="4"><strong> 区政协经济科技委员会</strong></font></div>
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<div align="left"> 党的十七届三中全会提出土地承包经营权流转是促进规模经营和发展现代农业的必经之路，是农村经济发展的必然趋势，在稳定土地家庭承包经营的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是现代农业发展的现实需要。近年来，随着农业产业结构调整，农村二三产业的发展,农村劳动力的转移，社会主义新农村建设的推进，我区农村土地流转呈现加速的态势。在孔祥华副主席的指导下，区政协经科委联合区农业局、财政局、劳保局等部门对全区土地流转现状及存在问题进行了调研，通过赴嘉善等地学习考察，召开多类型、多层面的座谈会等形式，对如何加快土地流转工作进行了深入的探讨研究，并形成此报告，供区委区政府决策参考。</div>
<div><b> 一、现状与特点</b></div>
<div> 近年来，我区在遵循“依法、自愿、有偿”进行流转的前提下，采取多种举措推进农村土地承包经营权流转，并积极创新流转方法与途径，土地集约化程度和规模经营效益显著提高。到今年6月，全区农村土地承包经营权流转面积达到21.68万亩，其中耕地流转面积17.13万亩,占农户家庭承包面积的38.14％；耕地规模经营及服务面积达到17.86万亩，占耕地总面积的39.77％。目前全省流转土地占总承包耕地面积的27％，杭州市流转土地占总承包耕地面积的30%，从流转面积占承包土地的比例来看，我区在土地流转进度方面走在全省前列。主要呈现如下特点：</div>
<div><b> 1</b><b>、政策机制初步建立，流转步伐明显加快。</b>2005年，为了指导服务土地流转，我区出台了《关于进一步加强农村土地承包管理工作的意见》（余政办256号），下发了全区统一制订的《土地承包经营权流转委托书》、《土地承包经营权流转合同》及《土地流转备案登记表》等示范格式。2008年，为了扶持引导土地流转，出台了余政办10号《关于印发〈余杭区加快农村土地承包经营权流转的若干意见〉的通知》，对新增土地流转，符合一定条件，给予所在镇乡每亩50元的标准以奖代补<b>。</b>2009年，区委办印发的《余杭区加快推进社会主义新农村建立三年行动计划（2009—2011）》，对土地流转服务机构建立提出了明确要求，今年区成立土地流转交易中心，各镇乡全部建立流转服务中心，符合土地流转条件50%的村建立流转服务站，到2011年，符合土地流转条件的村全部建立流转服务站<b>。</b>目前我区已建立镇乡流转服务中心8家、村级流转服务站56家。通过采取政策引导、加强指导服务、加大宣传等措施，我区农村土地流转工作得到了健康有序发展，并呈逐年加快趋势，涌现了余杭、仁和、径山三个杭州市土地流转十佳乡镇，有力地促进了现代都市农业和社会主义新农村建设。<b></b></div>
<div><b> 2</b><b>、流转形式实现多样，委托流转逐年增多。</b>目前我区农村土地承包经营权流转的形式主要有转包、租赁、转让、互换、入股等，绝大多数为租赁、转包形式，其中采取租赁形式的流转为102780亩，占流转面积的60%；转包形式的为47824亩，占流转面积的28%；转让形式7000亩，占流转面积4.1%；互换形式942亩，占流转面积0.55%；入股形式的为8600亩，占流转面积的5%。在通过转包和租赁方式进行流转的14.9万亩中，村民进行自行流转的土地面积为6.97万亩，通过村集体或流转服务组织进行委托流转的耕地面积为7.93万亩，委托流转面积已超过自行流转面积，委托流转比例呈逐年上升趋势，土地流转正朝着规范化、规模化的方向发展。如仁和镇去年共流转面积14746亩，其中委托流转10367亩，委托流转面积占土地总流转面积70.3%。</div>
<div><b> 3</b><b>、流转程序日趋规范，流转期限逐渐延长。</b>当前我区的土地流转在坚持自愿、依法、有偿的基础上，着重加强对土地流转的管理，使土地流转规范、有序进行，逐步实现土地流转从自发流转到委托流转，从口头约定为书面协议转变，签订示范性流转合同的比例增多，流转备案程序逐步规范。同时，据调查，流转时间在5年以下的土地面积为6.39万亩，占流转总面积的37.3%；流转时间在5年及以上的土地面积为9.45万亩，占流转总面积的55.16%。可以看出，流转期限逐步延长，为土地流转的稳定性打下基础。如径山镇去年土地流转总面积21914亩，其中5年（含）以上流转面积12194亩，占流转总面积58%。</div>
<div><b> 4</b><b>、经营主体多样发展，规模经营初步形成。</b>近年来，通过加大农村基础设施建设，加快新农村建设，着力改善投资环境，吸引了越来越多的工商资本、社会资金投资开发现代农业，使土地逐步向种养能手、龙头企业、工商业主、农民专业合作社等集中。从流转土地的经营主体分类来看，有115个农业企业流转了4.11万亩土地，均占357亩；有1873个专业大户流转了9.7万亩土地，均占51亩；有36个农民专业合作社流转了1.04万亩土地，均占288亩；还有8700亩的流转土地为其他主体所经营。经营主体的多样发展，促进了土地规模化、专业化、集约化经营。</div>
<div><b> 5</b><b>、流转作用日益明显，产业布局优化升级。</b>实践证明，通过推进农村土地流转，使一大批农户逐渐摆脱了土地的束缚，从事第二三产业的发展，促进了农村劳动力转移；引进农业“四新”技术，共享农业产业化成果，促进了农民整体素质的提高；拓展了农业生产发展空间，实现了土地资源及其他生产要素的优化配置，提高了流转土地的利用率和产出率，促进了农业规模集约经营。同时，通过土地使用权流转，农户除获得固定的土地租金外，还可兼职兼业农业生产，到土地受让大户或农业企业中劳动来增加收入，促进了农民增收致富。如径山镇共有779个土地流出户到土地受让方打工，得到劳动报酬800多万元，流转土地的租金加上打工收入，每亩收益均可达到1950元。通过推进土地流转，我区基本形成了“一区三十园”的都市农业板块，并有24个休闲观光农业园区、以及29个优势产业功能区块正在建设中。</div>
<div><b> 二、问题及原因</b></div>
<div><b> 1</b><b>、思想认识不够到位。</b>主要反映在：<b>一是</b>少数镇、村干部对农村土地流转工作热情不高，没有把它作为促进农业结构调整、农民增收的有效措施来抓，对流转工作积极性、主动性不够，怕麻烦，总认为多一事不如少一事，顺其自然好。于是农户土地流转处于自发的还较多，引导、指导流转的不够。<b>二是</b>农民恋土<strong>情结较深，存在着</strong>对政策理解不透而<strong>不愿意土地流转，或</strong>担心土地长期流转会损害自身利益而<strong>不急于流转，</strong>特别是城乡结合部的农户，多数受征地利益的驱动，宁可自己粗放经营而不愿将土地流转。<b>三是</b>农民对土地生存的依赖性强，由于再就业与社会保障措施不力，部分年龄偏大、缺乏务工技能的农民，把土地作为今后的生活退路而不敢流转。</div>
<div><b> 2</b><b>、流转机制不够健全。</b>目前，全区还没有形成土地流转和租赁市场，区级流转服务机构没有建立，镇乡、村两级流转服务组织不完善，而且刚建立的镇、村土地流转服务组织还未达到有专人负责、有办公场地、有经费保障的要求，服务组织覆盖面小，服务能力不强，服务水平不高，没有有效发挥中介组织职能，无法适应土地流转的发展趋势，不能满足土地流转的需要。存在土地流转信息不对称，流转半径小，影响了农村土地在更大范围内和更高层次上进行流转，影响了农村土地流转的速度、规模和效益。</div>
<div><b> 3</b><b>、流转措施不够完善。</b>主要反映在：各地对促进土地流转缺少有效的手段，没有充分重视，从事管理的人、财、物没有得到保证，流转工作停留在数据统计等基础性工作上，并没有将土地流转列入对村的考核。同时，近年来我区从事农村土地流转指导、管理、服务工作的农经队伍，自2007年乡镇机构改革后，农经站机构被撤，力量有所减弱，工作任务在不断加重，工作重心向行政事务转移，缺乏对农村土地流转等农经工作有效的指导服务与监督管理，造成农村土地流转程序欠规范，流转行为欠监管，流转纠纷欠调处，留下了较多弊病和隐患，成为农村的不和谐因素。</div>
<div>与此同时还存在三大制约：</div>
<div><b> 一是土地自愿流转制约。</b>《农村土地承包法》规定土地流转必须遵循“依法、自愿、有偿”的原则，特别是“自愿”原则限制了土地成片流转。农户承包了土地的经营使用权，要把这些土地从分散的农户手中集中成片后由业主开发，没有较高的利益吸引，多数农户是不愿的。即使有较高的利益，个别农户硬不愿把使用权转让出来，说服工作做不通，又不能硬来，最后只有多数服从少数，业主放弃租赁，另选他处。</div>
<div><b> 二是流转土地用途制约。</b>流转土地从事普通的粮食作物生产，因其流转效益不高，从而制约了土地流转的价格，影响了农户流转土地的积极性，而流转土地从事高效农业生产，由于受到土地管理法律法规、国务院相关文件对耕地用途规定的限制，使得流转出来的土地不得从事水产、苗木、水果等常年性高效非粮产业；同时，规模经营需要的简易仓（机）库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施用地难以落实，农户土地承包经营权、农业生产管理设施经营权等抵押贷款也未被认可，造成了土地流转有效需求相对不足。</div>
<div><b> 三是政策扶持不力制约。</b>已出台的余政办10号《关于印发余杭区加快农村土地承包经营权流转的若干意见的通知》仅对所在镇乡（街道）按规定标准以奖代补，存在扶持力度小、扶持范围窄。此外，当前鼓励农民以土地入股创新土地流转组建土地股份合作社，由于缺乏法律与政策依据不能进行工商登记，目前仅允许农户承包经营权折价入股适用于农民专业合作社。另外，对土地流转期限较长的农户，由于没有专门配套的社会保障优惠政策办法，也影响了农户放心大胆搞土地流转。<b></b></div>
<div> 三、对策与建议</div>
<div> 加快土地流转是完善农村生产关系的必然要求，是发展现代农业的客观需要，是促进农村劳动力转移的有效途径，是拓宽农民增收的重要渠道。建议采取以下措施：</div>
<div><b> 1</b><b>、加强领导，提高认识，加快流转。</b><b>一是加强领导。</b>各级各有关部门要真正把土地流转作为推进现代都市农业和新农村建设的重要基础工作来抓，建立健全区级指导、镇乡主导、村级实施的三级联动机制，区里建立以分管区长为组长，区政府办（区法制办）、区委农办（农业局）、区林水局、区财政局、国土余杭分局等为成员单位的区农村土地承包经营权流转工作领导小组，以强化对土地流转的协调、管理、指导、服务；区级相关部门要切实转变观念，正确引导和规范，强化服务意识，改进工作方法，切实将农民的积极性保护好、发挥好和引导好。<b>二是加大宣传。</b>要通过多种形式深入宣传《物权法》、《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和政策，使农户明白土地流转只是经营使用权改变，不会改变其承包权，让农户了解政策，消除误解，转变思想观念，放心流转土地；要宣传土地流转对推进高效农业发展、促进农民增收的重要意义，宣传好典型，加强典型引导，使广大农户看到实实在在的效果，不断激发农户自愿参与土地流转的积极性和自觉性。<b>三是</b><b>强化考核。</b>要把土地流转工作列入对各地责任制考核内容，从土地流转管理服务和土地流转实绩两个方面进行全面考核，同时严格考核结果，兑现奖励政策，促进流转工作的责任落实。</div>
<div><b> 2</b><b>、完善政策，加大力度，鼓励流转。</b><b>一是加大政策扶持力度。</b>为了加大对土地流转的支持扶持力度，促进农户承包土地有序、主动流转，建议在余政办〔2008〕10号文件的基础上，增加对土地流出农户的资金补助，镇乡流转服务中心、村服务站及组建土地股份合作社的奖励以及土地承包经营权换养老保险的办法等内容。并积极向上争取专项资金，加大农业资金投放力度，对利用流转土地从事高效农业、规模农业的优先投放资金。<b>二是建立多层次、多渠道的社会保障</b>。要积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会养老保险，对土地流转年限较长的流出农户实行社会保障优惠政策，对参加城乡居民养老保险的农户，按其土地流转的年限长短给予一定的保费补贴，或在应发养老金的基础上，再增发一定的补充养老金，提高他们对养老保险待遇的预期。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险，也包括社会救济、社会福利、优抚安置社会互助等方面的社会保障制度，弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。<b>三是出台配套政策。</b>要加大金融部门的贷款支持力度，对利用土地流转搞规模开发、效益比较高、优势比较明显的项目，要在政策上和资金上给予扶持，积极给予贷款优先优惠，并出台实施细则，允许以农户土地承包经营权、农业生产管理设施经营权等抵押贷款。要给予规模经营主体用地支持，对流转期限 5 年以上、流转合同规范、规模经营面积 100 亩以上的规模经营主体，在不影响耕作层恢复的前提下，允许其在流转土地范围内按流转面积一定比例的土地，建造生产需要的简易仓（机）库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施；要安排一定的用地指标，专门用于经营规模大的专业合作社、农业龙头企业等经营主体就地建设农产品加工等永久性基础设施。要解决土地股份合作社的工商登记问题、土地流转流出户的再就业问题，避免城市流民阶层或城市“平民窟”的产生，为农村土地流转奠定良好基础。</div>
<div><b> 3</b><b>、建立机构，加强指导，促进流转。</b>为了加强指导服务力度，建议在区委农办、区农业局内增设“农村土地流转交易服务中心”，设立对外服务窗口，增加编制3人，具体负责全区农村土地流转的指导、管理、服务及土地流转信息的收集发布工作。各镇乡、村在今年年底前均要建立健全土地流转服务中心和服务站，明确工作职责、操作流程，负责做好土地流转供求登记、信息发布、合同签订、纠纷调处、档案管理、政策咨询等指导服务工作。村土地流转服务站要在农村社区服务中心设置服务窗口，人员由主管农业的副村长、助理会计、社区工作者组成，同时配备必要的服务设施。镇乡流转服务中心做到有专人负责（一般3人，其中专职1人），有办公场地、有服务窗口、有必要设施、有经费保障，服务组织初步形成上下衔接、互成体系的土地流转服务网络。</div>
<div><b> 4</b><b>、积极探索，形式多样，创新流转。</b>为深化我区农村土地承包经营权流转，我区应大力引导和扶持农业龙头企业、农民专业合作社、农村种养大户及其他工商业主受让农户流出土地，建立农产品基地，开展规模经营，发展现代农业。要创新土地流转方式与途径，积极探索委托流转、季节性流转和推行土地股份合作流转等多种形式的土地经营权流转。今后几年，我区应着重在土地股份合作制上进行探索和推行，现余杭镇永安村，径山镇长乐村，塘栖镇邵家坝村三个试点村已经开展，其中径山镇长乐村已完成，下一步，按照《余杭区加快推进社会主义新农村建立三年行动计划（2009—2011）》要求，今年底前每个镇乡完成一个村的土地股份合作制改革。对于土地股份合作制改革，我区应主要采取三种模式推行：<b>一是</b>单一的土地股份合作社，对全村农户承包经营的土地按面积入股，设立土地股份经济合作社；<b>二是</b>多元化的土地股份合作社，由农户对承包经营的土地按面积作价入股，并吸收村集体或其他单位（个人）的资金、技术和实物入股，组建土地股份合作社或农民专业合作社；<b>三是</b>对于未完成农村社区股份制改革的村，结合农村集体“三合一量化”，对村集体的经营性资产、公益性资产和村组资源性资产全额明晰到户，量化到人，其中对农户承包经营的土地按面积量化入股。</div>
<div><b> 5</b><b>、健全机制，强化服务，规范流转。</b>为加快土地流转，推进规模经营，我区应从机制上进行积极探索。一<b>是</b><b>建立土地流转价格指导机制</b>。结合我区农村经济发展水平、农民收入水平以及区位特点等实际情况，制定土地流转区片综合指导价格，重点规范委托流转租赁价格，保障农村土地流转有序健康发展。<b>二是建立流转动态管理机制</b>。各镇、村流转服务机构要负责做好流转信息收集和发布，加强流转档案管理。建立土地流转工作季报制度，每季次月10日前由乡镇汇总向区农业部门报送土地承包经营权流转的进展情况。<b>三是建立流转纠纷调处机制。</b>各级农村经营管理部门及村集体经济组织要及时解决土地承包和流转中出现的矛盾和纠纷，土地承包和土地流转发生矛盾和纠纷的，基本按属地管理原则予以解决；对引起矛盾和纠纷的双方当事人不愿协商，同时村和镇乡难以调解的该类纠纷，可向我区仲裁委申请仲裁和向人民法院提起诉讼解决。<b>四是建立流转激励机制</b>。我区要把土地流转工作纳入对镇乡新农村建设目标责任制考核的主要内容，区政府每年要对推进土地承包经营权流转和规模经营工作力度大，管理规范、成效明显的镇乡和个人进行表彰与奖励。</div>
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